制度创新：长三角一体化的优先课题

长三角城市群发展要在制度创新上有所突破，就必须在土地利用、产业园区、社会保障和城市体系等若干制度中率先创新
长三角城市群是一个地理区域的范畴，城市群发展是一个制度创新的过程。长三角城市群发展要在制度创新上有所突破，就必须在若干制度中率先创新。为此，笔者重点对土地利用、产业园区、社会保障和城市体系等方面的制度提出率先创新的思考。
一、长三角城市群土地政策协调机制
为了加快长三角城市群的发展，城市之间必须以土地制度创新为突破口，加强政策协调，开展区域联合，共同发展。
长三角城市群的各城市自然条件、历史条件、经济发展水平、对外开放程度、经济体制、投资环境、交通基础设施等存在着较大差异。为了加快城市群的发展，城市群区域土地政策协调机制要重点研究以下几个方面：一是要制定城市群广域空间土地利用总体规划。制定该规划的目的在于，防止城市群区域的土地利用过度分散，引导城市群土地在广域空间上得以有效利用。二是对开发面积的总量控制。目的在于合理配置城市群区域的开发区。防止超潜力的开发和由此带来的开发土地闲置。城市群中开发面积进行总量控制时，要根据广域空间计划，对城市群中的城市进行科学合理地分配允许开发的指标与面积。三是加快建立城市群土地市场。实行土地使用权公开交易制度，大力推行土地招标、拍卖，实行土地公开交易，尽量减少直接采用协议方式供地。与此同时要积极加强城市群土地储备。四是建立城市群土地利用信息基础数据库系统。按用途整理土地利用状况。用GIS（数字地理信息系统）对各类用地进行详细的把握。掌握土地用途的变更，要对开发区实施严格的数据整理。通过建立土地使用权价格评价体系，把握土地使用权的市场价格，确定增值的部分。政府应导入土地使用权价格的公布制度，建立城市群区域土地的使用权基准价格。
实施以协调为主的城市群最佳组合工业区发展战略。城市群的工业开发区建设必须打破行政区经济体制下的行政区划开发模式，各级政府要从整体发展的战略高度，建设区域性工业园区，强化区域产业竞争。在协调各方利益的前提下，控制城市群广域性工业园区的规划。
建立跨省市行政区划的工业园区开发体制与机制。由于长三角工业园区的财政体制以省市行政区为基础，因此，各省市及地区的工业园区开发都是各自为政，表现出了多、散、乱、小等特点。为了加强产业集聚工业区，有利于提高组织化程度，建立专业化分工协作与网络，形成工业开发区的特色园区，就有必要打破原来以行政区划为单一的工业园区体制，实行跨省市的联合集约化开发工业园区新体制。重点在财政税收的分成、招商引资的利益分配、基础设施建设和人才的引进等方面，实施综合配套政策。
长三角城市群区域的乡镇镇区和农村居民点撤并要按照城市群及省、市域城镇体系规划的指导原则，根据城市群及省市地区县（市）域城镇体系规划确定的内容，各有关行业应服从于全局战略，制定和实施本行业的土地集中规划，在保持社会稳定的条件下，加速城乡空间布局集聚。
长三角对行政区划已经撤并或规划将要撤并的镇、村居民点，在配给建设用地指标、外来人口入户等方面应予禁止或限制。并对各项公共、公用、公益设施的配套项目停止新建和扩建。对限制发展村镇的镇，应在建设、财税、环境、干部管理等方面制定分类考核政策。
二、长三角城市群工业园区一体化政策
城市群的载体是土地，关键是城市化用地，其中最主要的是产业用地，更具体的是工业用地。因此，工业园区用地是关系到长三角城市群发展的根本。
目前，各级城市的工业用地都是按行政隶属关系，在行政区划的范围形成各自的工业用地空间和建立工业园区，这种按行政区划来建立工业园区，实施土地管理的不良局面迟早会被打破。但是在目前行政税制不变的情况下，还会继续沿用下去。为了加快行政区经济向经济区机制过渡，在长三角城市群区域内研究工业园区的一体化政策，有十分重要的意义。
笔者认为，长三角城市群内聚式发展，走工业向园区集中之路，通过工业区的集中建设与管理，使工业园区成为现代制造业的基地。在实施过程中，应当落实三项政策：一是严格规划，强化布局导向。二是鼓励联合，形成规模效益。鼓励国家级开发区通过连锁化、品牌化方式，参与省市级工业区建设；鼓励以各种方式参与工业区建设，鼓励有实力的乡镇以投资、入股方式参与省市级工业区开发。三是加快新项目向园区集聚，不断提升产业能级，引导中心城区工业调整项目向省市级以上工业区集聚。对中央、省市属企业向省市级以上工业区调整搬迁和新建项目的，逐步理顺税收分成机制。与此同时，要建立综合评价体系。建立评价指标的基本原则是：实施规划和产业导向原则，实施提高园区土地利用原则，实施提高综合管理水平原则，实施规模化经营原则。
要提出工业园区的评价指标，指标可以分为三类10项。第一类产业集聚于投资强度指标，包括产业集聚率、土地投资率、资金到位率、工业向市级工业园区集中指数和新增工业投资项目向省（市）级工业园区集中指数。第二类土地产出指标，包括土地工业销售额产出率、土地税收贡献率、吸纳就业率和工业外向型指数。第三类综合管理水平指标，重点是管理达标率。
通过对城市群的工业园区的用地指标的整体评价，形成了统一的城市群工业用地的产业发展标准，最有效地集约使用土地，使土地效益最大化。在衡量城市群土地产业标准的前提下，发挥工业园区品牌效益，形成在不同的行政区域范围内，在同一个工业园区统一开发的新型发展模式，这就是城市群工业园区发展中需要有勇气进行大胆探索的制度创新。
三、长三角率先打破社会保障二元结构
产业结构的调整和城市功能的提升关键在于按市场经济体制合理优化配置社会经济资源，最关键的是促进劳动力和优秀人才的合理流动。
长三角城市与全国一样，实行的是城市与乡村有差别的二元结构体制框架下的社会保障制度，有城镇社会保障和农村社会保障之分。要加快城市化的发展，形成长三角城市群，产业结构的调整和城市功能的提升关键在于按市场经济体制合理优化配置社会经济资源，最关键的是促进劳动力和优秀人才的合理流动。企业在引进科技人才的同时，也需要引进一定规模的农村人口占多数的临时工、计时工等劳动力。这就需要建立全社会包括有着农民身份在内的社会保障制度。总体说来，长三角城市群有四条政策设想：
一是建立以长三角城市群为主体的社会保障基金。目前长三角社会保障基础仍然按省、市级为单位进行社会保障基金的管理和运营。由于地市级作为分散风险的保险主体规模小，不利于地区的资金总体平衡，按地区为主体的基金管理与运行，也不利于劳动力地区之间的合理流动，如果按省（市）作为社会保障基金的管理和运营就有利于劳动力在省域范围内流动。建立长三角城市群统一的社会保障基金可以在确定城市群的地域范围的前提下，地方政府形成统一的筹措资金的标准。实施企业支付、政府财政转移支付商业保险和个人缴纳的办法。
二是建立面向全社会非农产业人员的失业保险和医疗保险。现行的失业保险与医疗保险制度的对象仅限于城镇居民。农村的农民没有失业保险，农村以村为单位建立了农村合作医疗保险制度，但是参保率和合作医疗的保障水平不高。为了鼓励农民进城务工，就必须将农民的非农就业人员列为失业、医疗保险制度的对象。虽然保障对象范围扩大以后，特别是农村的非农就业人员大都是属于低收入阶层，保险收入会出现不稳定态势，但是可以通过保险资金的来源创新，在原来《失业保险条例》要求城镇居民的职工缴纳失业保险金以外，建议在城镇企业就业的农民合同制工人也按规定缴纳失业保险金。同时，在基本医疗保险制度上，除了要求各类企业的城镇居民就业人员必须参加基本医疗保险以外，农民合同制工人在企业就业时，也必须参加基本医疗保险。
三是建立薪金比例制养老金保险制度。在城市化及城市群的形成过程中，所面临的是大量的劳动力流动。一个省市或地区劳动力创造的财富很难在人口流动中体现出来。因此，建立薪金比例制养老金保险制度是比较符合目前发达省市和发达城市的发展阶段的。为了稳定养老基金的财源，建议延长给付条件，这样可以为农民工在城市群中的流动中进入养老社会保障。这样渠道更宽，统筹养老金的基数更大，更有利于薪金比例制养老金制度的完善。
四是建立以农民承包地换保障的机制。开展承包地换保障的村、镇，应当获得区（县）政府的批准。在村里实施该项政策，应当有2/3的村民同意，在镇里实施该政策，应当有2/3的村民委员会同意，方可进行。由于土地换保障的政策性很强，因此在操作过程中要健全组织机构，制定切合当地实际情况的具体工作方案和工作步骤。
四、重视城市体系的政策影响
长三角城市群的形成不但受到地理空间、自然环境、交通基础设施、产业结构和行政区划等多种因素的制约，更重要的是受到了我国城市体系的影响。研究长三角城市群体系构成，对于深入研究长三角城市群政策框架总体思路，有着积极的意义。
从长三角城市的基本类型分析，总体来说有以下几个重要类型：一是按国家行政管理体系建立的城市体系。我国是一个典型按国家行政管理级别建立城市体系的国家。各级地方政府基本上是沿用了按行政管理级别的大小，设立不同等级的城市体系，而且这种趋势正在逐步加强。二是按特定产业建立的新兴城市。新中国成立后涌现出一大批以能源、原材料生产为主的新型城市，这些城市已经成为中国城市体系发展中的一个重要组成部分。三是按新型交通枢纽发展的城市。在长三角已经初步形成了以铁路为骨干，公路、水运、航空和轨道交通相配合的全国交通运输体系。一些城市根据交通枢纽情况及时调整了城市功能。四是形成了一批观光旅游城市。长三角一些城市是我国重要的旅游资源城市。
从长三角城市体系分析，总体来说，有以下几个重要特征：一是长三角城市体系具有鲜明的层次性。城市体系的行政等级层次相当鲜明，带有浓厚的政治色彩，体现着经济与政治管理的高度一致性。二是城市体系以人口多少来衡量规模性。长三角现行的城市规模等级划分是以人口规模为基本依据的。城市按人口规模的大小一般分为4个等级：第一级为特大城市，城市非农业人口规模大于100万；第二级为大城市，人口规模50万至100万；第三级为中等城市，人口规模20万至50万；第四级为小城市，人口规模小于20万。三是城市体系的层次性与规模性呈正相关发展。城市等级愈高，城市的规模也就愈大。
根据长三角城市类型的多样性和城市体系的行政性特点，在城市群发展的政策研究中必须对城市的区域差异性作重点思考，在政策研究中关注两个主要方面：一是在经济不发达地区的城镇体系的发育不完整性的情况下，如何研究城市群的政策统一性。长三角在各城市中的城镇等级规模体系存在着明显差异。有资料表明，经济越发达的城区，城镇等级规模体系相对比较完整，而在经济不发达地区，城镇系列的发育则不完整。二是在各城市的城市首位度存在着较大差异的情况下，如何研究城市群体系的完整性。首位城市的发展状况很大程度上代表了一个地区总体发展的基本情况。城市首位度越高，带动地区经济的能力就越强。因此，长三角城市群体系的建立必须考虑到城市首位度的独特性和差异性，在政策与制度创新中，要充分研究差异性与统一性的辩证关系，形成既有利于充分发挥各级各类城市的综合功能，又有利于发挥城市群体效益。
（郁鸿胜　作者为上海社会科学院城市化发展研究中心主任、研究员、博导；国家发展和改革委员会长三角区域规划综合组成员）
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