领导干部党风廉政教育学习参考资料之三十六——盘点2008年反腐倡廉：五大特点及十大法纪

专家：2008年反腐倡廉呈现五个特点

北京大学廉政建设研究中心主任、教授　李成言

    2008年，我国反腐倡廉建设取得了新的发展。2008年十大廉政新闻反映了我国反腐倡廉建设的五个发展特点：
    首先，反腐倡廉建设总体部署更加完善。《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的颁布和实施具有标志性意义，它是对《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》规定内容的具体实践和阶段性安排。制定这样的《工作规划》，在党的反腐倡廉建设史上还是第一次。
    其次，反腐倡廉建设与社会生活的结合更加紧密。一是与廉洁奥运相结合。可以说，廉洁办奥运是对我国反腐倡廉工作的一次综合检验，是综合反腐的一次实践。二是与重大资金使用的监督相结合。2008年多灾多难，我国政府把反腐倡廉建设的工作要求与抗震救灾工作相结合，特别是面对世界金融危机的严峻形势，在进行财政支持的同时，实施严格的、相配套的廉政措施，这是近年来不多见的。这说明政府已把财政监督的工作要求提到议事日程上来了。这两件大事不仅为我们建立健全惩防腐败体系提供了宝贵经验，而且为我们在整个改革开放过程中开展反腐败工作提供了政策依据。
    第三，反腐倡廉建设措施更加多样。一是继续保持惩处腐败的高压状态。从陈良宇、刘志华等高官被判刑可以看出，我们党和国家对腐败分子的惩处力度正在加大，决不姑息任何腐败分子的存在。二是反腐手段的现代化。网络为廉政建设提供了新机遇和新挑战，一些本来无法以正式渠道反映的材料和信息经网络一传播，就会引起责任部门的重视。当然，在发挥网络反腐作用的同时，如何让网民秉持公共理性，避免信息虚假和过激言行，建设一个信息处理和筛选机制，真正发挥网络的公共空间作用，是一个现实的制度问题。三是问责常态化。近年来已有十余名省部级高官被“问”倒，这说明高官问责并不是作秀，已成为廉政建设的一种常态。当然，如何进一步发挥问责的预防和惩处功能，避免只问不责，让问的过程公开化，需要我们从制度上进行深入探索。
    第四，反腐倡廉建设领域更加广泛。一是商业贿赂治理继续深入开展。自我国2006年开始开展商业贿赂专项治理工作以来，关于商业贿赂的定性和立法问题一直存在争议。
    从司法解释的角度明确商业贿赂犯罪的定罪依据，把医务人员、教师等人的行为也纳入法律规范范围，有利于打击日益严重的医药腐败和教育腐败。二是农村基层的廉政建设成为重点，当前，紧要之处在于尽快建立完善农村资金管理制度。
    最后，反腐倡廉建设的任务更加艰巨。一是新闻监督的反监督问题。记者领取监督对象的“封口费”早已是一个潜规则，为什么在2008年会引起这么大的反响呢?一个重要原因是真假记者领取“封口费”过程被公开曝光了。这给我们提出了一个古老而现实的问题，即谁来监督监督者。新闻舆论是重要的反腐倡廉建设力量，若监督者不能实现行业自律、遵守职业道德，那么我们还能企望被监督者的廉政自律吗?二是官员出国管理问题。杨湘洪滞留法国长期未归，提示我们对当前问题官员外逃现象应引起重视。

2008反腐倡廉年度报告：十大倡廉法纪规范

建立健全惩防腐败体系五年规划
    “五年规划”构筑惩防腐败体系
　　中共中央2008年5月13日印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际情况，认真贯彻执行。
　　《工作规划》指出，建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要颁布以来，各级党委、政府按照中央的部署和要求，认真抓好惩治和预防腐败体系建设任务的落实，取得了明显成效。我国已进入改革发展关键阶段，党风廉政建设和反腐败斗争面临许多新情况新问题，形势仍然严峻，任务仍然艰巨。《工作规划》以党的十七大精神为指导，按照建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要的基本精神，根据形势和任务的发展变化，进一步明确了今后5年惩治和预防腐败体系建设的指导思想、基本要求和工作目标，作出了教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作整体推进的工作部署，提出了坚决惩治和有效预防腐败的相关措施，是推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。

深化行政管理体制改革意见
　　《关于深化行政管理体制改革的意见》要求加强依法行政
　　2008年2月27日，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求加强依法行政和制度建设，加快建设法治政府，推行政府绩效管理和行政问责制度。
　　《意见》指出，遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。《意见》要求，各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督。完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。《意见》提出加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

党代表任期制暂行条例
　　2008年7月16日，新华社受权发布中共中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。
　　《条例》赋予党代表密切联系党员和群众的职责。第四条规定:“实行党代表大会代表任期制。党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。如下一届党代表大会提前或者延期举行，其代表任期相应地改变。代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。”《条例》明确提出，坚持和完善党代表大会制度，推进党内民主建设，提高党的执政能力，保持党的先进性。在党代表的权利和职责方面，《条例》明确提出，党代表大会代表可对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督。党的各级委员会对同级党代表大会代表提出的提案和提议，应当责成有关党组织或者有关部门、单位研究办理并负责答复。

国务院工作规则
　　《国务院工作规则》强调从严治政廉洁从政
　　国务院2008年3月21日发布《国务院工作规则》，对新一届国务院工作进行了规定，明确提出要努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
　　《规则》强调，国务院及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。《规则》要求，国务院及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。
　　《规则》还要求，国务院组成人员要廉洁从政，严格执行中央有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

企业国有资产法
　　国企老总自定薪酬可被开除党籍
　　2008年10月28日，十一届全国人大常委会五次会议表决通过《企业国有资产法》，该法将于2009年5月1日实施，我国数十万亿国有资产的监管问题实现“有法可依”。
　　《企业国有资产法》从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等方面进行详细约束。第四十二条规定，企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值;第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。该法还从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面，构建了国有资产监管制度体系。

加强因公出国管理规定
　　近年来，一些地区和部门巧立名目公款出国(境)旅游，群众对此反映强烈。为此，2008年上半年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发《关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》。
　　为贯彻落实《关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》，财政部、外交部、监察部、审计署、国家预防腐败局2008年8月5日联合制定了《加强党政干部因公出国(境)经费管理暂行办法》。《办法》规定，各级党政机关不得超预算或无预算安排出国(境)团组，不得接受或变相接受企事业单位资助，或向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。财务部门应进一步严格对因公出国(境)团组的经费核销管理。对弄虚作假，挪用其他资金、摊派转嫁出国(境)费用的，各级纪检监察机关要追究组团单位和团组相关人员的责任;对不认真履行经费审核、核销责任的，要追究财政、财务部门相关人员的责任。

办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题意见
　　2008年11月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》。《意见》共十一条，主要涉及商业贿赂犯罪的范围，“公司、企业或者其他单位的工作人员”的认定等七个方面的内容，明确了商业贿赂犯罪涵盖刑法规定的全部八种贿赂犯罪。
　　《意见》指出，刑法第一百六十三条、第一百六十四条规定的“其他单位”，既包括事业单位、社会团体、村民委员会、居民委员会、村民小组等常设性的组织，也包括为组织体育赛事、文艺演出或者其他正当活动而成立的组委会、筹委会、工程承包队等非常设性的组织。《意见》规定，商业贿赂中的财物，既包括金钱和实物，也包括可以用金钱计算数额的财产性利益，如提供房屋装修、含有金额的会员卡、代币卡(券)、旅游费用等。

深入整治用人上不正之风意见
　　2008年10月下旬，中央纪委、中央组织部联合印发《关于深入整治用人上不正之风进一步提高选人用人公信度的意见》，提出要坚持预防、监督、查处并举，把严格监督、严肃纪律贯穿干部选拔任用工作的始终，进一步遏制用人上的不正之风，使人民群众对干部选拔任用工作的满意度明显提高、对整治用人上不正之风的满意度明显提高。
　　《意见》强调，对行贿买官、受贿卖官的，按照组织程序，一律先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。对在民主推荐和选举中搞拉票、贿选等非组织活动的，一经查实严肃处理，已列为考察对象的排除出考察人选，已列为候选人的取消候选人资格，已经提拔的责令辞职或者免职、降职。对跑官要官的，不仅不能提拔，而且严肃批评教育，情节严重的，给予组织处理或纪律处分。

违反“七项要求”适用党纪解释
　　2008年7月15日，新华社的消息称，中央纪委发布《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》。
　　《解释》规定，国有企业领导人员不准利用职务上的便利通过同业经营或关联交易为本人或特定关系人谋取利益，不准相互为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件，不准在企业资产整合、引入战略投资者等过程中利用职权谋取私利，不准擅自抵押、担保、委托理财，不准利用企业上市或上市公司并购、重组、定向增发等过程中的内幕信息为本人或特定关系人谋取利益，不准授意、指使、强令财会人员提供虚假财务报告，不准违规自定薪酬、兼职取酬、滥发补贴和奖金。违反“七项要求”，构成该《解释》未作规定的贪污、贿赂、挪用公款、滥用职权等违纪行为的，依照《中国共产党纪律处分条例》的相关规定处理。

违反信访工作纪律处分暂行规定
　　监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局2008年6月30日印发《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，中央纪委7月4日印发《关于违反信访工作纪律适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》。这是国家第一次就信访工作责任追究作出系统规定，也是近年来第一次对某一领域违纪行为同时发布党纪、政纪处分规定，进行责任追究。
　　《解释》和《规定》所称的违反信访工作纪律的行为主要包括:决策违反法律法规和政策，严重损害群众利益，引发信访突出问题或群体性事件的行为;主要领导不及时处理重要来信、来访或不及时研究解决信访突出问题，导致矛盾激化，造成严重后果的行为等16种行为。

备选条目

　　■抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定
　　2008年5月29日，中央纪委、监察部发布《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》。
　　《规定》对11类抗震救灾款物管理使用违法违纪行为提出了纪律要求和惩戒措施。如《规定》严格禁止并严肃查处以赈灾、募捐名义诈骗、敛取不义之财行为；严格禁止并严肃查处截留、挤占或者无故迟滞拨付、发放抗震救灾款物行为；严格禁止并严肃查处虚报、冒领抗震救灾款物行为。

　　■违反土地管理规定行为处分办法
　　2008年5月29日，中央纪委、监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合公布《违反土地管理规定行为处分办法》，《处分办法》自6月1日起施行。
　　《处分办法》共二十四条，对应受处分的违反土地管理规定行为及其处分等作了明确规定。《处分办法》指出，县级以上地方人民政府未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，责令限期缴纳;逾期仍不缴纳的，对有关责任人员给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

　　■在治理商业贿赂中推进市场诚信体系建设意见
　　中央治理商业贿赂领导小组2008年6月8日印发《关于在治理商业贿赂专项工作中推进市场诚信体系建设的意见》。《意见》强调，要逐步健全失信惩戒和守信褒扬机制，切实加大对失信市场主体的惩戒力度，依法实行经济处罚、降低或撤销资质、吊销证照等惩戒方式，限制其市场准入，并对其生产和经营行为实行跟踪监督。
　　《意见》指出，行政执法部门和司法机关要依法履行职责，对违法犯罪的失信者依法追究其行政、刑事责任。要注意从市场诚信记录中发现案件线索，坚决惩治违法犯罪分子。要对失信者特别是搞商业贿赂的市场主体及时予以曝光。

　　■刑法修正案(七)草案
　　2008年8月提交十一届全国人大常委会第四次会议审议的《刑法修正案(七)草案》剑指腐败。为适应反腐败斗争的需要，《刑法修正案(七)草案》在刑法第三百八十八条受贿罪中增加两款，将国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人，离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，列为受贿罪的主体。另外，《刑法修正案(七)草案》还将巨额财产来源不明罪的最高刑由五年有期徒刑提高到十年有期徒刑。

　　■公务员奖励调任申诉培训等规定
　　中共中央组织部、人事部2008年1月4日印发《公务员奖励规定(试行)》，2008年2月29日印发《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》和《公务员调任规定(试行)》;中共中央组织部、人力资源和社会保障部2008年5月14日印发《公务员申诉规定(试行)》，2008年6月27日印发《公务员培训规定(试行)》，2008年7月16日印发《新录用公务员任职定级规定》。
　　《公务员奖励规定(试行)》强调，公务员、公务员集体申报奖励时隐瞒严重错误或者弄虚作假、骗取奖励的，或者严重违反规定奖励程序的，应撤销奖励。《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》规定，不得突击晋升公务员职务;不得任人唯亲、封官许愿、营私舞弊、打击报复。

倡廉法纪规范更具系统性更加务实

　中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任、教授　毛昭晖

　　2008年，中国倡廉法纪规范建设的发展脉络，遵循三条基本轨迹:一是由于执政党监督在整个反腐倡廉建设的战略格局中处于核心地位，倡廉法纪规范建设主要以党内规范的制定为主要内容;二是由于确立了预防腐败在反腐倡廉建设中的突出地位的战略方针，倡廉法纪规范建设更加注重预防性规范，更加注重从系统性、前瞻性的视角加以构建;三是由于遵循反腐倡廉制度创新的渐进式策略，倡廉法纪规范建设更加理性，更加务实，更加体现规范建设的递进性。具体而言，2008年的倡廉法纪规范建设体现为以下特点:
　　第一，强化倡廉法纪规范建设的系统性、前瞻性和法治化。《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》是我国反腐倡廉建设战略布局与一个阶段工作规划的有机统一，充分体现了反腐倡廉建设的前瞻性、科学性与务实性的高度结合;另一方面，《工作规划》从廉政勤政监督法律制度完备与否的维度，深刻把握现行监督制度存在“弱监”、“虚监”的领域，有针对性地规划廉政勤政的立法。可以说，《工作规划》也是今后廉政勤政立法的实施纲要。
　　第二，以执政党的制度建设推进从源头治理腐败。党中央深刻认识到政治体制改革是渐进的，必须寻找到有效的突破口。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确了行政管理体制改革是实现从源头治理腐败主要途径的改革思路。“民主决策”、“依法行政”、“政务公开”和“廉政监督”成为《国务院工作规则》的主题词，充分说明了作为最高行政机关的国务院深刻认识到廉政勤政是建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的治本之举。
　　第三，探索深化党内民主推进政治体制改革的路径。《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》的典范意义在于党代表从议政的角色转换为参政的角色，通过《条例》赋予的选举权、决策权和监督权的行使，使党内民主的涵义发生了质的飞跃。
　　第四，以科学发展观引领倡廉法纪规范建设。科学发展观首先是科学历史观，审慎看待我国当前反腐倡廉建设的基本状况和不断出现的新问题新状况，及时地有针对性地加强法规制度建设，是我们倡廉法纪规范建设的出发点和落脚点。2008年，倡廉法纪规范建设的一个突出特点是强化倡廉法纪规范建设的针对性。例如，2008年7月，中央纪委出台了《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，针对国企出现的新型腐败行为加以惩戒，弥补了制度缺陷。同年10月，全国人大常委会通过的《企业国有资产法》，既是保护国有资产的基本法，也是惩治和预防国企腐败的特别法。