抓住五个环节促进廉洁从业

关于建立事前、事中、事后相结合的财政监督运行机制的探讨
随着市场经济的发展以及公共财政框架的建立，客观上要求财政监督工作要通过深化财政改革、严格财政管理制度，加强经常性、即时性的审查、稽核与检查，促使财政监督经常化、程序化、规范化。而以加强日常监管为主，建立健全事前、事中、事后相结合的财政监督运行机制，正是改进和完善财政监督工作方式的主攻方向和重要目标。
一、事前、事中和事后三个监督环节的基本涵义和内在关系
财政监督贯穿于财政资金运行的每一个环节，融汇于财政管理的方方面面，因而财政监督按监督实施的时间可分为：事前监督、事中监督、事后监督。
（一）事前监督
事前监督是指财政部门通过对国家机关、企事业单位、其他经济组织等部门将要发生的经济事项以及与其相关的行为的合法性、合规性、合理性依照国家有关法律法规进行审核，从而保障经济事项步入预定轨道的一种经济管理活动。如财政部门在预算的编制、项目审定过程中对财政资金分配所进行的审查、评估，以及对各部门上报的用款计划、费用开支标准、项目实施方案等进行审核，提出科学的决策意见等等。事前审核具有预防的性质，可以防患于未然，其目的是加强计划、预测和决策的准确性、合理性和可行性。
（二）事中监督
事中监督是指财政部门通过对国家机关、企事业单位、其他经济组织等部门已经发生但尚未完结的经济事项及其运行过程中发生的各类行为的合法性、合规性依照国家有关法律法规进行审查，从而保障经济事项在预定轨道中正常运行的一种经济管理活动。例如财政部门对预算资金的拨付、使用进行审核、控制，对各用款单位在费用开支和项目实施阶段进行监控等都属于事中监控。只有将事中监控贯穿于资金运行的全过程，才能确保财政资金使用的安全和有效。
（三）事后监督
事后监督是指财政部门通过对国家机关、企事业单位、其他经济组织等部门已经完结的经济事项及其运行结果，以及与结果相关的各类行为的合法性、合规性依照国家有关法律法规进行查处，从而保障经济活动不脱离运行轨道的一种经济管理活动。事后检查的目的是检查各单位在资金使用方面，是否严格按照预算的规定认真执行，有无挪用、浪费、侵占等行为，是否按照国家有关法律法规的规定进行财务核算，其财务收支是否真实、合法，会计信息资料是否真实、完整等等。
（四）事前监督、事中监督和事后监督的关系
综合以上事前监督、事中监督和事后监督三种监督形式讨论的内容，我们应当认识到，财政事前监督、财政事中审核和财政事后监督是一个“三位一体”的财政监督工作的统一体，既能够互相制约，又可以相互促进。首先，通过财政事前监督工作，可以及时控制即将在监督客体中发生的错误行为，预防存在于计划（预算）、决策等过程中出现的各种失误，对可能会产生于事中环节和事后环节上的问题起到一定的抑制作用，减轻财政事中监督、财政事后监督的工作压力。其次，通过财政事中监督工作，既可以及时地分析、研究监督客体在经济运行当中是否存在着工作偏差，从中评价财政事前监督工作的效果，促进财政事前监督工作水平的不断提高；同时又可以通过对存在于监督客体中的问题的纠正有效地预防问题的延续，为财政事后监督工作奠定一个良好的工作基础。再次，通过财政事后监督工作，一方面可以有效地制约监督客体在经济活动中产生的不合法和不合规的行为，并且不断对财政事前监督工作和财政事中监督工作施加必要的影响，使以后实施的财政事前监督、财政事中检查不会重蹈覆辙；另一方面，通过对监督客体经济活动结果的审查、分析、研究，能够为财政事前监督和财政事中监督的控制行为提出完善控制系统的合理化建议，指导财政事前监督、财政事中检查工作，使财政事前监督工作和财政事中监督工作更加条理化。
总之，实施财政事前监督实际上是一个不断为财政事中监督和财政事后监督工作奠定基础的过程，实施财政事中监督实际上是一个不断完善财政事前监督工作并且为财政事后监督工作巩固基础的过程，实施财政事后监督实际上是一个不断改进财政事前监督和财政事中监督工作的过程。在这三个过程当中，我们还应当充分认识到：财政事前监督和财政事中监督比财政事后监督对财政管理工作的影响更加及时。所以，在未来的财政外部监督活动中，我们既要注重充分发挥好这三种监督形式的作用，做到尽其所长、扬长避短；又要重视维系好这三种监督形式之间的关系，形成优势互补、共同提高的监督工作局面。
二、建立健全事前监督、事中监督和事后监督相结合的财政监督运行机制是加强财政管理和深化财政改革的客观要求
财政改革的动因是适应社会主义市场经济发展的需要，提高财政资金使用效率和财政管理水平，其目标是要构建“预算编制、预算执行、预算监督”三分离的社会主义公共财政体系。财政监督不可避免的要面对许多新情况和新问题。
(一)对财政部门本身来说，由于推行综合部门预算、国库集中收付、政府采购、会计委派和实行“收支两条线”管理等，使得财政部门的权力相对集中，从而对财政监督管理提出了更高的要求。迫切需要创新财政监督机制，狠抓内部监督管理，强化内部约束机制，使财政监督能够涵盖财政资金运行全过程，切实规范财政自身管理。
(二)财政体制改革，必然使财政管理机制更加公开、公正和透明，财政资金运行更加规范有序，财政资金支出的效率问题被提到了特别重要的地位。财政监督不可避免地要肩负起加速确定“效率观念”和“法治观念”，保障公开、公正、透明的财政管理机制的建立和安全运行的神圣职责。
(三)对财政部门外部讲，新《会计法》和财政部关于《财政部门实施会计监督办法》等法律法规的颁布实施，赋予了财政监督部门更艰巨的社会监督任务。但由于当前我国正处于社会主义市场经济体制的建立和逐步完善阶段，企业财务会计信息质量严重失真，做假账、报假报表的现象比较突出，各种经济领域的违法违纪问题不断发生，严重影响了市场经济秩序；同时，作为社会中介机构的会计师事务所，由于经济利益驱动，搞假审计、假评估，对企业会计信息失真的违法行为在一定程序上起到了推波助澜的作用等。这就使财政部门不得不经常组织开展对社会中介机构的审计质量和企业的会计信息质量进行检查，通过加大监督执法力度，以维护正常的社会经济秩序。
三、探索建立事前、事中和事后相结合的财政监督机制的具体实践
财政事前监督、财政事中监督和财政事后监督是根据强化财政管理工作的不同需要而形成的不同监督工作形式，所以我们需要从财政管理工作的总体格局出发，来进一步研究财政事前监督、财政事中监督、财政事后监督控制系统的构建问题。按照“财政资金出入口规范化、管理模式化、操作程序化、项目资金运作市场化、监督全面化”的原则，构建财政监督机制，强化财政资金管理，确保资金安全运行，堵塞漏洞，规避和控制风险，进一步提高财政管理水平。
（一）关于事前监督的设想
事前监督，就是通过财政资金分配前期的监督稽核，重点是对财政资金分配的各项制度规定、程序的监督，避免资金分配上的人为操纵因素，确保财政资金的出入口规范化、管理模式化、操作程序化、项目资金运作市场化。事前监督的关键是以完善各职能机构规章制度为核心，建立健全财政部门内部的监督约束机制。努力做到：
——资金出入口规范化。各级政府的所有财政性资金必须纳入统一的资金账户，禁止多头开户；在财政部门成立资金结算中心，对包括国库资金在内的一切资金进行核算，所有资金使用必须由资金机构统一核算、开票，监督机构审核盖章后对外出账，直接拨付各行政事业单位的合法账户；推行会计委派，监督和管理各行政事业单位的会计工作。
——管理模式化。核心是实行“四分离”。其一，实行收支分离。各执收部门的收入账户不得对外发生支出，财政部门的收入机构不得兼管支出；其二，实行内部岗位分离。财政部门的所有资金拨付必须经过同一个职能机构内两个以上经办人员签字把关；其三，实行职责分离。所有资金拨付事业至少经过两个人以上职能机构签字盖章方可办理；其四，实行预算(计划)的编制、执行、监督相分离，以达到互相牵制、互相制约、互相监督的目的。
——操作程序化。推行以细化预算、部门预算为主要内容的预算编制改革。年度预算确立以后，年中一般不追加预算，特殊情况由政府行政首长办公会议研究决定。加强专项资金管理，年度预算安排和年中临时追加预算应经过专家论证，政府行政首长办公会议研究决定；严格会计拨付程序，财政部门的所有资金拨付要按照“机构经办人员签字——机构领导审核——监督部门审查——主管领导签字——资金结算部门审核拨付”的程序运转；加大政府采购力度，对应纳入而有条件实行政府采购的项目，在预算拨款时全部直接转入政府采购账户，以减少中间环节，节约资金，堵塞漏洞。
——项目资金运作市场化。建立项目资金投放考察、风险评估和信用评估制度，所有投资项目必须经过专家论证，并实行资金封闭运行或其他风险控制措施，以最大限度地降低资金风险，提高资金使用效益；坚持公开、公平、择优的原则，在资金投放上选择市场前景好，附加值高的项目；完善法人治理办法，将款项直接投放到项目；实行报账制、财政部门代理账务制度等行之有效的资金管理办法，以管住资金，用好资金。
事前监督的主要内容包括对国库资金和非税收入的收缴、分配、拨付、使用的监督。
监督部门采取以下方式对国库资金进行事前监督控制：
——预算编制。预算部门汇总初编制年度预算后，应将有关编制文件、安排依据(定额标准等)连同初编预算，一并送监督部门进行政策和技术稽核，签署意见，呈单位领导研究后上报政府、人大批复执行。
——年度内专项资金拨付。年度预算内各类专项资金拨付前，应由用款单位款报《年度预算内专项资金(基金)拨付审批表》，业务部门签署意见，监督部门监督核签，单位主管领导审批，交预算部门开具拨款凭证，资金结算中心审核加盖印鉴章出账。
——临时追加预算。由单位填制《年度临时追加预算呈报审批表》，预算集中后，送监督部门稽核落实，签署意见，呈单位领导研究上报。
——其他追加指标分配。各职能部门在起草追加指标(含一般预算调拨收入)文件之后，应将指标文件分配草案，连同分配依据一并送监督部门稽核审签，然后报单位领导签发后执行。
——正常经费拨付。由部门填制《年度正常经费审批汇总表》，报监督部门稽核审签，主管领导审批，预算部门开具“预算拨款凭证”，资金结算中心复核加盖印鉴章出账。不归预算管理的资金，在监督部门审签，主管领导审批后，直接在资金结算中心办理支付手续。
——国有资产经营收益、专项收入、土地有偿使用收入、罚没收入、纳入预算的收费收入及其他收入的分配。由主管职能部门提出意见，监督部门稽核、审签，报单位领导或主管领导审批。
——各种收入的减免退库。收入退库、退税、企业亏损补贴、非税收退库等，由单位填制《收入减免、退库审批表》，业务部门提出意见，送监督部门审签，然后报单位领导或主管领导审批。
——单位经费。该项经费作为特殊预算内资金，实行特项服务，除借用公款外，所有经费均应由经办人、部门领导签字后，监督部门审签，有关单位领导审批，资金结算中心报销或转账。
监督部门采取以下方式对非税收入的收缴和使用进行事前监督控制：
——收入的收缴与分配。年度预算外资金收入任务，由非税收征管部门提出意见，提供有关依据理由，监督部门稽核、审签，单位领导审批后执行。
——非税收入控调。非税收入调控任务比照前款执行，收入任务减免比照国库资金各种收入退库执行。
——支出。严格执行收支分离原则，非税收入征管部门原则上不审批支出项目，实行支出归口各业务部门管理的办法，各项支出按预算内资金管理规定执行。
——票据管理。非税收入征管部门应按“票款同行”原则，做好非税收入票据的领用核销工作。
监督部门采取以下方式对项目资金进行事前监督控制：
——项目资金业务发生时，主管部门应向单位投资委员会提交《项目考察报告书》，由投资委员会组织论证。
——项目资金投放前，应按要求提供《项目考察报告书》、专家论证意见、资金到位情况、资金风险防范或资金封闭运行措施、合同草样、抵押或担保办法、责任追究办法、公证意见等，送监督部门进行稽核审签，由资金结算中心办理支款手续。
——各种项目资金的投放实行考察权、论证权、资金拨付权“三权分离”和监督部门稽核审查的审查监督机制，确保资金安全。
财政监督部门开展事前监督的中心是实施稽核功能，对各种资金的收缴、分配、使用的源头进行监督，对违规收入、分配、使用及有可能导致失败的立项可以拒签，并有权建议有关部门重新进行论证或取消。对有故意弄虚作假行为的当事人有权建议单位进行处罚，确保各项财政业务资金安全高效、程序合法。
（二）关于事中监督的设想
事中监督，实质就是日常监督，主要是对预算执行和财政管理中的重要事项进行日常监控。是实现全方位、全过程监督的中心环节。通过事中监督，规范程序，落实责任，实现财政监督工作与财政资金运行同步，以保障财政资金的运行安全。相对于事前监督，事中监督应做好如下工作：
1、加强对预算内外收入征收部门和国库部门征收、划分、留解、退付预算收入情况进行监督，建立财经执法质量的监控机制。要改革财政监督方式，除了加强对预算内外执行情况进行事中审核、控制外，还是集中部分力量将财政收入征管部门作为监督检查的重点，通过对相关征管法规制度的落实情况、税务部门征收质量情况、预算外资金执行“收支两条线”政策和实行“收支脱钩管理”情况的监督检查，对查出的问题及时提出相应的整改建议上报，促使财政收入征管部门依法征管，应收尽收，保证财政收入的完整性、真实性。
2、加强财政支出资金分配、使用情况的监督，建立科学、规范、灵敏、高效的财政资金运行监控机制。一是要继续加强对财政资金的分配、使用、效益情况进行事中全过程监控，做到监督工作与财政资金运行同步；二是严格财政资金分配、使用的授权和审批制度，规范支出程序，提高资金支出效率；三是下大力气强化对支出管理中的国库集中收付和预算科目体系两项基础性管理制度的监控力度，确保财政支出公开、公正、透明，保障国库资金正确、高效运行；四是要实行会计委派，要通过强化会计监督职能提高会计人员的地位，保障会计人员依法独立履行职责，使会计基础工作得到规范，会计信息失真问题得到根本遏制，进而防止国有资产流失，遏制腐败，促进党风廉政建设。五是要加强对政府采购、会计集中核算的监督检查力度。加强对政府采购的全程监督，对于提高财政资金的整体支出效率，具有重大的现实意义。对政府采购监督的重点应放在：第一，加强对政府采购制度科学性、严密性的审核评价，确保制度严密有效；第二，加强对政府采购计划和预算的审查，保证政府采购预算项目清晰、资金来源明确、采购额度准确；第三，加强政府采购程序监督，规范操作程序，防止暗箱操作。财政监督及时介入到拟定采购计划、选择采购方式、进行资质审查、执行采购方式、签订采购合同、履行采购合同、采购验收、资金结算和执行效益评价的程序工作中，保证每个环节都在财政监督之下运行；第四，健全机构，实现采购与采购执行相分离，采购、验收与付款相分离的制衡机制，为政府采购营造一个公开、公正、公平、透明的运行环境，真正实现“少花钱、多办事、办好事”，节约资金，提高支出效率。会计委派，要通过强化会计监督职能提高会计人员的地位，保障会计人员依法独立履行职责，使会计基础工作得到规范，会计信息失真问题得到根本遏制，进而防止国有资产流失，遏制腐败，促进党风廉政建设。
3、加大经常性的财政内部监督力度，构建财政部门内部综合性自我制约机制。必须做到：第一，财政监督要寓于财政整体管理之中，财政专门监督机构要肩负起在监督方面牵头抓总的重任。实践证明，以往财政各职能机构各自为政，“既当运动员，又当裁判员”的监督模式是有局限性的，是有些部门屡屡出现问题的根源所在。要根据“预算编制、预算执行、预算监督”三分离的内在要求，要建立起由财政专职监督机构牵头抓总、统一协调的财政监督机制，实现财政监督“一个窗口”对外的格局，确保监督实效。第二，财政监督必须肩负起财政各项业务的稽核职能，监督与资金运行同步，把握好资金运作的方式、去向和使用效率，确保每笔业务真实、清晰。对各专项资金、项目资金，非税资金应收尽收，单位账户开设、政府采购事项等各种情况进行认真核查。第三，财政监督必须做到依法行政，依法理财。第四，认真开展财政部门内部审计工作，既要监督制度的落实情况，又要监督管理过程，为全面改进和提高财政管理服务。第五，加强理论学习和调查研究，及时掌握财政管理和财政运行方面出现的新情况、新问题，增强监督工作的系统性、预见性和创造性，建立科学的监督运行机制，更好地服务于财政体制改革的大局。第六，加大对违纪问题的处罚力度，把处理事和处理人有机结合起来。
4、加强专项监督检查，建立健全专项资金运行全程监督机制。专项监督检查是日常监督的必要补充，也是以往财政监督出现“断层”和“真空”的地方。财政监督机构要根据当前财政管理和监督检查工作中暴露出来的难点、热点和重大问题，有针对性地开展国债专项资金，财政扶贫款、科学专款支出效率的专项监督检查，加强对转移支付资金使用情况的全面检查，确保资金专款专用。
5、集中精力，认真开展会计信息质量检查工作，建立抽查、审核、会计信息质量的责任追究制度。
（三）关于事后监督的设想
事后监督，具有审查、总结、纠正的功能。随着事前、事中监督力度的加大，事后监督可以从过去繁琐的专项性、集中性、突出性的监督检查工作中解脱出来，集中精力抓好大事、抓难点、抓热点，为改进、提高财政整体管理水平当好参谋。事后监督的中心工作应体现在：
1、增强“效率意识”，加强财政资金支出效率的评价工作。财政资金支出效率问题，是各级领导下分关心的问题，针对一些重大项目的资金，转移支付资金的使用情况，用“效率”的观点认真、公正在做好资金支出效率的监督评价工作，保障财政资金安全、高效运行。
2、增强“全局意识”，加强对财政支出结构的监督评价工作。财政支出结构是否合理，直接影响到财政资金支出效率的高低。通过事前、事中和事后相结合的监督检查，针对某些不合理的支出提出下年度调整优化支出结构的预算编制改进方案，积极上报，并监督落实，提高支出预算的科学性、合理性，为提高财政资金支出效率把好关。
3、增强“服务意识”，认真做好相关制度在实践过程中的适应性评价。对管理过程中曝露出来的问题要从制度、体制上查清根源，堵塞漏洞，为完善制度，提高财政管理服务水平。
总之，建立健全事前、事中和事后相结合的财政监督检查机制，是财政体制改革的必然要求，我们必须抓住改革时机，努力建立健全事前、事中、事后相结合的财政监督新机制，真正做到“靠高效的监督缓解收入矛盾，靠灵敏的监管优化支出结构，靠科学的监管振兴国家财政、靠严厉的监管遏制腐败。
曾跃进