“双规”“两指”探讨

      《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《条例》）第二十八条规定：调查组有权按照规定程序，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”（以下简称“双规”），《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《监察法》）第二十条规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”（以下简称“两指）。“双规”“两指”为纪检监察机关及时查处大案要案，深入开展反腐败斗争发挥了重要作用。但是，在实施过程中，也出现不少问题，特别是在对有关人员实施“双规”“两指”的时候，都不同程度的存在限制人身自由的情况，严重侵犯了公民的合法权利。本文就“双规”“两指”中出现的有关问题作一探讨，请专家学者指正。 
               一、“双规”“两指”的立法本意和实施中存在的问题 
         笔者认为，当初制定“双规”和“两指”的本意，都是针对纪检监察机关反腐败的任务越来越重，为了提高反腐败的工作效率，为纪检监察机关及时快速审结案件提供依据。比如在查处某一重大案件时，涉及很多人员，这些人员又分散在不同的机关单位，纪检监察机关如果到每个人员所在单位分别找每个人了解情况调查问题，不仅要耗费大量的人力物力，并且要花费很多时间，效率很难提高。能不能要求有关人员在规定的时间到规定的地点交代问题，从而大大提高工作效率？在“双规”“两指”的规定出台以前，纪检监察机关显然没有这种权力。正是出于这种考虑，所以在《条例》中规定了“双规”，在《监察法》中规定了“两指”，虽然二者的表述不一致，但意思是一致的。这样就赋予纪检监察机关这种权力，其实质是赋予纪检监察机关一种办案手段。
但是，在对有关人员实施“双规”“两指”的过程中，存在很多问题。1、“双规”“两指”的使用过于宽泛。笔者认为，虽然《条例》和《监察法》赋予了纪检监察机关上述权力，但是在使用这些手段的时候应该特别慎重，严格控制使用范围。只有在查处重大特大案件，案件涉及的人员较多并且比较分散，而案件的查处又十分紧迫，办案时间十分紧张的情况下，才能使用“双规”“两指”的手段。现在实际情况是，很多办案人员把“双规”“两指”当作办案的法宝，不论案件大小和有无必要，频繁的使用“双规”“两指”， 几年之前， “双规”“两指”还鲜为人知，现在几乎妇孺皆知，由此可见纪检监察机关使用的频率有多大。2、使用程序不规范。上文所述，既然使用“双规”“两指”要特别慎重，那么在使用程序上也应该严格规范。事实上是现在各地有各地的做法。有的地方是纪委书记办公会研究决定，有的是纪委常委研究决定，有的是办案人员直接请示分管书记批准即可，有的根据“双规”人员的级别和管理权限分别决定，等等不一。在通知被“双规”人员时，有的通过所在党委通知，有的直接通知本人，有的有书面决定，有的就直接电话通知，也没有统一的规范。3、程度不同的存在限制人身自由的现象。“双规”“两指”与限制人身自由的关系是个敏感的话题。鉴于此，《监察法》在规定“两指”的时候特别规定“不得对其实行拘禁和变相拘禁”。事实上，在实际操作的过程中不同程度的存在限制被“双规”“两指”人员人身自由的情况。通常的做法是，办案人员把办案地点设在宾馆等场所，被“双规”“两指”人员一旦被叫到办案地点，不经办案人员同意就不能离开，也不能回家，事实上被剥夺了人身自由，当然，与司法机关的强制措施相比，说“软禁”比较贴切些。对被“双规”“两指”人员限制人身自由，不仅严重侵犯了公民的人身权利，同时也违反了我们国家的宪法和法律对公民人身权利保障的有关规定。这也正是本文要重点探讨的问题。

             二、“双规”“两指”与限制人身自由的关系

       1、“双规”“两指”无需限制人身自由。有人认为，“双规”“两指”不可能不限制人身自由，限制人身自由是“双规”“两指”的必然结果。这种观点是错误的。上文所述，制定“双规”“两指”的本意没有限制人身自由的意思，在实施过程中当然也可以做到不限制人身自由。比如在工作时间内，让有关人员在规定的时间到规定的地点说清问题，到下班的时间让当事人回家，如果需要可以通知当事人第二天再来，这样虽然被通知人员必须遵照办案人员的要求到指定地点说清问题而不能不去，但这并不是限制人身自由，这道理就象上班时间必须坚守岗位而不能擅自脱岗也不能叫限制人身自由一样。所以把“双规”“两指”严格限制在工作时间内，就完全可以做到不限制人身自由。
       2、“双规”“两指”不得限制人身自由。有一种观点认为：“双规”的对象是中共党员，党员都是在党旗下庄严宣誓的，可以把自己的一切乃至生命献给党，党的纪检机关是专门负责党的纪律检查的党组织，党组织有权要求党员做任何事情，所以被“双规”的党员不应该认为自己被限制人身自由，党组织即使限制党员的人身自由也不违背党员的意志。这种论点是错误的。党领导人民制定法律，党带领人民执行法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。作为一名中共党员，首先是一名中华人民共和国公民，他受党的章程、纪律的约束，他更受国家宪法和法律的保护。我们有6000多万党员，如果我们连执政党的党员的人身权利都不能保障，那么保护普通公民的人身权利更无从谈起。同样的道理，根据《监察法》的规定，监察机关的监察对象是国家公务员和国家机关任命的工作人员，国家公务员依据《国家公务员暂行条例》工作，监察机关也无权限制国家公务员的人身自由。

                  三、“双规”“两指”限制人身自由产生的原因

      《条例》是94年颁布实施的，《监察法》是97年颁布实施的（其实早在《监察法》颁布之前90年的《中华人民共和国行政监察条例》就有“两指”的规定），但是，“双规”“两指”被频繁使用特别是频繁的见之于新闻媒体也就是最近几年的事。新闻媒体报道“双规”影响比较大的两次事件，一次是报道四川虹桥倒塌事件时，调查组对当地县委县政府的主要领导实施“双规”，一次是中央在查处厦门远华走私案件时对福建省及厦门市的涉案领导实施“双规”。当时人们对“双规”还比较生疏，有的人还到处打听什么叫“双规”。由此可见，在《条例》和《监察法》颁布实施的最初几年，纪检监察机关还是较少使用“双规”和“两指”的，为什么最近几年使用越来越频繁并且有演变成强制措施的趋势呢？主要原因有两点：1、随着社会主义市场经济的建立和改革开放的深入，我们一部分党员领导干部没有经受住改革开放的考验和各种诱惑，贪污腐败现象越来越严重，大案要案居高不下，纪检监察机关反腐败的任务越来越重，而我们目前纪检监察机关的人力物力毕竟有限，与其承担的任务相比，有些力不从心。为了及时有力的打击领导干部的违纪行为，及时审结大案要案，提高工作效率，不得不经常的甚至频繁的使用“双规”“两指”的手段，可以说在某些程度上是迫于无奈不得已而为之。2、随着我们国家民主与法制建设的日益进步，特别是把依法治国写进宪法的今天，我们特别加强了对公民人身权利的保障。特别是97年修改《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）的时候，可以说是冲破重重阻力，取消了收容审查，把传唤的持续时间限制在12小时之内，同时严格规范了监视居住、取保候审、拘留、逮捕等强制措施，可以说这次对《刑诉法》的修改，加强对公民人身权利的保护是重点之一，也使我们国家的民主法制建设向前迈进了一大步。但是同时也应该看到，现阶段我们国家司法机关人员素质不高，设施装备较差，侦查手段相对落后，《刑诉法》的修改对司法机关及时打击犯罪提出了更高的要求。特别是承担查处职务犯罪的检察机关，对《刑诉法》的修改也不适应，所以和纪检监察机关联合办案，借用纪检监察机关的“双规”“两指”，规避《刑诉法》关于强制措施的严格限制，为案件的侦查工作争取了时间，等案件初查的差不多了，再根据案件的具体情况，进入司法程序。这也正是最近几年检察机关热衷于和纪检监察机关联合办案的一个重要原因。当然，也有的大案要案是直接由纪检监察机关牵头，吸收公检法有关部门参加，使用“双规”“两指”便是顺理成章。

              四、“双规”“两指”限制人身自由的危害

       “双规”“两指”不同程度的存在限制人身自由的现象，并且有演变成强制措施的趋势，其危害极大。1、违背了宪法和法律关于公民人身权利保障的有关规定。《宪法》规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定，限制人身自由的处罚只能由法律规定。《刑诉法》规定，对公民采取强制措施只能由司法机关实施，其他任何机关都无权行使这些权力。根据现行法律规定，党的纪检机关和国家行政监察机关均不是国家司法机关，同时“双规”“两指”也均不是法律规定的强制措施，因此纪检监察机关无权限制公民的人身自由，利用“双规”“两指”拘禁和变相拘禁当事人，显然属违法行为。2、破坏了国家民主法制建设的进程。由于几千年人治的思想在人们心里根深蒂固，所以我们国家的民主和法制建设可以说是在艰难中慢慢推进，加强对公民人身权利的保障是民主法制建设的重点之一，也是一个国家法制进步的标志之一。这方面我们有太多太惨重的教训，比如在文化大革命中连国家主席的人身权利都无法保障。可以说经过多年的努力特别是《行政处罚法》的颁布和97年对《刑诉法》的修改，从法律规定上看我们对公民人身权利的保障已经比较完善，这个成果来之不易，我们要倍加珍惜。如果不对 “双规”“两指” 限制人身自由的情况引起高度重视并采取有力措施加以制止而任其蔓延，则我们法制建设几十年的努力和成果就有可能毁于一旦，在保护公民人身权利方面甚至可能出现倒退，这决不是危言耸听。比如《刑诉法》规定公民在被传唤和采取强制措施之日起，就可以聘请律师依法维护自己的合法权益，而“双规”“两指”则不能聘请律师为自己提供法律帮助。3、不利于社会的稳定。由于“双规”“两指”不是强制措施，又不是由司法机关实施，所以在实施过程中缺乏相应的规范和措施。比如对被“双规”“两指”人员一般由办案人员实施，没有法警等专职人员看守，如果出现当事人在被“双规”“两指”期间逃跑、自杀等恶性事件，恐怕不能以“自绝于人民”一句话来简单了之，死者家属也很难接受，而“双规”“两指”又不属于国家赔偿的范围，必然引发不安定因素，不利于社会稳定。

             五、严格规范“双规”“两指”

            综上所述，当初制定“双规”“两指”的本意是为纪检监察机关及时快速查处腐败案件而提供的一种手段，不仅没有限制人身自由的意思，《监察法》还特别强调“不得对其实行拘禁或变相拘禁”，所以在实施“双规”“两指”的过程中存在的对当事人限制人身自由的现象不是立法的本意，而是在实施过程中偏离了方向。所以建议中央纪委、监察部尽快制定“双规”“两指”的实施细则，对“双规”“两指”进行严格的规范。规范的主要内容应为：1、严格控制“双规”“两指”的使用范围。只有在查处大案要案涉及的人数较多而又分散在不同的单位，办案时间十分紧迫的情况下才可以使用“双规”“两指”。2、严格规范“双规”“两指”的使用程序。包括批准程序，通知程序，使用过程的程序等相关规定。3、特别要强调规定在使用“双规”“两指”的时候不得限制人身自由。主要解决两方面的问题，一是“双规”“两指”的时间严格限制在工作时间之内，二是“双规”“两指”的地点一般设在纪检监察机关的办公地点。在严格规范“双规”“两指”的同时，又如何及时查处腐败案件和腐败份子，需要把握好尺度。其中关键的一条是纪检监察机关在案件查处过程中如果发现确凿证据证明当事人构成犯罪，要及时移交检察机关，需要采取强制措施的及时采取强制措施，而决不能用“双规”“两指”代替强制措施。