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对当前地质工作若干问题的思考

国土资源网 (2010年8月20日  13:14)

●对整装勘查区内已有的探矿权或采矿权要依法妥善处置
　　●探采一体化既是矿山企业实现可持续发展的保证，也是国有地勘单位增强自身实力，实现利益最大化的途径之一
　　●财政资金所安排的地勘项目应坚持基础性和必要性的原则，主要针对必要的、无人提供或他人无力提供的地质公共产品
　　●地质工作的市场化是地勘单位企业化的基础和前提
　　我国经济社会的快速发展，对地质工作的需求日益增强，地质工作服务的领域和范围正在不断扩大，需求驱动明显。构建市场经济体系下的地质工作新体系迫在眉睫。为此，对当前地质工作中的一些重点、难点和热点问题，有必要进行更加广泛、深入、多角度的思考和探讨。
　　积极参与整装勘查
　　整装勘查是近年的一个新思路和新提法，指的是根据矿床的成矿地质规律，在同一成矿区带上，或对一个矿集区，本着统一规划、统一部署和统一组织实施的原则，集中地质资料、技术、信息、资金、人员、设备等诸要素，开展地质勘查工作。
　　整装勘查充分考虑了成矿地质因素，抛开了行政区划和已有探矿权、采矿权的束缚，最大限度地优化组合了已有的资料、技术、信息、资金、人员、设备等要素，有利于锻炼培养人才和实现找矿突破，容易找大矿、出成果。
　　但整装勘查由于可能涉及到的矿权和不同类别的参与主体，在目前阶段，只能由政府来推动和主导。由此需要解决三个问题：一是整装勘查区是否需要发放勘查许可证，即探矿权。若不办理探矿权不符合现行《矿产资源法》的规定；若办理，众多主体谁为探矿权人？二是区内已有的探矿权、采矿权如何处理？三是如何协调勘查区可能涉及到的不同行政区域、各级政府、勘查单位、出资人、当地百姓及区内已有探矿权、采矿权人的相互关系，避免行政公权力对私权的侵害？对此，笔者建议：
　　第一，整装勘查区必须按规定依法办理勘查许可证，并按《矿产资源勘查区块登记管理办法》的相关规定缴纳探矿权使用费和可能的探矿权价款，以维护法律法规的严肃性。若勘查资金主要为财政资金的（包括地勘基金），应按《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，委托承担勘查任务的地勘单位为探矿权申请人；若涉及两个或多个地勘单位同时承担勘查任务的，应明确一个牵头单位或由承担主要勘查任务的国有地勘单位为探矿权申请人。若勘查资金主要来源于企业投资或其他单位、个人的，出资最多者为探矿权申请人。
　　第二，对整装勘查区内已有的探矿权或采矿权要依法妥善处置。如矿权人愿意加入整装勘查的，在各方达成协议后，矿权人应向原发证机关提供书面申请材料，由原发证机关对其矿权依法注销或办理有条件保留，之后统一办理整装勘查区探矿权；如矿权人不愿意加入整装勘查区的，原发证机关应按整装勘查区的整体实施方案，向矿权人提出勘查建议，以保证整体勘查效果。同时，在办理整装勘查区的探矿权时，发证机关要对区内不愿加入的矿权予以标注并扣除，避免矿权重复。
　　第三，参与整装勘查的所有各类主体，在办理探矿权前必须沟通协商，签署合作协议，明确各自的责任和义务，特别要对矿权的处置和利益分配予以明确。政府部门要慎用行政权力，多用经济手段，努力维护社会的公平和正义。
　　走探采一体化之路
　　探采一体化是一个老话题。指的是探矿者在探明矿产资源后转入开采，既做探矿者又是采矿者，通过采矿反哺探矿，推进勘查与开采的相互促进、和谐互动，实现自身利益的最大化。
　　应该说，探采一体化既是矿山企业实现可持续发展的保证，也是国有地勘单位增强自身实力，实现利益最大化的途径之一，更是属地化后各省（区、市）政府赋予地勘单位的一项职责。国土资源部也在各种场合、通过不同方式，多次明确支持地勘单位走探采一体化之路。
　　但目前的现实是：多年过去了，各省局、各地勘单位真正走探采一体化之路或探采一体化之路真正走得好的，凤毛麟角。这其中，既有一些地方政府不支持甚至反对的原因，也有地勘单位自身不主动、不愿尝试或根本不具备走探采一体化之路条件的因素。如水文、测绘、钻探、区调等专业性非矿地勘单位，并不具备地质资料、矿产勘查的优势，自身又无矿权，走探采一体化之路难度就很大。特别值得注意的是，在目前资源全球配置和国家资源整合的大背景下，国有地勘单位要想再以队（院）为单位走探采一体化之路将更加艰难。为此，笔者建议：
　　第一，国有地勘单位走探采一体化之路至少要以局为单位进行，走集团化、规模化之路。
　　第二，要利用自身的技术、资料、矿权优势，与有实力的大型矿业公司合作，通过矿权或技术入股，实现广义上的探采一体化。
　　财政资金安排地勘项目应坚持的原则
　　财政资金所安排的地勘项目，既包括中央及地方财政安排的勘查项目、地调项目，也包括各级资源补偿费项目、危机矿山项目、境（省）外风险勘查项目、各类地勘基金项目以及其他财政专项资金项目等。
　　目前，财政资金对地质勘查的投入逐年加大，所安排的地勘项目主要采用申报审批的方式下达实施，少量项目采用了招标方式。财政资金的投入增加，一方面降低了整个社会投资勘查的风险，提升了基础地质工作程度；另一方面，也带动了社会资金投资地质勘查的热情，取得了明显的找矿成效。但其中存在的问题也不容小视。主要在于：财政资金过度涉入商业性矿产勘查领域，或在勘查工作取得初步成效后不能及时退出，继续与民争利；为规避矿权风险，仅凭项目批复文件进行地质勘查，或直接用地质调查证代替探矿权；直接指定项目承担单位等。
　　财政资金所安排的地勘项目应坚持基础性和必要性的原则，主要针对必要的、无人提供或他人无力提供的地质公共产品。衡量的标准只能是非竞争性和非排他性，而不是简单用宽泛的公益性来衡量。为确保财政资金的使用效率，促进地质工作健康、可持续发展。笔者建议：
　　第一，所有财政资金安排的地勘项目（调查项目除外），必须依法办理探矿权，自觉维护法律尊严。
　　第二，财政资金安排的各类地勘项目应严格限定在基础性的地质调查、评价、预测和研究，以及必要的少量高风险矿产的前期勘查等，凡是社会资金愿意投资的地勘项目，要严格限制财政资金的介入。
　　第三，对社会资金的引导和带动，主要应靠扶持政策来解决；对社会资金投资风险的降低，则要靠基础性地质工作程度的提高和地质资料、信息的公开和共享来实现，而不是靠一味地增加财政投资。
　　第四，对财政资金安排的地勘项目，要尽可能引入竞争机制，并严禁转包或将主要工程分包。政府的作用在于确保公共服务被提供，而不是必须亲自提供服务。公益性地质工作并非必须由公益性的单位来承担。其他地勘单位愿意承担的，应一视同仁，并尽可能予以支持和鼓励。
　　地勘单位改革思路与方向
　　从党的十一届三中全会以来，国有地勘单位的改革就始终没有间断过，改革方向就是企业化。但目前国有地勘单位的现状仍是“三个基本未变”，即事业单位的性质基本未变；原先的那种所谓百局千队的队伍格局基本未变；必须依靠地质事业费和对外创收方能维持队伍生存发展的供养模式基本未变。
　　属地化以后，由于各地情况不同，地勘单位如何改革取决于地方政府。各省（区、市）由于经济社会发展不平衡，产业结构不同，对矿产勘查和开采中造成的环境污染、破坏、安全事故等负外部性的承受力不同，加之以往地质工作程度不同、矿产资源禀赋不同、地勘单位布局和改革发展情况也不同等原因，事业还是企业，如何发展，各地自有选择。为促进地质工作和地勘单位健康、可持续发展，笔者建议：
　　第一，地勘单位改革的目的在于解放和发展地勘生产力，以便适应经济社会发展需要。对地勘单位的改革应由各地方政府根据各地实际情况选择和推进。
　　第二，企业化并非地勘单位改革的目的，也非改革成功的标志。对于必须由事转企的地勘单位，建立现代地勘企业制度，培育自生能力才是改革的方向和目标。什么时候，地勘单位能够不依赖于地勘事业费和国家扶持，而是在市场中按照交易规则，独立、自由地依靠探矿权的获取、勘查、交易和通过提供其他地质技术、咨询服务获得的收入，能够维持其正常运转，且能获得社会可接受的行业正常利润率，实现了真正意义上的自我生存、自我发展、自我约束，改革才算成功。
　　第三，应明确将处于过渡期的地勘单位定位为财政补助的企业化管理事业单位。对改革过渡期的地勘单位在人事、财税、收入分配、产业发展等方面给予明确的政策支持，充分考虑地勘单位的现状、历史欠账和职工思想、经济状况，实现自觉自愿的制度变迁。
　　第四，地质工作的市场化是地勘单位企业化的基础和前提。要加快建立全国统一、开放、竞争、有序的地质市场，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。地勘单位的产品或服务只能是依赖于探矿权的地质信息和其他地质技术、信息服务，离开了市场，其产品或服务就无法正常交易，地勘单位也就无法获得正常利润，也就不可能实现可持续发展。
　　（作者单位：河北省地矿局第二地质大队）