政党适应性视野下的乡镇党委选举改革

The Election Reform of Township Party Branches in the Party Adaptation Perspectives

近年来，以“公推直选”为主要形式的乡镇党委选举改革在全国全面“开花”，据不完全统计，全国有近30个省份进行了乡镇党委公推直选的改革试验。乡镇党委选举改革成为推动党内民主和基层民主的重要动力。当前，许多研究者对公推直选的过程和程序进行了较为细致的研究，但是对于改革的缘起与肇因却缺乏系统的解析。本文运用政党适应性理论，说明乡镇党委公推直选是适应基层民主和人民民主发展，革新传统干部制度的一种适应性改革。进一步推进这一政党适应性改革，还需要克服思维与体制上的限制。

一、政党适应性：理论视角的检视

从政治系统论的角度来看，任何政治组织都需要根据外部环境的变化作出相应的调适，从而维持自身的生存与发展。政党适应性（party adaptation）正是在这一框架下提出来的，它是政党进行战略与结构的系列变革，以回应变化的外部环境，提高达成“首要目标”的能力。[1]政党对环境适应的成功与否，取决于党的领导人能否采取恰当的策略，并赢得党员和选民对该策略的支持。与此同时，政党的外在动力和组织能力共同决定着政党战略的差异，从而影响着政党对外部环境的适应程度。[2]

任何一个政党都面临适应性的问题，都需要对外部环境变化以及内在体制弊病作出的适应性调整，从而更好地实现和维持自己的核心价值。政党适应性包括三个基本要素：（一）政党适应性的目标是维护政党的核心价值与利益。尽管根据政党意识形态可以将世界政党划分为多种类型，如坚信某种主义的意识形态型政党、或者尊奉某种教义的宗教型政党、维护劳工或者农民利益的工人党与农民党；保护环境的环境运动党等等。[3]但是几乎所有的政党，其核心的价值都在于获得更多选民的支持，夺取或者维护执政党的地位，这一点也是政党区别于其它政治社团的根本特征。[4]政党对外部环境的适应性无疑也是围绕这一核心价值。

（二）政党对外部环境的适应是较为宽泛的。作为政治组织的类型之一，政党要通过对外部环境的感知来进行适应性的调整。而外部环境是十分复杂的，经济战略的变化，社会结构的变迁，以及选举规则与立法制度的变化，都会对政党原有的路线和组织构成冲击，从而成为政党适应性的外在动因。布鲁斯.迪克逊就发现，中国私营经济的发展促进了中国共产党进行了相应的政党适应性调整。他指出，私营经济发展一方面造就了大量掌握物质财富的新精英（私营企业主）；另一方面越来越多的党员干部“下海”经商，对党的组织结构构成冲击。执政党主要采取了两种政党适应性的策略：一是吸纳（Co opt）私营企业主加入中国共产党，让这些新精英在党内具有代表权；二是运用统合主义（Corporatism）在执政党与社会之间构建组织联系，在党和国家的主导下建立各种民间商会，让民间商会作为私营企业主利益表达的主要途径。[5]

（三）政党适应性是政党在感知环境变化后所主动采取的变革。政党适应性需要党的高层领导发起，并且进行相应的策略或者组织结构的调整。政党能否成功地实现外部适应，实际上体现了政党灵活性的大小。美国学者列维斯基对阿根廷正义党（the Argentine Justicialista Party）的研究发现，以劳工为基础的民粹主义政党的组织特性，表现为松散的组织结构，非官僚化的内部等级，相对自主性的政党领导层等，为政党适应性提供了其他工人阶级政党所不具备的灵活性。这种结构有利于政党领导层快速决断，赋予其充裕的空间用来实施政党适应性战略。[6]

二、乡镇党委权威面临的三重挑战

中国共产党是中国的法定执政党，它通过自上而下建立各级党的组织来实现对国家和社会的领导。乡镇党委是中国共产党的基层组织，也是我国国家政权的组成部分，还是连接执政党与基层社会的纽带。因此，乡镇党委对于外部环境的变化，如经济改革、社会变迁以及基层民主的发展是直接和深入的，也迫切需要根据环境进行相应的适应性改革。从政治背景来看，改革开放以来，不断扩大的基层民主和人民民主的试验，以及党的干部制度的内在弊病，形成乡镇党委运行的外部环境，成为推动其进行公推直选的外在动因。

（一）基层民主的发展对政权民主的倒逼

村委会选举是中国特色的基层民主，它的成功实践不仅提升了中国亿万农民的民主素质，而且也形成了对基层政权民主的压力，对作为基层政权领导核心的乡镇党委的民主发展构成压力，即在基层民主不断发展的同时，如何通过制度化的民主手段，扩大乡镇党委的政治合法性，提高民意基础和政治认同度。

从改革之初村委会的出现以及村委会选举的展开，到20世纪90年代末，经过近20年的时间，村级民主经过了从无到有，再到步入制度化的几个阶段。村级民主的长期实践，推动了中国农民民主意识和民主技能的极大提升。老百姓创造了各种选举方式，“海选”、“两推一选”、“两票制”等；也更加注重选举程序的规范，如设立秘密划票间和选票上的候选人交替排名等。村委会选举所积累的选举办法，对农民选举技能的培育和民主意识的塑造，既为乡镇选举改革提供了基础条件，同时也给乡镇选举改革形成了“倒逼”效应。当村民习惯于用民主选举的方式产生村干部，让那些具有广泛民意基础和群众认同度的人上台管理村级事务时，作为与村委会直接打交道的乡镇领导人的选举改革也就提上了日程。在村干部由村民选举产生之后，乡镇党委的直接选举也就顺理成章地成为基层民主发展的必然趋势。而实际上，1999年到2001年间，山西、广东、河南等地采用“两票制”选举村委会选举，其中一票是关于乡镇政府领导的“信任票”。这种“信任票”的做法，体现了村民选举的内在逻辑性，更体现了对乡镇权力合法性的肯定。 [7]

（二）人民民主对党内民主的挑战

以乡镇长直选试点为主要形式的人民民主的发展，对于处于乡镇领导核心的乡镇党委的党内民主也提出了挑战。当乡镇长由选民直选产生之后，乡镇党委面临着如何发挥乡镇政权的权威核心作用，实现对乡镇长政治领导的难题。如1998年到1999年间，四川省步云乡和深圳市的大鹏镇等地先后进行过乡镇长直接选举的试点。改革所采取的办法是由农民直接提名、推荐乡镇长候选人，然后再投票选举产生出乡镇长。这一扩大人民民主权利的改革，实现了基层民主的升级，开启了基层政权领导人直选的试验。

然而，正如最初村委会选举造成村党支部合法性危机一样，乡镇长直选改革也对乡镇党委的领导权威形成挑战，从而有损于党在基层政权的领导地位。由于通过乡镇全体选民的直接选举或变相直选上台，当选乡镇长获得了较为广泛的民意基础。相比之下，作为乡镇领导核心的乡镇党委书记却是仍由党组织自上而下安排或者任命产生，显然在程序上不利于巩固党委的政治权威。因此，在实践中，民选产生的乡镇长和任命产生的乡镇党委书记容易因权力来源上的程序性差异引发权威冲突，并由此导致乡镇党政关系紧张化，从而削弱党组织在基层政权的领导地位。[8]经常出现的情况是，乡镇长直选之后，乡镇政府按照乡镇长的施政措施而不是按照党委决策开展工作，导致较为紧张的乡镇党政关系和权力斗争，[9]从而影响了党在基层政权的领导地位。这一结果，要求以改革乡镇党委选举方式的党内民主必须随着乡镇长直选的展开也作出适应性地发展。

（三）干部制度的内在痼疾对政党合法性的侵蚀

由于长期处于执政地位，执政党较少受到外部竞争和监督的压力，从而造成党的干部制度的内在痼疾，这些痼疾降低了执政党组织在基层群众当中的威信，使党群关系处于十分不利的境地。在乡镇党委领导人的产生上，传统的干部选拔制度存在一些突出的弊端：其一，由于干部选拔是自上而下进行的，一些人不惜通过巨资行贿上级领导来谋取乡镇党委书记的职位，这不仅带来腐败的盛行，而且还极易形成连锁反应，当选之后变本加厉地卖官鬻爵。其二，在乡镇党委成员的任命过程中，许多领导考虑的是与自己的亲疏程度，而非能力和才干，因此选拔出来的官员往往私交好，但是能力弱，无法推动地方经济的发展。其三，由于缺乏制度化和畅通的干群沟通渠道，许多村民更信任由自己选举产生的村干部，而非上级任命的乡镇官员，因此经常出现的情况是村干部以维护群众利益的名义抵制乡镇的命令，进而导致国家政策难以推开，乡村矛盾紧张，[10]并由此危及到执政党的合法性基础。

三、公推直选：乡镇党委的适应性改革

基层民主的深化，人民民主的发展以及干部选拔的弊病，分别对乡镇党委的政治合法性、领导权威以及社会基础构成较为严峻的挑战，并且成为适应性变革的动因。执政党面临着通过发展基层党内民主来吸纳基层民主和人民民主所形成的压力，同时革新陈旧的干部体制，增强执政党组织在基层社会的合法性。实际上， 2002年召开的中共十六大对此问题已经有了清醒的认识，报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”接着中共十六届四中全会报告指出，要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。2007年党的十七大报告更为明确地提出，“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”在具体实践上，早在1998年开始，中央就选择在四川遂宁市莲花乡和东禅镇、山西临猗县卓里镇进行“公选”党委书记的试点。从2002年党以来，乡镇公推直选的试点开始在全国全面铺开，仅2004年至2007年间，全国有300多个乡镇党委进行了公推直选的改革试点。

作为对基层民主和人民民主的回应，乡镇公推直选改革在结构设计、程序安排和制度衔接上进行了调整，实现对对基层民主和人民民主的兼容，实现了对传统干部制度的优化。

（一）乡镇公推直选成为基层民主的深化和升级

面对村委会选举所提出的合法性危机，乡镇党委进行的公推直选改革适应了基层民主升级的趋势，并且吸纳了村委会选举的有益经验，可以视为基层民主的一种升级版本。这种突破体现主要展现在两个方面：一方面，公推直选扩展了乡镇党委的民意基础。乡镇党委的“公推”阶段，原先上级组织提名和推荐的乡镇党委书记、党委委员、甚至党政班子成员，改成由村民、党员，以及组织共同推荐产生；如果初步候选人较多，还要进行由党内外群众投票的预选，根据得票多少确定正式候选人。在“直选” 阶段，则由全乡的党员或者党员代表来投票选举产生乡镇党委领导人。许多地方的乡镇公推直选试点，还充分吸收了村委会选举的做法，采取候选人与选民见面，开展竞选演说、秘密投票等，充分吸纳了基层民主的有益经验。可以看出，公推直选不仅落实了普通党员在选举基层组织领导人上的民主权利，而且也赋予广大党外群众对于执政党基层组织领导人的选择权，扩大了乡镇党委的社会基础和群众认同程度。

另一方面，乡镇公推直选拓展了基层民主的影响。村委会选举是基层群众的自治行为，是草根民主，它的成效仅限于村庄范围。村级民主虽然会对农民民主技能与民主意识的培育具有较大的助益，但是这些技能只能在村庄内部行使，只能用来决定村内精英的选择，以及村级公共事务的决策，一旦超出村庄边界便难以发挥作用。作为基层政权的民主实验，乡镇党委的选举改革已经超越于单个村的范围，是在更广泛的区域内运行民主。一个乡镇少则管辖3-5个村，多则8-10个村。此外，乡镇党委的选举改革还对于高层民主具有前瞻性的试验意义，乡镇党委公推直选所涉及到的问题，比如如何协调选举改革带来的党政关系、政府与人大关系、党与人大关系的新变化，对于既有政治体制和权力体制的冲击，特别是党的干部选拔制度与人大的选举制度的影响，对于高层选举改革和宏观民主的推进有着先导性和实验性的意义。

（二）公推直选实现了党内民主与人民民主的兼容

乡镇党委公推直选不仅激活了基层民主的政治资源，而且顺应人民民主的发展趋势，进一步融合了人民民主，巩固了乡镇党委在基层政权的领导权威。单纯的乡镇长直选改革很容易造成乡镇党委的权威流失和合法性的下降，而乡镇党委的公推直选则在提高乡镇党委合法性的同时，也协调了与乡镇长的关系。乡镇公推直选对人民民主的兼容主要采取了两种路径：一是采取乡镇党委书记和镇长“两票推选、一肩挑”的模式，这是2003年湖北省咸宁市咸安区进行了乡镇公推直选的做法。主要做法是：首先由全镇党员、非党干部和群众代表以“海选”方式推荐乡镇党委候选人，然后交由党代会全体代表投票，差额选举产生乡镇党委委员；随后召开乡镇人民代表大会，党组织将党委委员推荐到人代会上作为乡镇政府班子成员候选人，经乡镇人大选举，产生乡镇政府，实现乡镇党政领导班子成员交叉任职，书记镇长一肩挑。[11]二是采取“书记组阁”的模式，这是2003年四川省成都市新都区镇党政班子的做法。基本程序包括：先由党员群众“公推直选”产生的镇党委书记；然后由镇党委书记提名镇党委和政府领导班子人选，包括镇长、镇党委副书记和副镇长的人选；提名人选提交上级组织部门审批并履行法定选举程序后任职。[12]这些探索一方面促进了乡镇党委班子选举的竞争性和参与度，巩固了执政党在乡镇政权的领导核心地位。另一方面，乡镇党委班子与政府班子的选举先后依次推进，先以党内民主的程序产生党委，再以人民代表大会的程序选举人大、政府的领导班子，以党领政，实现了党内民主对人民民主的引领和兼容。

（三）公推直选革新了干部体制

公推直选通过引入群众参与，竞争机制和选举办法，革新了传统干部选拔制度，拓展了干部选拔的范围，提高了乡镇党委领导人的素质结构和群众认同程度。一方面，公推直选坚持了党管干部的原则的同时，加大了“人民公认”的权重，提高了党内选举的民主程度。许多试点地方只设定候选人的基本条件，凡是符合条件的人都可以通过个人自荐、群众联名推荐以及党员推荐的方式报名参选，这就打破了原先单一组织推荐所带来的弊病，扩大了干部选拔的范围。另一方面，公推直选打破了任人唯亲，有利于能力突出，群众基础良好的干部脱颖而出。与传统的组织酝酿和组织考查相比，公推直选在“公推”和“直选”环节更加注重候选人的民意基础和群众认同。许多试点地“公推”阶段往往要经过两轮甚至多轮推选，每一轮推荐过程都需要根据推荐票的多少进行筛选，从而产生出正式候选人。在正式“直选”阶段，将正式候选人提交给乡镇党员代表大会选举或乡镇全体党员大会选举产生，获得多数选票的候选人方能当选。显然，经过这些环节最终胜出的候选人，不仅要符合上级组织确定的标准，更需要得到广大党员群众的信任。

四、乡镇党委适应性改革的限度

作为一种政党适应性改革，乡镇党委公推直选是执政党面对基层社会民主的发展，以及执政党内部的干部弊端，进行党内民主改革的重要举措。它的重要特点在于用选举机制来改造党的传统干部选拔制度，改革党的精英录用机制，以及调整基层组织的权力结构。这一改革不仅有效地吸纳和兼容了党内民主和基层民主的要求，而且也有利于执政党驾驭并最终推动民主改革的进程。然而，这一适应性在革新旧有体制，取得显著成效的同时，却无法突破体制本身的一些基本框架和原则。

（一）党内对于选举的认知还远不够充分。尽管自党的十六大以来，执政党内对于扩大党内民主有了较为一致的看法，但是对于实现路径却存在较大的分歧。特别是通过扩大直接选举的方式来落实党内民主还有着较大的阻力。实践当中，候选人如何竞选，是否允许拉票，是否严格按照得票的多少确定胜选者等等问题，都还未达成一致。并且，与领导干部“公推公选”大张旗鼓的宣传相比，绝大多数“公推直选”的试点地方都十分低调谨慎，生怕被扣上搞“政治改革”的“帽子”。这正是导致目前乡镇公推直选裹足不前，原地踏步的主要原因。

（二）干部体制与选举机制的内在张力。党管干部是执政党领导国家的重要制度体现，它的基本内容之一就是要求自上而下地选拔干部，并体现上级组织的意图。而公推直选展现出来的是自下而上地选举，要求更多地体现广大选民与党员的意志。尽管目前公推直选并非完全的直接选举，而是“公开推荐”加上“直接选举”；并且在公推直选的全过程，比如程序设计与监督，候选人的甑别，以及选举结果确认等，上级党组织发挥着主要作用。但是，从选举的本意上来说，选举要体现投票人的意志，公推直选的制度化发展可能将造成投票结果与组织意图的背离，一些试点地已经出现组织推荐候选人落选的情况。那么在推动党内基层民主发展的同时，如何确保党管干部原则的落实也成为乡镇党委选举改革的内在制约。

[1] Katrina Burgess and Steven Levitsky, “Explaining Populist Party Adaptation in Latin America: Environmental and Organizational Determinants of Party Change in Argentina, Mexico, Peru, and Venezuela.” Comparative Political Studies 36, No. 8 (2003), pp.859-880.

[2] Steven Levitsky, “Crisis, Party Adaptation, and Regime Stability in Argentina: The Case of Peronism, 1989-1995.” Party Politics 4,No. 4 (1998), pp. 77-92.

[3] Klaus Von Beyme. Political Parties in Western Democracies. New York:St. Martin’s Press, 1985, pp.29-130.

[4] Alan Ware. Political Parties and Party Systems. Oxford University Press, 1996, p.2.

[5] Bruce J. Dickson, “Cooptation and Corporatism inChina: The Logic of Party Adaptation.” Political Science Quarterly 115, no. 4 (2000-2001), pp.517-40.

[6] Steven Levitsky, “Organization and Labor-Based Party Adaptation: The Transformation of Argentine Peronism in Comparative Perspective.” World Politics 54, No. 1(2001), pp.27-56.

[7] 何包钢,郎友兴. “步云困境”：中国乡镇长直接选举[J].二十一世纪2001(4 ).

[8] 张景明.步云乡长直选的背景、过程与效果[W].中国选举与治理网.

[9] 中共四川省组织部课题组.推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究[J].马克思主义与现实,2003 (2):4-23.

[10] 崔士鑫.“村官”为何要辞职——对山东57名村委会成员集体要求辞职事件的调查与思考[N].人民日报, 2001-3-21; 黄广明,何红卫.三年撤了187名村官[N]. 南方周末,2002-9-14.

[11] 中共湖北咸宁市咸安区委组织部.交叉任职 两票推选 竞争择优——我们是怎样推行乡镇领导体制改革的[J].领导科学,2003(22):8-9.

[12] 镇党委书记“组阁” 中组部调研新都经验[J].领导决策信息,2005(28):24.

载于《岭南学刊》2009年第7期。

【作者: shangruo】【访问统计: 12】【2009年07月12日 星期日 11:52】【注册】【打印】