让权力在“规定动作”下运行

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让权力在“规定动作”下运行
——交通基础设施建设项目廉政风险排查与防控研究
[ 2010-08-27 ]
为深入贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,更加有效地防范交通新一轮大发展时期的廉政风险,确保交通基础设施建设工程优质、资金安全、干部廉洁、群众满意,中央纪委监察部驻交通运输部纪检组监察局开展了交通基础设施建设项目廉政风险排查和防控研究,形成了包括1个建设单元、3个阶段、14个流程、60个环节、163个风险点、242项防控措施的研究成果———《交通基础设施建设廉政风险排查与防控手册》(以下简称《手册》)。《手册》把交通基础设施建设过程中权力运行的公开透明和有效制约作为研究重点,流程完备,风险详尽,责任明晰,对策翔实,简明易行,成为交通基础设施建设过程中规范从政从业行为、防范廉政风险的实践指南,目前已在全国交通运输系统全面推广应用。
防范廉政风险是交通运输事业又好又快发展的必然要求 交通基础设施建设项目投资规模大,建设周期长,权力运行的环节多,时刻面临着质量、安全和廉政三大风险的考验。而质量、安全问题的背后往往都存在着利益驱动和腐败问题。因此,对交通行业来说,防范廉政风险更带有根本性,也最具挑战性。
随着中央扩大内需政策的实施,交通迎来了新一轮大投入大建设大发展的时期,交通基础设施建设不论在规模还是速度上都呈现出前所未有的发展态势。在资金投入特别大、在建项目特别多、社会各界特别关注的情况下,如不采取更加有力的保障措施,更加有效地防治腐败,交通基础设施建设领域的腐败现象就会出现反弹,来之不易的反腐倡廉建设局面和廉洁交通新形象就会受到损害。
随着大部制在国家和省级层面的基本完成,交通工程呈现建设项目多样、投资主体多元、建管体制复杂等新特点,使交通基础设施建设领域腐败现象的滋生也出现了新的趋势和动向,如违纪违法现象由厅局级领导向直接管理和参与工程建设的基层干部和工作人员转化,作案手段由直接的权钱交易向期货交易延伸,从主体工程向附属工程延伸,从行贿工程建设部门领导向行贿评标专家转移,等等。这些新动向再一次表明,腐败总是千方百计地依附于新生事物而滋生蔓延,交通基础设施建设领域防范廉政风险的工作具有长期性、复杂性和艰巨性。加强廉政风险防控,就是使交通运输系统时刻保持忧患意识和危机意识,针对腐败现象滋生和蔓延的新动向,不断加大改革力度,不断创新监管机制,从而更加有效地保证权力行使安全、资金使用安全、工程质量安全和干部成长安全。
交通基础设施建设领域廉政风险点排查与分析
找准症结,是对症下药的前提和基础。排查风险是防控风险的关键一步。按照无盲点、无断层、无缝隙的排查要求,对工程建设过程中各个流程、各个环节的廉政风险实行“地毯式”排查。
通过剖析典型案例,发现交通运输行业违纪违法案件80%集中在工程建设领域。容易发生腐败问题的主要流程有:
招投标。虽然工程招投标程序和形式不断规范,但暗箱操作等违规行为时有发生。
变更设计、调整概算。有的承包人低价竞标,然后在设计变更环节达到高价结算的目的,有的变更幅度高达原中标价的几十倍。
工程分包。有的领导干部指定分包工程队,有的直接向中标单位要分包工程,有的通过其子女、亲属分包工程。
材料采购。有的领导干部指定工程建设材料的供应商,推销亲属经营的工程建设材料。
资金管理和使用。有的领导干部利用职务之便贪污巨额资金,或利用资金拨付权“设卡寻租”、索贿受贿。有的与银行勾结,挪用、套取建设资金。
工程质量管理。一些质量监管部门的工作人员在收受施工单位的贿赂后,对工程材料特别是隐蔽工程偷工减料、以次充好现象放松监管,埋下质量隐患。通过排查,共发现14个流程的60个环节存在廉政风险。
基础设施建设涉及业主和承包商等方方面面,廉政风险是广义的,既包括直接廉政风险,即建设单位和人员自身的廉政风险,又包括间接廉政风险,即交通基础设施建设中其他市场主体的所作所为足以引起直接廉政风险的其他风险。两者以防控措施被规范的主体不同加以区分。间接廉政风险,如围标串标、商业贿赂,虽然不直接体现为建设单位和人员的廉政风险,但有可能转化为建设单位和人员的廉政风险,因此对这些参建组织和人员行为的规制对于保证整个工程建设质量和建设单位工作人员的廉洁而言,至关重要。间接廉政风险治理难度、危害程度甚至高于直接廉政风险。因此,间接廉政风险概念的引入,体现了综合治理、标本兼治的监督理念,对于认清腐败发展的新动向,从源头上防治腐败意义重大。在排查间接廉政风险时,重点考量两方面因素:一是考量对工程质量影响大小,二是考量对诱发直接廉政风险的可能性大小。通过排查,间接廉政风险共63个,占整个廉政风险的38%。
构建完善的交通基础设施  建设廉政风险防控体系
风险点查清后,关键要有管用的防控手段。《手册》明确了具体的防控措施,从工程规划到项目审批,从开工建设到竣工验收,把监管的视野、触角和措施落实到各个具体岗位和每一个人,细化到权力行使的各个具体环节,做到权力运行到哪里,风险防范措施就跟进到哪里。
强化廉洁自律机制。教育是反腐倡廉建设的基础性先导性工程。《手册》明确要求以廉政文化建设和党性党风党纪主题教育活动为载体,深入开展面向全行业的反腐倡廉教育。把教育与管理结合起来,加强对领导干部廉洁自律情况的监督检查。
构建制度约束机制。腐败总是在制度链条薄弱的环节滋生。用制度管人管事,用制度管钱管物,用制度规范从政行为,是反腐败的治本之策。《手册》明确要求建立组织人事部门与纪检监察部门联系通报制度,坚持考察干部有纪检部门参与、任用干部与纪 检部门通气,防止用人上的失察失误。建立交通系统内部审计部门、地方政府审计部门和社会中介审计单位“三方会审”制度,加强对工程建设的全过程跟踪审计。建立交通部门与纪检监察、检察、审计等机关廉政联席会议制度,定期开会座谈,交流信息,互通情况,共享廉政资源,有针对性地加强建设单位工作人员的廉政教育。严格执行工程设计双院制,按照公开、竞争、择优的原则,通过严格的招投标,选定设计单位,确保设计的科学性和公正性。进一步完善设计变更管理制度,规范设计变更管理程序,严防借设计变更虚报工程量。制定交通工程建设缺陷责任期监管制度,特别要加强对决算中预留经费使用情况的监督,防止贪污、挪用等现象。进一步完善纪检监察派驻制、纪检监察巡查制、全面公开招标制、党建现场统管制、廉政合同制等制度,切实发挥制度的约束功效。
创新科技监督机制。科技手段与制度防控有天然的契合性。要开发建立交通重点工程建设项目管理系统,加快实现对工程建设项目权力运行的实时监督、有效控制和综合分析。建立电子招投标系统,通过网络递交相关材料进行报名、资审,并将结果通过网络公开公布,有效遏制围标串标、假借资质等违规行为。建立并运行网络语音(短信)自动通知系统,由电脑在评标专家库中随机抽取后,自动通知被抽中的专家,而无需工作人员通知,从而有效防范因此而产生的腐败风险。同时,建立工程计量支付、设计变更及索赔网络电子系统,等等。科技防腐是防治腐败制度研究的新方向。
完善市场信用机制。通过建立信用体系,可为开放的交通建设市场建立公平竞争的游戏规则:廉洁就是“通行证”,腐败就是“死胡同”。《手册》明确要求制定全国统一的公路(水运)工程建设从业单位信用等级评价办法,建立部、省信用信息联动机制,在部信息平台统一发布各省对从业单位信用评价结果,实现信息共享。凡是有行贿行为或重大违约记录的单位,一律降低其信用等级,把项目经理、总监等项目负责人纳入信用管理范畴,对其进行信用等级评定,促使从业单位严格要求职工守法践诺,使违法失信的项目负责人无处从业,从而实现以个体守信带动集体守信的良性循环,从源头上防治商业贿赂行为的发生。
落实责任追究机制。通过强化责任追究,保证有职者必须忠于职守,有权者必须秉公用权,失职者必须严格问责。(中央纪委监察部驻交通运输部纪检组监察局供稿)
(中国廉政网——中国纪检监察报)
责任编辑:于洁秋
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