南方周末 - 部委出差：森严的等级，难查的漏洞

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作者: 南方周末记者 沈亮 实习生 张翔宇 发自北京
2010-08-19 10:32:21
 来源:南方周末
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财政部差旅费出差已有评论21条
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“一般省厅都不会安排我们住太豪华的酒店，但是到了地市一级往往就会住当地最好的，县一级就更不用说了。”
住宿超标了怎么办？“部委只付标准内的钱，其余的地方解决。”国家机关和事业单位出差标准等级划分标准。虽然标准日益明晰，但是各种虚假“对策”，仍待进一步杜绝。 （CFP/图）
一个司长出差，能住多少钱的酒店？一个副部长呢？
按照财政部的规定，前者是300元一天，后者是600元，至于副部级以上的官员，未有明确规定。而处长及以下的官员，不能超过150元一天。
不过，这些价格背后的酒店可能会超过价格本身所体现的惯常档次，因为两年一次的政府采购凭借强大的议价能力，已经事先替他们压低了酒店的价格——虽然，一些学者认为这一制度还有诸多要改进之处。
财政部最近公布了新的《关于组织开展2011—2012年党政机关出差和会议定点饭店政府采购工作的通知》（以下简称《通知》），新一轮的政府定点酒店采购也随之开始。出差的公务员只需提前预约，并提供证件及介绍信，就可以很优惠的价格入住被采购的酒店。
按照《通知》，公务员出差的定点饭店，应以三星级和三星级以下为主，只能选择300元以下的标间和600元以下的套间。具体说，副部长住套间，司局长可以单独住标准间，而处长及以下人员则要求两人住一个标准间。
事实上，自2006年之后，公务员出差不仅只能在定点饭店的名单内进行选择住宿，就连交通工具，也有着具体的要求。比如《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》中规定，要经过单位司局以上官员批准方可乘坐飞机，单位级别在司局级以下的，就要该单位主管官员批准。
上述办法的出台，曾被财政部称为差旅费和会议费管理方面的一个转折性的改革，而有关定点饭店的选择，亦被认为是改革核心。标准和对策
按照中央部委的出差标准，“部长乘机坐商务舱，司局级以下一般都是经济舱。”中央某部委的王凡说，若是遇到紧急公务，经济舱的机票已经售完，只要经领导批准，普通公务员也可乘坐商务舱，“但正常情况下，没人打破级别的规矩”。
而另一个“未成文的习惯”是，部委出差一般会选择国航、南航、东航这三大航空公司。
与乘机的规定相比，部委公务员的住宿没那么严格，一般情况下，公务员出差会在政府采购的定点饭店中选择。
定点饭店政府采购，主要是国务院机关事务管理局在北京地区、委托各省的财政部门在当地的地级以上城市开展。而县级城市是否采购定点饭店，则由各省财政部门确定，财政部未做统一要求。
2006年，财政部推动“中央国家机关和事业单位差旅费、会议费改革”时，“定点饭店”被视为差旅费和会议费管理方面的一个转折性的改革。在那之前，上级单位去下级单位出差，吃、住、行等全部活动都被下级单位安排得妥妥贴贴。财政部行政政法司一位负责人认为：这个习惯，应当逐步改变。
之前，中央国家机关公务员出差的标准是1996年制定的：普通公务员为每人每天58元。新的规定将住宿费上限如开头所述提高了几倍，伙食补助费和公杂费也分别提高到每人每天50元和30元。
2007年，新的管理办法正式实施。不过，财政部的改革初衷至今仍未完全实现。
王凡说公务员住宿应以“三星级和三星级以下”这个标准就不好界定。“出差经常会住当地政府的招待所。很多政府招待所都不参与评星，富丽堂皇的政府楼堂馆所不挂星，一个套间的房价才200元，并不少见。”他说。况且，“公务员出差自己单位掏钱的情况很少。地方上车接车送，哪有什么杂费。这个伙食补助和公杂费，就和每天发给80元出差补助差不多。”
当部委的公务员出差时，一般先给地方的下级单位一份有盖章的文件，上面写明工作内容和人数等。有时会直接让地方选择饭店，有时需要自己在定点饭店查找。到了地方上，会有级别对等的官员接待。“吃饭的馆子一般找有特色的，基本顿顿不会重样。”中央某部委办公厅的张晓说。“我开始时也很不适应，但是双方只在开会时见面，也挺不尽人情。”他觉得。
当住宿超标了怎么办？张晓说：“部委只付标准内的钱，其余的地方解决。”在多次出差之后，张晓总结出了一些规律。他发现：“越是依赖中央财政转移支付的地方，接待我们时就越热情。倒是那些经济发达地区，可能因为中央官员见的也多了，相对较为规范。”
另一现象是，“一般省厅都不会安排我们住太豪华的酒店，但是到了地市一级往往就会住当地最好的，县一级就更不用说了。”他说。
若是会议费超过标准，一些部门也有应对之策：既然标准是死的，那就增加与会人数。“财政部要求会议报销时，与会者必须签名以核对人数。不过，制造假签名也不是太难。”张晓说。而若是某个会议有省部级的领导参加，那“钱一般就不是问题”，不过“需要给财政部写一份报告”。“政治效益”与难控的漏洞
在“党政机关出差会议定点饭店查询网”上，仅北京地区的定点饭店就有313家。其中，三星级的109家、四星级的69家、五星级的12家。那些被标志为“出差”的饭店，一般位于市区便利地段，而另一些“会议”类的饭店，则多在休闲景点附近。“定点饭店，在全国大概有两千多家。”上述网站负责政策咨询的人士说。
尽管进入了定点饭店的名单，但并不意味着实际的入住数量，这也给参与投标的酒店带来了一些困扰。“酒店的投标报价不仅不能超过财政部规定的价格，也不能超过大中型旅行团队的报价。”南开大学法学院教授何红峰说，他以政府采购所涉及的相关法律为主要研究领域。
不过，饭店在投标之时并不知道将来只有一个人入住，还是将在此举办一个大型会议。“因此，饭店只能预设只有一个人来住一天，而针对这一预设的报价将高于多人的会议报价。”何红峰说，这意味着，“没有清楚的划分，政府采购无法将价格压到最低以压缩成本。”
事实上，对于一些四星级以上的酒店来讲，政府给出的招标价格并没有太多的诱惑力。五星级的北京新世纪饭店有限公司市场销售部经理甚至认为，因为“大约只是市场价的一半”，所以与政府合作有时是赔钱的。
不过，他依然清楚与政府合作的好处：“政府会将一些由其举办的活动放到定点酒店，比如，一些商业活动和对外合作交流活动等，这会为酒店带来一定的客流量，也会扩大酒店的影响力。”
事实上，酒店希望与政府保持紧密关系的愿望之迫切，从另一个侧面也可见一斑。“一些宾馆依靠政府机关的会议费，他们因此不想得罪客户。我们在查账时发现，有的宾馆把原始的存根都销毁了。”某审计机关一位官员对南方周末记者说，宾馆的不配合给审计带来了很大的难度，“特别繁琐，我们力量有限，时间也耗不起。所以只能抽查一部分。”
而政府的会议费用，也会存在问题。去年，审计机关曾将中央部委的会议费和出国经费作为审计重点，发现其中存在大量的虚假发票。“比如，预算10万去宾馆开会，没花完，又想继续花。这时就有两种情况，一个是让宾馆一次开10万的票，剩下的以后再接着花；还有一种情况，是大的宾馆有商品部购物，一并报销。而且这些大部分是集体行为。”上述人士说。
一个新的动向是，大约从2003年起，财政部系统开始就《政府采购法实施条例》征求意见。何红峰说，这部条例，是对政府采购法的细化，“最近一轮的征求意见是以国务院法制办的名义。这意味着，该条例快要到推出的阶段了。”
而上述条例，被寄望于解决诸多难以控制的虚假问题。（文中王凡、张晓为化名）
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