聚焦中国三大“新区”改革新进展

继上海浦东新区、天津滨海新区之后，我国第三个国家级新区重庆“两江新区”于6月18日挂牌成立。三大国家级新区的建立，不仅是为中国经济发展打造新的发动机，更是为中国的改革设立新的试验区，探索新领域，建立新制度，积累新经验。正因为此，三大国家级新区的意义和价值，不能仅仅从GDP的贡献去衡量，还要看它们在改革创新方面取得的成就，为中国的改革发展所积累的制度进步。

资料图片：上海浦东新区

2010年，浦东开发开放20周年，综合配套改革进入第5个年头。在这一年，国务院正式批准成立重庆“两江新区”，国家级新区由浦东1家增加到3家；同样在这一年，国务院批准设立沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区，由浦东率先开展的国家级综合配套改革试点从1家增加到8家。这从一个侧面描绘出浦东新区在国家改革开放事业中的特殊地位：站在国家改革发展战略的高度，努力成为全国改革攻坚的“最佳实践区”。

浦东新区：“三个导向”引领创新

破题“综改”：180多项改革多点突破

5年前，当浦东新区成为我国首个国家级综合配套改革试点地区时，综改对于大多数人而言还是非常陌生的概念；如今，由黄浦江畔开始的这场伟大实践，已经被视为我国改革开放第二个三十年的历史新起点，综合配套改革这一全新的改革开放模式已成为新时期各地推动科学发展、加快经济发展方式转变的强大动力。

在现有的8个国家级综合配套改革试验区中，东部有上海浦东新区、天津滨海新区和深圳经济特区，主要对加快开发开放，率先完善社会主义市场经济体制进行全面改革探索；中部有武汉城市圈、长株潭城市群，主要开展以资源节约型和环境保护型社会建设为主要内容的改革试验；西部有重庆市和成都市，进行以统筹城乡发展为主题的综合配套改革；此外东北地区的沈阳经济区则以新型工业化为改革的重点方向。

与经济特区设立初期国家给予较大的优惠政策和财政支持不同，综合配套改革试点地区在税收和财政支持方面拥有的优惠政策不多，主要是拥有改革先行先试的权力。例如长期以来特区所享有的企业所得税税收优惠，就在“两税合一”的税制改革过程中被逐渐取消。在30多年改革开放的基础上，综合配套改革也不再是完全摸着石头过河，而是要在深入调研的基础上，制定各自的综合配套改革试验总体方案，以此作为改革路线图。

创设制度：从具体经济项目着手积累经验

今年6月27日，注册在上海综合保税区的5家单机项目公司和1家单船项目公司获颁营业执照，这标志着上海综合保税区成为国内首个同步开展飞机、船舶单机单船租赁业务的保税区。

资料图片：上海浦东新区

单机单船融资租赁，是指金融租赁公司可在我国境内保税区，就一架飞机或一艘轮船注册一家独立的项目公司开展融资租赁业务，每一个项目公司对应一笔租赁合同，实行单独管理、单独核算，从而有效隔离风险。

不太为人所知的是，浦东新区在单机单船融资租赁方面进行的改革创新，一举突破了工商注册、机/船进口适用低税率、营业税企业所得税优惠、出口退税和增值税补贴、机/船登记税负、保税监管、外汇管理等7方面的现有政策瓶颈。一项具体的改革项目，为后续的制度创设打开了空间。

新的改革政策激发了市场的无穷活力。6家单机单船项目公司年内将运作5架飞机、1艘船舶租赁业务，同时还有一批飞机、船舶以及大型设备融资租赁项目进入“蓄势待发”行列，项目启动时间已排至2014年。

上海市委副秘书长、浦东新区区长姜樑介绍说，今年上半年浦东新区在金融航运等领域的创新举措不断，一批金融创新项目抓紧推进，全国首批消费金融公司之一的中银消费金融公司正式挂牌，信贷资产交易市场基本建成。

深化改革：“三个导向”引领创新方向

在开发开放20年的基础上，浦东新区当前根据上海市委市政府的部署，提出以“问题导向、需求导向、项目导向”来深化综合配套改革，用更加符合实际、能够取得实效的改革举措，来实现发展方式转变的战略目标。

7月19日，筹备已久的OTC项目（上海股权托管交易中心）揭牌。同时浦东还将配合有关方面在信贷转让市场、证券市场国际板、柜台交易市场、信托登记中心、保险交易市场等方面取得重大突破，进一步完善要素市场体系，不断提高金融资源的配置能力。

同时，下半年浦东还将以上海综合保税区为载体，积极推进航运金融、新型国际贸易营运中心等改革创新取得实质性突破。此外，在全国率先的“新型国际贸易营运中心”、“期货保税交割”等改革试点也有望在年内启动。与航运中心有关的税收政策、集疏运体系等改革先行先试政策正在争取尽快落地。

天津滨海新区：探索深水区改革

根据国务院《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》，滨海新区的改革任务多达10项，包括企业改革、科技体制改革、涉外经济体制改革、金融改革创新、土地管理制度改革、城乡规划管理体制改革、农村体制改革、社会领域改革、资源节约与环境保护等管理制度改革、行政管理体制改革等。目前，所有改革事项正在有序推进，而推进最快、最富成效的改革当属土地、金融、涉外经济体制的改革，这些无不属于当前改革的“深水区”，其探索价值不言而喻。

资料图片：天津滨海新区

土地管理体制改革：探索“宅基地换房”新模式

滨海新区副区长蔡云鹏介绍，滨海新区征地一度面临两难境地：如果把地先征过来，政府难以承受巨大的资金需求，而如果不征，地价则会越走越高，无疑加大招商引资难度。为缓解这种状况，2006年6月滨海新区土地整理储备中心组建成立，就今后发展需要的大量土地进行前期收购、整理、储备，避免长期以来的现用现征的仓促模式，最大限度地拓展自我调控的空间，满足大规模基础设施建设和现代制造业发展对土地的需求。

与此同时，集中力量进行农村建设用地使用权流转模式探索，创新集体土地征收和农用地转用方式，从2005年开展城镇建设用地规模扩大与农村建设用地减少挂钩试点，以“宅基地换房”推进示范小城镇建设试点，有效破解小城镇建设中土地和资金等难题。

宅基地换房的基本思路是，在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿原则，高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集的新型生态宜居小城镇。农民以宅基地按规定标准换取小城镇住宅并迁入居住。小城镇除住宅区外，还规划出商务区和经济功能区，用出让土地收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。原有宅基地统一复耕，实现耕地总量不减，质量不降，占补平衡。

实践证明，宅基地换房富有新意，符合国家保护耕地基本国策，不仅可以从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，而且使原来布局分散、数量大、使用效率低的农民宅基地得以集中，原有宅基地通过统一整理复耕还田，可以节约、集约、高效利用土地，在不新占耕地前提下为经济发展腾出空间，有效破解了耕地保护和农村小城镇建设的土地约束问题。

宅基地换房新模式在促进土地集约化的同时，也创新了小城镇建设融资模式，主要表现为，坚持政府主导，市场运作，通过组建政府投资平台，以土地融资形成主力资本进行项目开发。同时利用市场手段，采取多种筹资方式，搭建多元化投资格局。其着眼点在于，使农民免费进住新型小城镇，分享土地增值收益，并为小城镇的可持续发展提供产业支持。

以华明示范小城镇为例，全镇12个村原有宅基地12071亩，新建小城镇占地8427亩（其中农民住宅区占地3476亩），宅基地复耕后不仅实现了耕地占补平衡，还可腾出土地3644亩，明显提高了土地使用的集约度，实现了土地资源利用的最大化。华明示范镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约40亿元，经营开发用地通过招、拍、挂方式取得的收益完全可以满足此项需求，从而实现了小城镇建设的资金平衡。

金融管理体制创新：探索差异化金融发展之路

由于多种原因，天津金融底子薄，在北京、上海、深圳的金融业具有很大先发优势的情况下，天津的金融如何发展？尤其在国际金融危机后，金融创新的环境变得更加恶劣的大背景下，天津金融改革如何突破？天津财经大学国际金融研究室主任孟昊说，天津首先找到了一条有别于其他地区的差异化金融发展之路：致力建设与北方经济中心相适应的现代金融体系和全国金融改革创新基地。

资料图片：天津滨海新区

去年10月，经国务院同意，国家发改委批复《天津滨海新区综合配套改革试验金融创新专项方案》。专项方案包括六个方面：深化投融资体制改革；开展综合经营试点，探索金融控股公司金融业综合经营模式，争取银行开展综合经营试点，搞好排放权交易综合试点；整合及新设金融机构，健全金融机构体系；搞好外汇管理改革试点，研究探索离岸金融业务，进行跨境贸易人民币结算和人民币境外投资试点，设立货币经纪公司；扎实做好设立天津滨海新区柜台交易市场(OTC)的前期准备，逐步健全多层次资本市场；改善金融发展环境，提升金融服务水平。

天津市政府副秘书长陈宗胜说，虽然专项方案批准较晚，但滨海新区的金融改革一直在快速推进。截至目前，在天津注册的股权投资基金及基金管理企业已达363家，注册资金725亿元，在各行各业中的投资总额已超过400亿元。除了股权投资基金之外，天津还注册了120多家创投企业，天津已成为我国各类基金最集中的城市之一。同时，大量中外资银行、保险机构和非银行金融机构在滨海新区聚集。

涉外经济体制改革：打造中国第一个自由贸易港区

填海造陆形成的天津东疆保税港区，是中国规划面积最大的保税港区，也是滨海新区涉外经济体制改革的重要载体。东疆保税港区管委会主任张爱国说，东疆保税港区的使命是建成国内第一个自由贸易港区。当前，东疆的改革措施重点就是要实现与自由贸易港区功能对接。它的体制特征和区域属性集中体现在“四大自由”上，即货物流通自由、资金流动自由、人员进出自由以及企业经营自由。

天津市政府法制办公室主任矫捷介绍，与已运行的国内保税港区相比，东疆保税港区突破性地提出，借鉴国际通行规则，实行特殊的监管、税收、外汇、贸易、投资和航运政策，进行综合配套改革，建成具有国际竞争力的高度开放的综合贸易港区。

重庆两江新区：为西部大开发趟新路

作为我国内陆地区唯一国家级开发区，最新建立的重庆两江新区与上海浦东新区、天津滨海新区相比，肩负着全新的历史使命：为西部大开发建立一块改革创新的试验田。两江新区的改革创新，要更多地为内陆地区、西部地区的发展趟出新路。

资料图片：重庆两江新区

户籍、住房改革率先启动。重庆两江新区面临着大量农民工落户城镇的艰巨任务，同时又拥有统筹城乡综合配套改革先行先试政策，这就决定了两江新区将成为户籍制度改革的“示范区”。

重庆市发展改革委主任杨庆育介绍说，户籍制度改革的核心是消除附着在户籍上的城乡待遇差异，与其他省市相比，重庆改革的最大区别在于摆脱就户籍改户籍的思路，配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面的配套制度体系。

允许租房落户，为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造条件；购房入户取消房屋面积和文化程度限制；对夫妻投靠、年老投靠分别取消结婚时间和年龄限制；乡镇落户全面放开……凡此种种制度设计，重庆将成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一。

重庆市市长黄奇帆说，趟入统筹城乡改革“深水区”，户籍问题是道无法绕过的“坎”。户籍问题是城乡统筹一体化的核心问题，城市户口上捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”。重庆的户籍改革将充分尊重农民转户意愿，农村居民转户后，立刻享受城市社会保障的“五件衣服”，而对于他在农村原来拥有的“三件衣服”将享有3年的过渡期逐步退出。

与此同时，重庆目前正在推进住房供给双轨制的改革，大力建设公共租赁房，主城区规划建设21个公租房基地，其中8个摆在了两江新区内，可解决数十万人的居住问题，两江新区将成为重庆住房制度改革的示范基地。

探索集中高效行政管理模式。根据国务院批复，重庆两江新区包括了重庆主城区的江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩保税港区。重庆两江新区建设将采取“1加3”“3托1”的管理模式，以最大限度减少摩擦，集中力量，确保新区建设高效推进。

重庆市市长黄奇帆表示，与上海浦东新区、天津滨海新区起步时不同，两江新区建设是一个老城区和新城区双管齐下的过程，涉及多个行政区域。目前这个管理模式把行政摩擦系数降到了最低，能够最快把中央要求和本地需求结合起来，形成合力，确保两年之后两江新区建设能够初见成效。

内陆开发探新路。“两江新区还将创新对外开放模式。”黄奇帆介绍说，比如为充分发挥内陆唯一的保税港区的作用，与沿海保税港区形成有机联动，重庆海关联合沿海地区积极探索两地保税区一体化通关运行模式。这些创新不仅对西部，甚至对全国都有很好的示范意义。

重庆市委常委、两江新区党工委书记翁杰明表示，两江新区是新一轮西部大开发改革创新的一块“试验田”。一是新时期需要探索内生型改革经验。我国迄今为止的综合改革试验主要是在沿海地区进行的，获得的主要是“外向型”经验，新阶段需要将外向型经验与内生型经验结合起来。二是西部地区城乡统筹尚待破题。作为统筹城乡综合配套改革试验区，推进两江新区开发，有利于加快建立内陆地区更具活力、更富效率、更加开放的体制机制。三是西部地区科学发展任务艰巨。设立两江新区，就是从制度层面上探索西部地区科学发展新路子，积累和谐发展的新经验。

翁杰明表示，重庆两江新区将勇于革除体制机制性障碍，在行政管理体制、转变发展方式、自主创新体系、统筹城乡发展尤其是土地利用、户籍制度改革、城乡平等就业、健全城乡社保等方面取得新突破，为全国探路。（记者 朱薇）