以总行为龙头 构建商业银行审计新模式

作者：未知
藏区摄影作品展
在2003年的工商银行审计中，针对工商银行统一法人制度和管理集中、核算集中、电子数据集中的新趋势、新情况，审计署金融司进一步强化了“五统一”的组织方式，采取了以总行为龙头的审计方式，实现了向“把握总体、集中审核、上下联动、重点突破”的转变，较好地发挥了审计资源的整体优势。
更重要的是通过这次审计，全面贯彻了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》关于“改进国有商业银行审计方式，以总行为龙头，逐步实行联网审计”的要求，“统一组织、集中审计、突出重点、联网运作、科学管理”的审计模式开始构建。
这种模式适应了商业银行电子数据大集中的趋势，在审计中从内控制度入手，以风险审计为重点，以业务循环审计为主导的审计路子，也正是在这次审计中通过尝试对工商银行整体数据的审计工作，探索出了一条集中审计的新路子。
创新组织方式　总行审计组总协调
中国工商银行是我国四大国有商业银行中电子数据管理最为集中的银行，不仅改变了银行的管理方式，而且对审计提出了新的挑战。尤其是该行的电子数据大集中陆续完成于2002年度，集中前后的电子数据存储方式不统一，有的业务处理系统还在核心应用平台以外，电子数据的逻辑关系及技术应用水平还有待于进一步提高。
在这样的情况下对工商银行资产负债损益的真实、合法和效益进行审计，要完成既定的审计目标，摆在审计人员面前的无疑是场硬仗。
应该说，这不是第一次对工商银行开展审计。早在1999年，围绕着“摸清家底，核实盈亏，揭露问题，分析原因，规范秩序，促进管理，防范风险”的目标，全面开展了对工商银行、建设银行等国有商业银行的资产负债损益的审计。过去的几年，金融审计坚持以资产质量为核心，关注金融企业损益的真实性，注意发现大要案线索，揭示了很多金融企业存在的普遍性倾向性的问题，也查出了一些有影响的大案要案。
随着金融体制改革的进一步深化，金融监管体制的进一步完善，尤其是金融企业市场化、信息化程度日益提高，我国金融行业发展到了新的阶段，也出现了许多新的问题，尤其是金融风险问题更加突出。银监会的成立，确立了分业经营，分业监管的金融体制，在这种情况下，李金华审计长明确提出，金融审计应紧紧围绕“风险、效益、管理”开展工作，这种思路并贯彻到了五年规划里。由此意味着金融审计进入了风险审计阶段。
这次对工行的审计，把目标定在了围绕“风险、效益、管理”，揭露问题，规范管理，防范风险，促进改革。通过审计，发现了工商银行在经营管理方面存在的突出问题，揭示了当前商业银行存在的主要风险业务，查出和移送司法机关各类涉嫌违法犯罪案件线索30起，涉案金额69亿元，涉案责任人91名。同时还向国务院报送审计要情、重要信息要目２０篇，国务院领导作了批示。
更重要的是，在取得成效的同时，这次审计在完善“五统一”的方式中探索了以总行为龙头的审计方式，改变了总行审计组只审计总行的状况，一种新的商业银行审计模式开始构建并运用到审计实践中。
据金融司范鹏司长介绍，近几年金融审计在取得显著成绩的同时，也在探索中走出了一条适合金融监管需要的审计模式。在审计中充分研究审计对象特点和审计外部环境的发展和变化，积极改进审计组织方式，最大限度的整合审计资源。
也就是从1999年开始，针对商业银行的分支机构不再具有法人资格，全行统一为一个法人的现状，金融审计在组织方式上开始了改革和探索。
根据国有金融机构“一级法人，分级核算，统一管理”的特点，采取了“统一组织，统一方案，统一实施，统一处理，统一考核”的审计组织方式。
以“五统一”原则为组织方式，以计算机为主要审计手段，实现了审计目标、审计内容、审计方式以及审计手段的根本转变。没有这些也就谈不上这几年取得成绩，采访中一位长期从事金融审计的同志发出这样的感慨。
对工商银行的审计要取得成效，就必须从审计手段和管理方式上进行创新。体现在组织方式上，就是在协调指导上进一步进行了创新。适应工商银行数据集中的业务发展趋势，采取了以总行为龙头，成立总行审计组，统一组织各办对工商银行总行及其部分分支机构2002年度资产负债损益情况进行审计。在审计中，以总行为龙头进行数据处理分析，用计算机进行审计，对重点问题由总行审计组统一组织进行延伸调查。
据了解，总行审计组由审计署金融司、计算机中心、南京特派办和兰州特派办、广州特派办部分金融审计人员共同组成。这种组织方式改变了以往总行审总行，各地审分行，互相联系不很多的状况。正如董大胜副审计长指出的那样，搞好以总行、总公司为龙头的审计，就更需要对审计力量的组织指导和协作配合。
记者从金融司了解到，总行审计组的指导协调作用被贯彻在整个的审计过程。总行审计组明确要求各审计组必须紧紧围绕银行“风险、效益、管理”问题，以检查内控制度为切入点，以审计资产质量为主线，以揭露重大违法违规问题为突破口，重点关注银行风险较高的业务和对银行效益有重大影响的财务问题。
在审计初期，先由总行审计组组织部分审计人员和计算机技术人员对工商银行总行实施审计调查，以摸清基本情况，了解业务特点，确定审计内容，找准审计重点为出发点，调查了解工商银行会计核算、经营管理以及计算机运用情况。
当总行审计组与各分行审计组共计254名审计人员进驻各审计点，审计工作全面开展时，总行审计组已通过前期的审前调查，明确了审计目标和任务。随着商业银行自身内部控制和外部监管的加强，传统的违规方式和问题有所变化，会出现一些新问题、新风险，需要审计人员重新审视；随着银行信息化程度的提高和数据的集中，银行的管理体制发生了重大变化，对审计技术和理念提出了新的挑战；随着金融审计的逐步深化，审计内容的拓展，审计部门与被审计单位之间有一个相互理解逐渐协调的过程。这成为每一个审计组成员的共识。
“针对这些挑战，金融审计人员应当转变审计方式和理念，不断研究新问题、探索新思路，并加强与被审计单位沟通和审计宣传，争取工行审计要有新突破，圆满完成审计任务”。一位审计人在接受采访时坦陈了自己当时的想法。
金融司领导也给总行审计组提出了要在审计中积极探索在商业银行电子数据大集中环境下探索新的审计模式的要求。为此，总行审计组明确了“加强信息沟通，搞好调查研究，强化宏观指导，做好成果汇总”的工作目标，采取有力措施搞好组织分工，加强审计过程实时业务指导。
在审计过程中，总行审计组先后成立了综合协调组、系统报表组、信贷审计组、清算审计组、票据审计组及自办实体审计组等五个小组，随时掌握总行和各分支行审计情况。
当审计进入关键时期，适逢“非典”肆虐，根据审计方案的安排，参加审计的17个特派办中有13个特派办在异地审计。为了审计人员的安全，根据各地“非典”疫情的情况，经李金华审计长、董大胜副审计长的同意，金融司决定将部分异地审计的特派办调整为就地审计。
对此，总行审计组通过编发审计动态传达李金华审计长和董大胜副审计长的指示，进一步强化对工商银行的审计工作。总行审计组积极探索在商业银行电子数据大集中环境下新的审计模式，在总行审计现场，尝试对银行整体数据实施审计。
针对时间较紧、“非典”等干扰因素较大、审计人员较少等不利因素。总行审计组在了解掌握总行和各分支行审计情况的基础上，经过深入分析研究，及时提出了工商银行审计要突出对重点地区、重点业务、重点资金的审计，将资金量大、业务品种多、风险较为突出的北京、上海、广东、浙江作为重点审计的地区，将信贷业务作为审计的重点内容，注意揭示违规的新手法、风险的新形式、制度的新漏洞。要求各审计组围绕着资产质量，以业务经营合规性为切入点，以大要案为突破口，重点关注大额集中贷款、市政设施建设贷款、汽车消费贷款以及票据业务，揭露当前工商银行在业务经营方面存在的突出问题。围绕银行效益，以重大经营决策为切入点，以损失浪费为突破口，重点审计职工住房建设、楼堂馆所购置、职工收入分配、大宗货物采购、中间业务、自办实体清理等问题，揭露工商银行在经营管理等方面存在的突出问题。
在审计成果汇总阶段，随着各审计组经过几个月的审计，查出了很多线索，工行存在的一些倾向性、典型性的问题已初步揭露出来。加强宏观分析工作，提高信息质量，更需要进一步强化以总行为龙头的审计方式。据了解，为了进一步强化以总行为龙头的系统审计的审计方式，在汇总阶段，总行审计组对组织分工和工作重点作出了调整。总行审计组提出，各审计组在认真分析已经发现问题和情况的基础上，注意从宏观上提炼和总结，对需要集中安排审计力量重点审查的案件线索，由总行审计组统一组织深入核查。同时，总行审计组要求各审计组，在人员安排上留有余地，配合总行审计组做好所辖地区问题的核查工作，并尽快落实。与此同时，总行审计组在继续核实全辖主要财务指标真实性的基础上，加大对全行清算系统、信贷系统、票据业务及自办实体的审计力度，实施了“集中审计、分散核实”的审计方式。
同时，总行审计组进一步强化了上下联动机制，加强信息沟通、做好业务指导，增强审计的整体效果。综合协调组先后编发审计要情2篇，重要信息要目18篇，下发工商银行审计工作动态25期，加强审计过程的实时业务指导。
完善审计方式　 发挥金融审计的整体作用
对此，金融司提出要紧紧围绕“风险、效益、管理”开展工商银行审计工作，将揭露工商银行在“风险、效益、管理”方面存在的突出问题放在首位，通过分析这些问题产生的根源，揭示政策上、制度上、监管上存在的缺陷，促进金融体制改革，促进金融监管部门加强监管，促进金融机构加强内部管理，提高资产质量和效益，防范和化解金融风险。
金融司的袁野副司长告诉记者，在工商银行审计中诠释了“既关注单一金融机构的风险，又着力揭示金融行业存在的突出问题和重大风险”的审计理念。
这种理念的贯彻体现了金融审计的创新。总行审计组通过对总行数据的分析，锁定重点地区存在的突出问题，然后要求所在地区的审计组进行重点清查。正是这种组织方式的创新，为审计内容、审计技术方法的创新搭建了一个实施的平台。
随着金融体制和监管机制的改革，金融审计面临更大的挑战。金融审计要站稳金融监管的制高点，就必须充分发挥出金融审计法律地位高、独立性强、监管面宽等制度优势，充分发挥出从会计账簿入手、从业务循环入手、从内控制度入手等方法优势，充分发挥在揭露重大风险、突出问题等方面的成果优势，切实发挥出其他监管机关不可替代的作用。惟一途径应该是了解金融行业的特性，准确把握金融风险的特点、表现形式、危害程度，牢固树立风险意识，通过改进审计组织方式、利用先进的技术手段、掌握风险导向审计方法，进一步提高质量。
董大胜副审计长在去年的一次会上指出，以总行、总公司为龙头做好数据的处理分析，用计算机进行审计，对重点问题进行延伸，这都是一些好的做法，对一些主要问题，可以通过专项审计调查来取得更有效的审计结论。
事实上，在２００３年的工商银行审计中，以总行审计为龙头的审计方式，在尝试着“统一组织、集中审计、突出重点、联网运作、科学管理”的审计模式。一方面在继续加大“五统一”力度，适应信息化发展的客观要求，在商业银行审计中探索实施扁平化管理；另一方面，在审计实施过程中，以总行审计组为龙头“上下联动、左右沟通、集中问题、专题调研”，发挥了金融审计的整体作用。
据了解，在总行审计现场以金融司审计人员为主体的总行审计组，组建了由金融司、署计算机中心、兰州办及广州办等单位参加的系统审计组，尝试了对银行整体数据实施审计，发现和查处了一些重大的违法违纪问题和线索。
广为关注的工商银行票据市场管理混乱、大量无真实贸易背景的票据充斥市场的行业性风险，就是总行审计组通过数据分析，发现该行票据业务发展迅速的背后存在着风险后，抓住总行这个龙头，根据分析掌握的情况，及时组织总行审计组和特派办的人员抽查河南、河北、江西、山东、甘肃等地区票据业务，集中揭露出票据业务在跨地区跨银行办理出票、承兑、贴现、转贴现等业务过程中出现的系统性风险和管理盲区，全面揭露了工商银行由于忽视风险管理、审核把关不严，违规出具、贴现银行承兑汇票，导致银行垫款等违规问题。
在去年的审计中，总行审计组还作出了一件令工商银行上下为之震动的事情：总行审计组的清算系统审计组通过对全行业务清算数据的审计，摸清了联行资金存在的较大差异，揭示了清算业务系统存在的风险。工商银行的一位行领导曾经深有感触地谈到，审计发现工行清算系统存在较大差异后，审计组请他们自己核对，银行有关部门核对了几天，没有查清原因，向审计组列出5条理由，说这个差异是正常的，而审计组用10多天时间自己去清理，把问题查清楚了，并把差异的真正原因告诉了他们。工商银行总行针对审计查出的情况，加大了对清算系统的整改力度。
总行审计组由于审计目标明确，审计重点突出，各审计组审计工作做到了有的放矢，有点有面的集中反映了一些重要情况，充分发挥了审计的“监督”作用，国务院领导做出了重要批示并引起有关部门的高度重视。
探索信息化条件下新的审计方式
在由总行审计组制定的审计方案中，明确提出，要提高计算机水平，不断深化金融审计工作。各特派办在审计过程中借鉴已有的计算机审计经验，不断的完善和开发新的应用程序和审计模型。
在审计初期，由于工商银行未能按要求及时完整提供电子数据的情况下，总行审计组在与有关部门协调沟通的同时做出了一些应急方案，确保了数据转换工作的顺利进行。
随着审计工作的深入，总行审计组又把“在商业银行电子数据大集中的趋势下，继续尝试对工商银行整体数据的审计工作，力争走出一条集中审计的路子”作为一个课题着手探索。针对工商银行数据大集中的特点，审计中进一步改进了计算机审计的组织方式，以总行为龙头，逐步开展联网审计，在数据分析上，将数据静态分析与信息动态交流相结合。在审计内容上，着重把握龙头，抓住影响盈亏的重大财务问题、跨分行集中贷款企业风险、跨地区资金异常流动，将系统财务报表、全辖信贷业务、清算系统、票据业务及自办实体等问题作为以总行为龙头审计的主要内容。
联行业务的审计在手工审计时期是审计的盲区之一，这次审计，总行审计组探索运用计算机审计联行业务路子，查清了工商银行联行资金中存在的巨额差异，揭露了突出问题和管理上的薄弱环节，实现了联行业务审计的突破。
同时，金融司加大对这些探索和实践的总结力度。现场审计结束后，举办了金融计算机审计培训班，及时总结现场的经验，并提到审计技术创新的高度来认识。
据了解，在这次审计中，审计人员运用近几年在商业银行审计中积累和总结出的一些成熟的审计模型，发现了一些大要案线索和许多手工审计难以发现的突出问题，揭露了银行经营管理中的一些深层次问题和突出风险。
充分发挥金融审计“眼睛”的作用
现场审计结束后，总行审计组对审计情况进行了全面分析和深入研究，向国务院报送了《审计署关于审计中国工商银行情况的报告》，全面揭示了商业银行信贷业务中的重大风险问题和经营管理中存在的问题。２００３年，他们所报送综合性的重要信息要目10篇，占所报送重要要目的56％。国务院领导对这些综合性信息作了重要批示，并在全国银行证券保险工作会议上讲话中谈到了城市基础设施建设贷款、票据业务等问题。综合分析的进一步加强，有效地提升了商业银行审计工作质量，发挥审计在国家宏观调控中的预警作用，充分发挥了金融审计服务中央宏观调控的“眼睛”作用。
据了解，总行审计组提出的建议，引起了有关部门的重视。银监会等监管部门非常重视审计查出的问题，对此专程到金融司进行沟通，并下发专门文件督促工商银行采取切实措施进行整改，工商银行本身也对违规问题逐一进行了处理。
※ ※ ※ ※ ※ ※
采访结束时记者了解到，在对今年的资产管理公司审计中，以总行、总公司为龙头的组织方式，得到了进一步的完善和贯彻。在审计实施中，更加注重统一组织，加强协作。同样以总公司为龙头的总公司审计组，在审计中，进一步创新了审计协调指导，更加注重对审计力量的组织和协作配合。这体现在审计成果上，就是加大了信息的整合力度，及时从宏观管理的高度来分析审计发现的一些典型性、倾向性问题，做到了领导有力，责任落实，协调有序。针对审计发现的金融资产管理公司经营管理中存在的体制性、制度性缺陷以及国有商业银行在剥离不良贷款过程中，管理程序不规范，档案资料不齐全，责任追究不到位，致使资产管理公司难以有效处置，更无法追究有关人员的责任，给国家带来重大损失的现象，向国务院上报了“国有商业银行不良贷款剥离中存在的突出问题应引起高度重视”的重要信息要目。经国务院领导批示后，财政部、人民银行、银监会联合下发通知，专门就加强国有商业银行不良贷款剥离过程中的责任追究做出规定。
看来，审计组织模式的创新，在提高了审计效率、节省审计资源的同时，而且也在揭示深层次问题和金融机构经营管理中的突出风险中，提升了金融审计的地位。如是下去，金融监管的制高点，当属金融审计无疑，这是期待，也是发展的必然。
工商银行审计发现的违规问题及大要案线索
◆　洛阳芬莱商贸有限公司与银行工作人员内外勾结，2002年仅为大连实德塑料工业公司及其关联企业就“包装”银行承兑汇票4.92亿元。
◆　审计共查出和移送司法机关各类涉嫌违规犯罪案件线索30起，涉案金额69亿元，涉案责任人91名。
◆　广东南海华光集团诈骗银行贷款案中，地方政府、财政、企业、银行的个别人员串通一气，通过华光集团及其关联企业累计从工商银行南海支行取得贷款74．21亿元，审计时尚有余额19．29亿元。
◆　1992年以来，工商银行广东省分行通过自办实体向境内外投资13．57亿元，因长期疏于管理，清理不力，致使该自办实体负责人李少鹏携巨款潜逃，9亿多元国有资产难以收回，其中3．6亿元境外投资全部损失。
◆　吉林恒和集团等13家关联企业骗取 28．06亿元贷款案件，与吉林省分行原行长有直接联系。
◆　上海市分行外高桥保税区支行向“姚康达”一人就发放了7141万元个人住房贷款，这些资金被用于炒作房地产。
◆　审计抽查北京市分行翠微路支行办理的7.91亿元汽车消费贷款发现，4家汽车经销商用虚假资料骗贷达9650万元。
◆　北京市分行朝阳支行将1.21亿元“小金库”资金存放账外，进行账外经营、滥发奖金，造成严重损失。
监管部门采取的措施
●　根据审计发现的问题和建议，银监会下发了《中国银行业监督管理委员会办公厅关于开展对国有商业银行现场检查的通知》，依法加大了对票据业务、个人消费信贷业务、城市建设贷款、关联企业贷款的监管力度。
●　针对票据市场的问题和审计建议，银监会下发了《中国银行业监督管理委员会办公厅关于进一步加强银行票据业务监管工作的通知》，将银行票据业务作为银监会监管工作重点，并提出“提请并配合国家立法部门修订票据法”。
●　针对审计反映集中大额贷款问题，银监会制定了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》。
●　针对审计查处的土地储备贷款等房地产贷款以及汽车消费贷款问题，银监会下发《商业银行房地产贷款风险管理指引》，银监会和人民银行联合发文《汽车贷款管理办法》，加强银行管理和风险控制。
●　2003年，银监会开展了对商业银行信贷资产、非信贷资产和表外业务（简称“三项业务”）的现场检查，全年共查处违规经营机构1242家，处分了3251名违规人员。
●　2004年下半年开始，开展对商业银行“三项业务”的后续检查和风险集中、内部审计等方面的现场检查，督促商业银行深入整改存在的问题，实施对各类风险的持续监管，严肃查处责任人员。
●　抓紧修订《银行业金融机构高级管理人员管理办法》，起草《高级管理人员履职监管办法》等规章，以实现对高级管理人员的有效监督。