区域规划全国遍地开花 一年13规划相继上升为国家战略

一年内13个规划相继上升为国家战略,我国新的区域经济版图逐渐成型

《大小兴安岭林区生态保护和经济转型规划》正在履行报批程序,《成渝经济区规划》初步成型年底向国务院报批,河南正在加紧制定《大中原经济区发展规划》……近日,区域经济发展规划正在酝酿或出台的消息相继传出,各地方争相要国家往自家门口圈地定策。

事实上,区域发展规划密集出台的趋势自去年就开始,仅2009年一年,国家批准了11个区域发展规划,数量几乎是过去4年的总和,去年至今,13个区域发展规划相继上升为国家战略。根据已经批复的区域经济发展规划,包括长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部,再加上刚刚获批的黄三角,我国新的区域经济版图逐渐成型。

布局新一轮区域改革密集“规划”

“随着区域发展中城际铁路和高速铁路网的建设,全国将形成六个核心经济圈带”

近日,重庆两江新区正式挂牌成立,成为继上海浦东新区、天津滨海新区后中国第三个国家级新区,将享受国家给予浦东新区和滨海新区的政策。至今,中国已有数个城市陆续进行了大手笔调整行政区划,除北京、上海、天津、重庆、深圳、厦门等核心城市外,部分大中城市也着手进行了行政区划调整。

新一轮的区域改革正以前所未有的密集度,跃升至国家战略层面,并从过去以行政为主导转变为以经济发展的规律和各地特点制定规划目标。

对照之前的经验,区域发展前景可期。自“振兴东北”战略提出后,辽宁、吉林、黑龙江的GDP跟6年前相比翻了一番,2009年辽宁省利用外资158亿美元,全国排名第三。《促进中部地区崛起规划》也掀起了中部地区今年上半年经济发展的新高潮,增速最快的山西省,全省GDP完成4200亿元,同比增长17%,增速高出全国约6个百分点。

据了解,目前上升到国家战略层面的经济区域可以分为三种类型。首先是由国家制定单独成型的区域规划,包括北部湾、珠三角、江苏、辽宁、横琴、关中—天水等区域。其次是由国家制定区域性政策的,包括长三角、海西经济区、滨海新区等。再次是国务院批准的综合配套改革试验区,包括浦东、武汉、长株潭、成都、重庆以及深圳等。

中国区域科学协会会长杨开忠表示,随着区域发展中城际铁路和高速铁路网的建设,全国将形成六个核心经济圈带。

杨认为,在沿海区域,除环渤海经济圈将得到提升和拓展外,分别依托于长江三角洲和海峡西岸经济区、珠江三角洲和广西北部湾经济区的东海经济圈、南海经济圈也将加速形成；而内陆则将形成以武汉城市圈、长株潭城市群、成渝地区、昌九地区为依托的长江中上游经济带,以中原地区、关中地区以及国家能源基地为依托的黄河中游经济带和沿京广线经济带。

内因

借规划打破发展不平衡

“一些地方提早筹划把发展目标凝炼形成规划,希望纳入国家‘十二五’规划中”

如此众多数量的区域发展规划密集出台,不禁让人深思背后的原因。

“这是国家促进区域协调发展、培育更多区域增长极、扩大内需应对金融危机的需要。”中国人民银行副行长苏宁在接受《人民日报》采访时说。

中山大学岭南学院研究区域经济的专家吴迎新副教授表示,区域发展是打破行政壁垒,按经济功能划分的一种发展思路。专家们认为,国家密集出台区域规划,主要解决区域发展不平衡、主体功能不突出的问题。

广东省社科院区域经济与企业竞争力研究中心主任丁力认为“不平衡”主要体现在三方面:一是区域发展的利益问题,例如上游城市为经济利益,纵容企业污染严重,下游经济发展受环境影响。二是区域资源的合理利用问题,在同一个区域合理配置产业链,避免重复建设、资源浪费。三是交通等基础设施的合理配置问题。

广东省社科院宏观经济研究所所长成建三认为,不但东西部发展不平衡,一些沿海地区内部发展也不平衡,受行政壁垒束缚,区域一体化期望通过发达中心城市带动规划区域周边发展。

还值得留意的一个细节是,2009年是“十一五”规划的最后一年,即将开始制订“十二五”规划,在这样的大背景下,必须提前搞大的区域规划,再制订“十二五”规划,才有可行性。“一些地方认为这是特别重要的砝码,所以提早筹划把发展目标凝炼形成规划,希望纳入国家‘十二五’规划中,以谋求有更大发展。”著名经济地理学家陆大道表示。

担忧

区域战略布局遍布全国

“国家没有那么多资金支持如此多的区域规划,容易成为撒胡椒粉”

目前,国家的区域发展战略布局“全面开花”,覆盖了几乎所有国土面积,中国新一轮的区域改革试验也由此进入到一个深化的阶段。复旦大学经济学院严法善教授等专家也质疑:“如果区域规划遍地开花的话,会不会等于没有规划?”

以东北地区为例,三个战略规划分属三个省,剑指东北亚经济圈的规划目标又颇为相似。绥芬河综合保税区的目标定位是,“将进一步扩大绥芬河口岸在东北亚经济圈中的区位优势,从而实现对俄经贸合作战略升级,对活跃东北亚各地区的经贸往来意义重大”。按照吉林省的思路,将争取使“长吉图开放合作区”成为带动和辐射大图们经济圈及东北亚区域的引擎。

一些专家指出,这样的全覆盖式的规划,未免过于粗放,往往在微观的制度安排上不能落实到位。现在这种粗放式的战略规划在今年思路上已经出现了调整,即出台“细分式”的区域经济发展规划,开始在关键性的突出“亮点”,以点带面,盘活全国经济版图。

“地方拉动经济,每个省可以集中搞一两个点,但遍地开花肯定不行,区域之间错位竞争,一定要结合当地优势,有自己特色。”严法善说,“如果通过一味依靠国家资金扶持,国家没有那么多资金支持如此多的区域规划,容易成为撒胡椒粉。”

“规划上升到国家战略,就很可能获得国家政策的支持和倾斜,各地肯定会争相制定类似的区域政策。”吴迎新则表示,虽然遍地开花,但在功能上还是有所区别,否则中心太多就不突出了。

国家发展改革委地区司司长范恒山在新闻发布会上曾表示,国家区域规划战略的规划或者政策性文件大体来源于两个方面的依据,决不是地方有一个设想,就可以变成国家战略。

“中国面积广大,区域功能完全没有重复是不可能的,国家内需量大,同一个产业也不可能只需要一个中心”,成建三认为,只要合理布局,出现重复定位并不能等同于产能过剩的重复建设。估计“十二五”规划出台后,全国区域经济版图会基本稳定下来。

关键

规划能否突破行政壁垒

“协调区域发展的管理体制、机制方面仍存在一系列重大的问题需要破解”

目前的区域规划不是计划经济时代的规划,没有要求具体的指标。虽然有利于减少盲目短视思想,实现区域长期协调发展,但与长期层级严密、架构相对完善的行政体制相比,这样的区域发展规划能否突破行政壁垒还有待考验。

专家们呼吁,打破行政壁垒政府要避免管得过多过细,要善于放手。丁力指出,很多行政壁垒其实是涉及政府利益,因此需要加快政府职能转变,政府要从利益竞争中退出来,让市场来解决,政府更多地充当利益矛盾的协调角色。

国家出台的区域发展规划大多是一个中长期的目标,并没有涉及量化操作层面。但成建三留意到,一些省级政府为了把目标执行到位,自己量化一套指标,并要各市县按时间表具体执行,且纳入政绩考核标准,“这样很可能是双刃剑,一个是给当地带来压力,加快所规划产业的发展,另外也可能导致各地各自为政,为个体利益牺牲了整体协调”。

与地方政府间还存在协作障碍相对,国家层面上的统一协调管理却未能到位。

国家发改委宏观经济研究院张庆杰指出,我国区域发展的总体战略基本形成。但在协调区域发展的管理体制、机制方面仍存在着一系列重大的问题需要破解。国家层面上缺乏统一有效的管理；目前还没有设立专门的区域开发基金；基于主体功能区划分的区域配套政策建立尚待时日。

据了解,在一些西方国家,除了地方架构的政府行政体系,在同一个发展区域、城市群里面还有议会、城市联盟、并制定区域协调法,将协调的职能和法律规范化。吴迎新认为,虽然区域议会的模式在我国的现有体制下难以实现,但可以借鉴城市联盟的做法,在横向上通过召开市长联席会议加强沟通协调。

他建议,在纵向上,按照大部委改革的总体方向,我国宜单独设立区域管理机构。（记者谢庆裕实习生王博）