中国慈善之殇 - 李华芳的日志 - 网易博客

李华芳

7月30日，中国国务院五部委（民政部、发改委、监察部、财政部、审计署）联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求慈善组织募集的善款，需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。

这一“办法”引起轩然大波，慈善业向来是政府购买民间服务，还没听说倒过来的。由于青海省此举所涉及的慈善金数目巨大，所以更要慎重对待。审计署此前已经发布了《关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计结果》，截至7月9日，全国共接收捐赠款物106.57亿元（其中资金98.11亿元，物资折款8.46亿元），已用于应急抢险8.14亿元，结存98.43亿元。而中央财政拨付的重建专项资金为90亿元。合计将归青海省统筹的资金高达188.43亿元。

其中尤其有争议的是98.43亿元并非税收，而是慈善捐赠。缴纳的税款和慈善捐赠区别很大，不能混为一谈。税款交给政府，由政府“取之于民、用之于民”，其具有提供公共产品、调节收入分配的功能，民间要对税款用途发表看法，可依据《政府信息公开条例》，或在现有条件下加强人大的职能，要求人民代表对政府税入和支出进行监督。

而慈善捐赠本身就是在财政鞭长莫及的领域发挥作用。例如说财政供应公共品不足，民间捐赠参与提供，这方面较为明显的例子是“环境保护”。在国家财政暂时缺位的情况下，民间组织例如阿拉善参与治理沙化以保护环境，这样就可以作为一种补充形式。另外是作为财政调节贫富差距外的补充手段，民间自发性扶贫不仅在中国拥有悠长的历史，也在当下有广阔的实践。急公好义、乐善好施的事迹，中国历史上屡见不鲜；而扶贫救困更是当下中国公益慈善事业中较大的一块。

也就是说，政府不干的或者干不了的，民间来干。政府干用的是税款，而民间干用的是税款之外的慈善捐赠款。税款和慈善捐款的区别一目了然。而国务院五部委和青海省政府的做法却将两者近乎等同。如果说国家专项拨付的90亿重建资金由青海省处理，尚在现行制度规定的框架内。那么对于另外的98.43亿元，也要求归青海省统筹管理，未免说不过去，政府有点捞过界了。

有意思的是，青海省要求统筹管理慈善捐款也并非无据可循。早在4月17日，民政部就发布《关于做好玉树“4·14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》，对玉树地震救灾募捐主体做出限定，只能由中国红十字会总会(含中国红十字基金会)、中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国绿化基金会、中国教育发展基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会和中国医药卫生事业发展基金会等15家“中字头”慈善机构进行救灾募捐，“其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要将所募捐款转交上述机构”。并且有条款明确捐赠款物应“统筹使用”，由“民政部协调两个总会和其他基金会将所募资金统筹用于灾区抗震救灾和恢复重建”。

这也就是说，除了政府和15家“中字头”慈善机构外，其他想参与的慈善机构都被排除在外。而“中字头”慈善机构之间尽管相互有竞争，但民政部何以能确定15家机构的竞争就足以确保慈善效率？指定15家机构搞慈善这种做法本身就有待商榷，这意味着行政性数量管制垄断了做好事的权利。即便有其他的慈善机构参与募集资金，也只能将功劳归给15家机构。而原本更多的慈善机构参与，除了可能会进一步慈善捐赠金的数量外，还可以通过更多慈善机构之间的相互竞争提高善款的使用效率。“中字头”慈善机构的政府色彩较为浓重，其主管部门多为中央部委或全国性事业单位，如何摆脱“二政府”的地位本来就是各家机构朝专业化慈善迈进过程中着重考虑的问题。而现在这一过程被人为切断了。

根据国务院抗震救灾总指挥部在4月30日下发的《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金使用管理监督办法》规定，15家全国性社会组织和公募基金会则可与政府部门协商沟通，按照灾区恢复重建规划“认领”重建项目。而此番五部委的《办法》也规定：对捐赠人有指定用途的“定向资金”，“将尊重捐赠人意愿，优先安排捐赠人定向重建项目”。对“确实无法落实”或官方认为“确需调整的”定向捐赠资金，由青海省政府提出“调整意见”，反馈捐赠接收机构，经捐赠人同意后，再调整使用。这为15家机构留了些许腾挪转移的空间。

但这种空间并不大。大量慈善捐赠并未指定特定用途，属于“非定向资金”，将由青海省政府依据“《玉树地震灾后恢复重建总体规划》和相关专项规划及包干方案统筹安排使用”。也就是15家慈善机构中的非定向慈善金将归青海省政府管理。

撇开限定15家慈善机构的问题，青海省政府何以还要跟15家慈善机构争夺对非定向慈善金的控制权呢？这实际上不仅涉及具体的利益之争，还涉及到两种不同的理念及管理方式之争。行政性慈善秉承的是财政转移支付的理念和办法，相关政府部门熟悉这一类形式的操作，先搞规划随后统筹划拨，是政府部门已经轻车熟路的套路。这种套路之所以成立，则是因为“权可设租即为利、利可寻租则为钱”，这种套路通常适用于税款的使用，即便如此这种做法也日益遭受到来自人大和国家审计部门的压力。

而民间慈善却日益倾向于奉行自发的理念，这不仅是因为相较于“规划统筹”这种计划性思维，自发秩序的理念需要的信息和成本均远远要小；而且也是因为相较于计划性思维下的腐败而言，例如1998年大洪灾后的劣质方便面以及5.12汶川地震后的天价帐篷都是生动的教训，自发的竞争有助于消除腐败并提高效率。

但即便在改革三十年多之后，青海省此举表明的依旧是根深蒂固的计划思维。在慈善领域的计划经济并未完全退却，据悉青海省已经制定了521亿重建项目的详细目录，但愿这详细目录里没有指导灾民如何生活的条目。在善款使用中，拒绝慈善机构、要求统筹安排的青海省不知道有没有耐心去征询下玉树灾民的想法，听听他们到底想要怎样的重建、要过怎样的生活。

从《办法》到实施的确还会有一段距离，但中国慈善之殇不仅在于政府垄断了做好事的权利，能随时将已经下放的权利收回去；而且还在于弥漫在整个公益慈善领域的浓重计划思维，正在扼杀自发秩序和市场竞争的活力。

作者系上海金融与法律研究院研究员。

以《民间善款“收归国有”之虞》为题发表于FT中文网 http://www.ftchinese.com/story/001034073 。