郭鹏：制度改革新思路——千方百计让委托人和代理人信息对称

郭鹏：制度改革新思路——千方百计让委托人和代理人信息对称时间:2010-08-19 10:07 作者:郭鹏点击:431次
　　部分官员借助信息优势，在无人监督的情况下做坏事，于是出现“道德风险”。
　　逐渐，其他人会担心吃亏，最后都利用信息优势做坏事，于是形成所谓的“劣币驱逐良币”。
　　解决这两个问题，古今中外至少有27种方案。 
克服信息不对称的27个次优方案 （李伯根/制表/图）
　　　　改革开放30年中国的成就举世瞩目，但无忧患意识，则难以长治久安。目前，一些民众认为，改革步伐尚跟不上社会问题的蔓延速度。这种心态，需要从根本上化解。但继续良性改革，需要具体操作方案，而基层直选和“推荐票选干部”等被学者寄予厚望的“选举类”举措，目前尚无有效的配套措施以解决存在的各种问题。因之，也引起一些担忧。
　　除了“选举类”方案，是否还有其他替代方案？如果没有，中国只能继续“摸着石头过河”，改革共识缺失将使系统改革滞后，各种局部问题不排除最终吞噬掉改革成果。北宋王安石改革是前车之鉴。
　　王安石改革方案独大
　　宋神宗继位时，贪污腐败已十分严重，社会“风俗日以衰坏”。巨大危机使最高决策层达成共识，选择了王安石全面主导变法。王安石此前撰写了《上仁宗皇帝言事书》和《三经新义》等专著，系统阐述了自己的改革主张，并在担任鄞县县令时成功试点。王的改革方案理论和实践兼备，是当时惟一的系统方案，获得了急于摆脱困境的统治阶层的广泛支持。
　　变法在公元1069年全面展开，先后推出旨在打击高利贷资本、阻止土地兼并的“青苗法”，打击垄断的“市易法”等多项举措。这些举措出发点很好，但在实践中忽视了对官吏的监督，导致执行者扭曲政策坑害百姓，最后“流民无数，天怒人怨”。
　　需要深思的是，变法存在的问题，并不是在变法失败后才总结出来的。从新法伊始，以编纂《资治通鉴》的史学家司马光为首的反对派，就明确指出新法看似扩大政府财源，实质是与民争利；新法急功近利且缺乏监控，官吏可能为所欲为，最终损害老百姓利益。
　　从人员构成来看，反对派几乎包括了当时所有德高望重的元老重臣，甚至还有向神宗推荐王安石的伯乐韩维和王安石的亲弟弟王安国，连三任太后也都加入了反对变法的行列。多数反对派在王安石变法之前的“庆历新政”中，是坚定的改革派。他们反对变法并不是维护既得利益，而是基于对变法可能后果的忧心忡忡。
　　反对派力量如此强大，神宗为什么仍然支持变法？以事后眼光看，不是神宗执著，而是反对派只会批评，却没有提出任何系统的替代方案，使“王安石方案”成为神宗的惟一方案。在改革推迟一天都可能亡国的时刻，恐怕任何执政者都不会因仅有的改革方案遭到强大反对而选择无所作为。
　　句句点到王安石方案“命门”的司马光只“破”不“立”，没有提供“如果王安石方案不行，那什么方案行”的答案，使存在重大缺陷的独大改革方案最终实施，酿成历史悲剧。
　　以史为鉴。如果“选举类”改革方案无法达成有效推行的共识，我们就需要另辟蹊径。只有批评，或只有一种独大的改革方案可供选择，就要警惕北宋变法悲剧重演的可能。
　　信息不对称导致变法失败
　　与王安石变法中的“青苗法”、“市易法”相似，一些基层直选或推荐票制度的试点，也存在少数干部因缺乏监督、扭曲上级意图的问题。因信息经济学获得2001年诺贝尔奖的斯蒂格利茨等学者认为，这些问题是由于被监督方（部分官员）拥有监督方（中央）所没有的信息（欺上瞒下或搞拉票贿选的信息）造成的，称为信息不对称。
　　信息不对称带来道德风险和逆向选择两大问题。还以“青苗法”为例，北宋时一到春天，秋粮已经吃完，夏粮尚未收割，地里只有青苗，农民往往向富户借高利贷，等青苗成熟收割后再还本付息。假如自然灾害发生，收成不好，农民只能拿土地还债，宋朝严重的土地兼并多由此产生。为帮助农民，“青苗法”要求官吏在春天向农民发放低息贷款，既帮助农户免除高利贷之苦，抑制土地兼并蔓延，同时为国家增加财政收入，一举两得。但是中央无法掌握地方官吏如何执行“青苗法”的信息，两者存在信息不对称。
　　为鼓励“青苗法”推广，各级官员层层设定贷款额度目标。在绩效考核的压力下，官吏背着中央强迫农户无论是否有需求一律接受官府贷款。这些官员，借助信息优势，在无人监督的情况下做坏事，于是出现所谓的“道德风险”。
　　贪污腐败就是典型的因信息不对称造成的道德风险。没有一个贪官污吏敢光明正大地在“阳光下”违法犯罪。
　　即便各级官员有自己的信息优势，开始或许也只有少数人利用这种优势做坏事。逐渐，其他人会担心吃亏，最后都利用信息优势做坏事，于是形成所谓的“劣币驱逐良币”，也叫“逆淘汰”。这就是逆向选择。
　　“青苗法”刚开始执行时，只有少数官员强迫农民贷款获得绩效奖励，逐渐越来越多的官员效仿，于是大量不需要资金的农户被迫借官府贷款，当遇到自然灾害就只能再向民间借高利贷来还官府贷款，最终流民无数，改革被迫终止。27种次优方案，遏制道德风险和逆向选择
　　各种政治、经济和社会制度的本质，都是为了克服信息不对称，遏制道德风险和逆向选择。因此，制度改革的方向，就是能够更有效地遏制因信息不对称产生的这两大问题。
　　民主制度的本质，是更有效地克服信息不对称，使人民在阳光透明的前提下当家做主。因客观局限，现阶段的任何制度设计，都不可能彻底消除信息不对称，各种具体制度都只能是次优，而不是最优方案。因此这些具体制度需要相互配合，以“组合拳”克服信息不对称。制度设计一般要遵循本国国情和历史文化传统，这样更有利于提升制度绩效，更好地遏制道德风险和逆向选择。
　　根据信息经济学的分析框架——委托代理理论和制度克服信息不对称的着力点，我把现存或历史上的各种看上去风马牛不相及的制度形式，归纳为克服信息不对称的27种次优方案，涵盖道德教化、普选、预算公开、私有制、媒体监督、多党制以及中国传统的为皇帝封谥号、写历史评价等制度。见图。
　　27个次优方案的前面是次优方案分类，后面是次优方案的具体制度表现形式。从图中可以看到一些常见制度形式，例如政治教育（25：通过自律让代理人不愿进行逆向选择和道德风险）、党务公开（10：信息透明）、西方普选（19：提高代理人逆向选择和道德风险成本）、多党制（1：增加信息搜集方数量）、私有制（16：代理人和委托人激励相容），以及中国古代的保甲制（18：多个代理人彼此承担连带责任）等。
　　发达国家三大制度并不神奇
　　发达国家的政治制度，不是单纯凭借所谓“神奇”的“普选”、“多党制”来遏制腐败，而是依赖于包括宪法制度、政党制度、行政制度、中央和地方制度、监督制度等相互配合，有效克服信息不对称的制度组合。
　　除了我们熟悉的次优方案1和19的多党制和普选，发达国家大量运用其他多种次优方案遏制道德风险和逆向选择。
　　党内民主也是克服信息不对称的有效办法。德国社民党将125000个基层组织全部联入内部信息网，同时通过移动终端向全体党员发布重大决策消息。日本自民党内各派综合各自联系的利益集团，进行党内磋商协调，信息互通互联，相互监督，较为有效地克服了党内信息不对称，使自民党1955年起在多党竞争的环境中长期一党执政。
　　发达国家的行政决策也体现出高度透明和开放性。韩国自1995年实行金融实名制后，又推出了不动产实名制和透明行政审批系统，使公众随时了解行政决策与执行的全过程。借助这个系统，从1999年到2004年，韩国腐败现象减少了69%。瑞典从1949年以后，每逢星期四都由首相邀请企业界人士就经济发展重大问题进行协商，后来又在政府制度中引入类似的公共资讯委员会，扮演政府和社会各方互通信息的平台。
　　在监督体系上，发达国家除了其监督技术的先进和监督主体的独立，更是“督出多门”。以美国为例，除了议会监督，还有可以直接调查总统的独立检察官，负责联邦政府内部审计的监察长及其办公室，监督政府官员的联邦政府道德规范局，任期高达15年、可以监督后任总统的联邦审计总署等监督机构。利益集团和媒体也发挥了不可或缺的监督作用。小布什总统的“杀贫济富”政策及其对伊拉克战争宣传报道的歪曲和控制，也都被美国自己的《纽约时报》在全世界曝光。
　　不仅发达国家，中国历史上唐宋时期能够在全球制度领域傲视群雄，也得益于御史台、司直、司隶校尉、侍御史、副宰相、地方刺史等六个相互独立、权力交叉而又相互监督的机构组成的全方位监察体系。中国改革开放30年的成就，也应归功于体现次优方案有机组合的制度创新较好克服了各个领域特别是经济领域的信息不对称。
　　通过次优方案表和上述实例表明，制度奇迹的背后，绝不仅仅是“普选”、“多党制”和经济上的“私有制”这三大制度，而是所有27种方案的综合作用。“华盛顿共识”和“北京共识”都是“信息对称共识”。
　　很多发展中国家照搬发达国家的三大制度，仍然无法实现自由民主和经济繁荣，反而因这些“嫁接”制度的“水土不服”造成政局动荡，经济落后。根本原因就是这些国家忽视了其他24个次优方案组合对于克服信息不对称和提升制度绩效的决定性作用。
　　稳健理性，选择可行的方案组合
　　中国各种局部社会问题，大多是道德风险和逆向选择的具体表现形式。“擒贼先擒王”，当前改革面临的头号敌人，是存在于政治、经济和社会领域的各种信息不对称。在我们的现实国情下，中国人完全有智慧找到和历史发展阶段相适应的制度方案组合。
　　任何一个现实的改革方案都不能背离执政党的领导。
　　基于中国国情和次优方案表，下一步可以考虑在执政党的领导下，广泛动员社会各方力量，克服造成中国各种社会问题的政治、经济和社会领域信息不对称的系统改革方案，包括民众更广泛、多种形式的政治参与，财政预算透明，执政党制度建设等内容。
　　一些具体举措有：“通过干部自愿竞争克服信息不对称”——在稳妥周全的前提下，提拔推动财政预算透明和政府决策民主化等信息对称的优秀干部，使干部为事业进步而自愿克服信息不对称；
　　“广泛吸纳社会人才间接管理社会”——建立党建人才联合会，使各类专业人才协助各级党政部门科学决策，服务党建创新，协助社会管理；
　　“特别注重选拔中低收入阶层出身优秀干部”——通过完善公务员考试、公开选拔、择优聘任等有效途径有力提升来自农村、外出务工和城市低保群体等中低收入阶层优秀人才在党政干部中的比例，对切实解决整个社会阶层流动趋缓进行示范带动；
　　“测谎仪自律”——干部自愿选择到纪委参加季度廉政测谎，逐渐形成对腐败干部的包围压力；
　　“党建特区”——在两三个地级市大胆尝试各种克服信息不对称的党建次优方案组合，为国家层面改革探索经验；
　　“中国特色社会主义大三权制约体系”——在执政党的领导下，人民代表大会制度框架内，使基层政府、商业企业、社会团体、新闻媒体和民间智库相互监督、相互制约，有效控制基层信息不对称；
　　“中医易经围棋式改革策略”——不正面攻坚选拔制度改革，通过推进信息对称有效控制选拔后的干部职务腐败来减弱用人腐败动机，使选拔过程中存在的问题“自枯而亡”等。
　　“双激励”机制：将否决权交给民众
　　此外，可以在现阶段渐进、稳妥、谨慎地推行以河北成安县和吉林白城市探索的、部分专家提出的“民意否决制”为蓝本的“双激励机制”：在执政党的领导下，基层县以下各级党委主要领导在任期结束、拟提拔或调整前接受辖区民众代表的否决投票，一人一票，否决票过半数不能提拔或重用。
　　双激励机制坚持党管干部原则，保持了党管干部提名的连续性，同时把提拔否决权交给普通民众，使干部对上对下都要负责，即“双激励”，符合组织部门刚刚出台的《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》当中干部离任要接受群众评议的理念，有利于保护民众的切身利益。
　　双激励机制尽管存在不足，但比单纯强调遏制干部选拔过程中用人腐败，而忽视职务腐败的“选举类”制度方案更有利于执政党的领导、人民群众当家作主和依法治国的有机统一。
　　一旦制度改革取得实效，民众就会对中国的发展方向产生由衷的认同。中国社会将在执政党的领导下，以克服信息不对称的这些次优方案为选择库，建立社会主义自由、民主、人权、公正的价值观，并最终在制度大博弈中，用“信息对称的社会主义民主自由”走出中国自己的道路。
　　（郭鹏著有《制度之争与制度认同》一书）
 来源:南方周末2010-8-19
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