浙江宁海推行人大代表票决制被誉为破冰之举

　　浙江宁海县施行为民实事工程人大代表票决制，变过去政府“为民做主”为“让民做主”，之前屡遭“钉子户”阻挠的实事工程进展顺利。

　　该制度被视为乡镇治理变革的破冰之举，对人大代表作用发挥、推进基层民主、建设和谐社会有重大意义。

　　浙江宁海推行“人大代表票决制”

　　□本报记者 孔令泉 发自浙江宁海

　　49岁的姚力，在浙江宁海县力洋镇，曾被称为“最牛钉子户”。

　　因为他拒绝搬迁，宁海县为民实事工程——力洋镇客运站曾3年无法建设；同样也是因为他的主动搬迁，力洋镇客运站得以顺利建成。

　　从“最牛钉子户”到积极配合者，是什么令姚力的态度发生了180度的大转弯呢？答案是力洋镇2009年开始施行的人大代表票决制。乡镇政府所有的实事工程征集、筛选、票决、实施、监督均由镇人大代表执行。

　　该制度实施之前，宁海县的一些为民实事工程，由于“姚力们”的拒绝合作常常无法启动或进展不顺。实施之后，连续两年乡镇政府实事工程一路绿灯，“钉子户”消失，没有上访，甚至村民还自愿出钱出力。

　　这种由政府“为民做主”转化为“让民做主”的制度改变，被认为是基层民主推进、乡镇治理变革的破冰之举。

　　“好心没有好报”

　　每年办一批实事工程已成为近些年来国内基层政府的惯例，被称为“民心工程”。然而，这些“民心工程”老百姓却认为与己无关，称之是政府的“政绩工程”和“形象工程”，一些百姓不仅不配合，还千方百计阻挠。

　　宁海县大佳何镇党委书记、人大主席王永进坦言，每年的实事工程是他最烦心的事。该镇的石门公路拓宽工程曾一度令他对办实事工程产生了恐惧。

　　石门公路拓宽工程被列入2006年政府实事工程，公路沿途有12个自然村近8000口人，当地的主要产业毛竹产销全靠这条公路。但这条只有4.5米宽的沙石路成了致富瓶颈，村民要求修路的呼声很高。

　　按理，村民对政府要拓宽这条公路应该高兴，但出乎意料的是村民并不买账。

　　“只拓宽1米，大车还是进不了山。村民希望再拓宽一些，政府说钱不够。”山门村党支部书记袁永号抱怨道。

　　在公路施工中，村民百般阻挠，刚浇的水泥路面被辗得一片狼藉。还有村民拦着镇干部要求赔偿青苗费，有的到县里上访告状。

　　“好心居然没有好报！”王永进十分生气。

　　事实上，政府办的实事工程大都是当地的重点工程，与百姓息息相关。但其中大都涉及土地征用、房屋拆迁和青苗补偿等，这也是农村基层政府最难处理的事项。

　　姚力所在的力洋镇，建设客运站就牵涉他及几户村民的住宅和土地。

　　力洋镇一直没有客运站，全镇50多辆中巴客车随意停在街头揽客，既不安全也不方便村民出行。2006年开始，力洋镇连续3年将建客运站列入政府实事工程。姚力带头拒迁。

　　力洋镇干部用了很多办法与姚力沟通，“我们低声下气，仍没成功。”镇长回忆当时的处境感叹道。

　　“我们反思，这些实事工程主要是书记、镇长拍板定的，老百姓怎么想的，我们不是很清楚。”王永进说。

　　人大代表说了算

　　这种现状引发了宁海县人大常委会副主任林志来的思考。他于2008年在宁波市委党校学习期间，获悉上海市南汇区惠南镇搞了镇人大代表票决制。林志来考虑，乡镇实事工程可否施行人大代表票决制？

　　“乡镇人大代表主要有三项职权：重大事项决定权、选举权、监督权。而实际上，镇人大代表实际行使的权力有限。乡镇人代会例会一般是半天，代表开完会吃顿饭，就散会了。闭会后基本无事可干，这是不正常的。应该让乡镇人大代表在闭会后有职可履，有权可使，有事可做。”林志来说。

　　这是一支庞大的队伍，宁海县镇人大代表有857名，一直处于“人大代表，散会就了”的状态，如果能充分履行职能，作用不可低估。

　　宁海县委支持县人大的建议，从2009年开始在力洋镇和大佳何镇试点施行。

　　试点决定实事工程改原来“由上而下”为“由下而上”，全程由人大代表组织、参与、票决。

　　程序规定，镇人大代表在所在选区征求选民意见后，将所选实事工程项目或建议填表统一送到镇人大，进行归类、合并后，由县、镇两级人大代表和村委班子分片在村里召开村民座谈会商议。

　　在此基础上汇总初选的项目被分到相关职能部门，进行实地调查、拿出可行性方案以及资金预算，再由人大主席团、各代表团正副团长来确定候选项目。

　　力洋镇，2009年从209项建议中汇总的初选项目为65项，之后经筛选，最后确定了20个候选项目。

　　“从65项到20项，否决了45项，这45项有的是县里的项目，有的是预算资金太大做不了，有的是属村里的小项目就归到村里，镇里给些补助就可以了。剩下20项都是可行项目。”力洋镇人大主席骆春波说。

　　那些被拿掉的项目，由各人大代表团分片到村里召开座谈会，向村民解释。

　　20个候选项目由力洋镇67名镇人大代表投票表决，表决放在一年一次的人代会上。表决前，镇长在会上书面说明这20项候选工程的来源、内容和资金安排，由于资金所限，只能票决10件实事。

　　每名镇人大代表有一张选票，选票上是20个候选实事工程，人大代表只要在每个项目后面填上1至10中任何一个数字，每个数字对应相应分值，累加得分最高者列第一。

　　在2009年力洋镇人大代表票决出的10项实事工程中，镇客运站得分最高，名列第一。

　　面对这样的票决结果，姚力等几名“钉子户”陷入矛盾之中。在征集实事工程意见时，镇人大代表、力洋村主任孔安宝找到他，当时他没有表态。票决后，孔安宝和村民组长再次找到他。

　　“这是我们自己选出来要求政府办的工程，不是政府要求我们办的工程，我们反对岂不是跟自己过不去？与村里人作对？”孔安宝的一席话令姚力醍醐灌顶，主动搬迁了。其他“钉子户”见状，也纷纷“撤退”。

　　同样是政府的实事工程，大佳何镇应家山至派出所的公路改造工程在人大代表票决后，征地拆迁出奇顺利，该镇一昔日“钉子户”立马签下了征地补偿协议。

　　人大代表全程监督

　　对这些上马的实事工程，所在区域的镇人大代表都被镇人大赋予了一项权力——监督工程实施。由于宁海县各村主任大都也是镇人大代表，对于自己村争取来的实事工程比谁都关心。

　　给排水工程是大佳何镇2009年实施的实事工程，溪下王村一户村民趁国庆假日期间，在即将开工的线路上偷种昂贵的种苗，欲获较高补偿。被镇人大代表发现，立刻打电话向镇人大汇报。

　　当天，包括镇党委书记王永进在内的镇干部、镇人大代表及村干部赶到现场，经过疏导，那位村民自行将种苗移除。

　　每隔一段时间，镇人大都要把所有镇人大代表组织起来，到各个实事工程去巡视，让每个代表了解所有的工程情况。

　　2010年1月的力洋镇和大佳何镇的人代会，多了一个议题——由人大代表对上年度实事工程满意度测评。测评结果，两镇2009年实事工程镇人大代表满意率达99%，会场上持久的热烈掌声令王永进感慨万千。

　　王永进发现，对实事工程的票决，镇人大代表比任何时候都要踊跃，无一人缺席，这在以往的人代会上是罕见的。

　　2010年力洋镇人大代表票决选中的10件实事，第11件与第10件只差3分，按规定，落选的只能明年再选。

　　没有一名镇人大代表能坦然面对自己所在片区项目失选的情况。镇人大代表、力洋村村主任孔安宝在片区征求村民意见时，向村民承诺，如果村民举荐的项目被选中，村委会给奖励。

　　“挨家挨户跑，跑了两三个月，最终心血没白费。”孔安宝激动地说。名列2010年力洋镇十大实事工程首位的就是力洋中街改造。

　　这条上世纪五六十年代修建的马路是目前力洋镇主要的商业街，但狭窄拥堵、脏乱积水，村民一直反响强烈。孔安宝在片区走访时，九成以上的村民都提出要整修这条街。

　　“能在我人大代表任期内看到这条街修好，我也对得起老百姓选我这个人大代表了。”孔安宝欣慰地说。

　　实行人大代表票决制后，关注实事工程的不仅仅是人大代表，村民们也认为这是他们自己的事。

　　在大佳何镇，当镇人大代表把消息告诉村民组长，并要求村民举荐实事工程项目时，全村3000多村民一致要求拓宽石门公路。该公路沿线的其他村也强烈举荐。

　　村民们提出再拓宽1米，从原来的5.5米拓宽到6.5米，这样大车可以进山。镇相关部门作出预算后，村民要求将其中一公里再拓宽1米，即7.5米，多出来的费用由各村自筹。

　　石门公路拓宽工程经票决名列2010年大佳何镇8件实事中的第4位。

　　票决后，镇人大代表召集公路沿线的9个自然村村干部和村民代表协商，决定各村均担自筹费用。这项工程涉及几十户村民的八九亩土地的征用，村民同意由村自行调剂处理，涉及的近40万元青苗补偿费也不要了，还愿意义务出工出力出料近50万元。

　　“镇政府只需拿出74万元，就能把这个预算300多万元的拓宽公路工程完成，这在以前是不可想象的。”大佳何镇镇长叶晓良说。

　　乡镇治理的

　　破冰之举

　　王永进用“省心、省力、省钱”来概括人大票决制的好处。现在，到年底，他不再需要花很大的精力来考虑来年上什么实事工程，都交给人大代表了。而且他最烦心的征地拆迁等问题也迎刃而解了。

　　“以前，乡镇人大是‘空架子’，既无人事权也无财权，无法监督也不敢监督，人代会闭会期间无事可做。现在通过这个实事工程，人大代表全程参与，一年四季有事干，人大代表积极性高了，荣誉感强了，也有了活力。”宁海县人大常委会代表工委副主任严义靖对《民主与法制时报》记者说。

　　经过两年的试点，力洋镇和大佳何镇人大代表票决实事工程已形成制度，力洋镇人大专门出台了试行办法。

　　“以前政府办实事，领导一走，实事可能会半途而废，成了半拉子工程，甚至只有口号没有结果，政府信誉受损。现在谁走都无所谓，有制度在，实事必须办下去。”严义靖说。

　　力洋镇近两年里连换三任镇党委书记和两任镇长，却没有耽误一项实事工程。8月10日，刚调任力洋镇党委书记才3个月的庞建宏告诉《民主与法制时报》记者，“我没有权力变动任何一项实事工程，这是人大代表定的，党委政府只有执行。”

　　世界与中国研究所所长、中国基层民主问题研究专家李凡一直关注宁海县的创新，并前往指导。李凡指出，宁海政府办实事工程由领导拍板改为人大代表票决，可有效地将社会意见集中后变成政府决策，反映了基层民主扩大和基层百姓逐步参与政府公共财政预算。同时，实事工程总费用公开也是公共财政公开化的尝试。

　　有专家认为，相比国内出现参与式预算的温岭“新河改革”和上海南汇区惠南镇人大代表票决制，宁海的人大代表票决制是在现有体制框架内进行的技术性创新，做法简单，推行的成本较低，阻力相对较小，更容易在基层推广。

　　许多专家学者表示，实事工程人大代表票决制是解决社会利益矛盾的“金钥匙”，是体现人民当家做主权利的一大创举，对人大代表作用发挥、推进基层民主、建设和谐社会有重大意义，是乡镇治理变革的破冰之举。

　　不过，也有专家认为，宁海人大票决制也有需不断改进的空间。像这些乡镇的为民办实事工程，所需资金只占镇财政当年预算总支出的15%-30%。“如果全部财政预算都由人大票决，这一创举的改革力度就更大了。”

　　2010年1月，宁海县所有乡镇全面推行了政府实事工程人大代表票决制，之前，县人大常委会出台了《关于全面推行乡镇政府实事工程人大代表票决制的指导意见》。

　　浙江省人大常委会认为宁海这一经验值得总结推广，并上报全国人大和浙江省委。