国务院发展研究中心专家论述：破解廉租房融资之困

摘要
廉租房建设作为调整住房结构的重要举措，需要解决其资金来源问题。从现实情况看，廉租房的融资方式单一以及融资渠道不畅已成为我国廉租房制度建设金融方面的瓶颈，需要根据廉租房的运行特征，采取多元化的融资创新渠道来满足其融资需求。为此我们将连续两期刊登巴曙松最新的研究报告，以启发研究。

廉租房建设现有融资渠道分析
根据国际惯例，廉租房的建设与经营通常是多元化的，包括政府的资金注入，以及通过市场融资或政府举债的方式发行债券，以此作为长期的资金支持。但是目前，我国廉租房建设融资的渠道仍比较单一。从已开展廉租住房试点的城市看，目前的资金来源渠道主要包括财政拨款（直管公房出售或出租收入）、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠等，最近刚出台的政策还要求将土地出让金净收益中的部分资金用于廉租房建设。由于受我国经济水平和生活习惯的影响，我国社会捐赠的数量相对较小，且缺乏稳定性，因此其他几种方式成为目前我国廉租房建设资金的主要来源。
财政拨款
廉租房政策是国家为解决最低收入家庭的住房问题所采取的福利措施，由于其成本收益的特点决定了政府的财政支持很自然的成为了廉租房建设的支柱。
然而，巨大的资金需求使财政预算处于尴尬的境地。据《中华人民共和国２００５年国民经济和社会发展统计公报》显示，２００５年我国享有最低生活保障人数已达２２３３万人，比上年增加了２７．８万人。因此，除了廉租房建设资金外，廉租房租金补贴也是一笔巨额开销。
从地方政府的财政投入看，各省市的廉租房建设也不尽人意。以广东省为例，根据建设部２００６年３月份公布的数据，截至２００５年底，广东全省用于廉租房建设的财政投入为５４１０１万元，与广东省当年的政府支出２２８７．５４亿元相比仅占０．２４％。
另外，一些经济不是很发达、财政实力较弱的城市，更是无法提供足够的资金用于廉租住房补贴或建设。例如，内蒙古包头市拥有３．５万户双困家庭，如果采取租金补贴的方式，政府每年需补贴８６４２万元。而实际情况是，市财政在非常困难的情况下只拨付了５０万元作为廉租住房资金补贴，解决的１４３户仅占全市符合廉租住房标准家庭的０．４％。而且，由于包头市住房公积金归集额小，增值收益部分只能维持公积金管理中心的日常运转费用，因此还无法提供廉租住房的补充资金，进一步缩窄了廉租房建设资金的供给来源。
可见，虽然政府财政拨款是我国廉租房建设和租金补贴的主要来源，但我国具体国情所导致的巨大资金缺口，使财政支出对于廉租房的资金支持显得心有余而力不足。
住房公积金增值收益
住房公积金增值收益是目前我国廉租房建设的另一大资金来源。根据财政部发布的《住房公积金财务管理办法》财综字（１９９９）５９号，住房公积金增值收益是指住房公积金业务收入与业务支出的差额，其分配顺序为住房公积金贷款风险准备金→上交财政的公积金中心管理费用→城市廉租住房建设补充资金。根据规定，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于６０％，具体比例由各省、自治区、直辖市财政厅（局）确定。因此，我国住房公积金增值收益普遍很少且不稳定，在提取风险准备金、支付管理费用后，剩余资金非常有限，大都不足以支持廉租住房制度建设。
以广州市为例，目前广州市廉租房保障资金财政来源主要是住房公积金的增值收益。２００４年，广州市实现住房公积金增值收益５５６１万元，提取贷款风险准备金３３３７万元，再去掉其他费用开支，能够安排用于城市廉租住房建设的资金仅剩１５０３．５２万元。虽然２００５年广州市批准用于城市廉租住房建设的资金，取得了较大的进展，达到了３５７４．５万元，但是这部分资金对于廉租房制度建设来说仍是杯水车薪。
然而，从理论角度分析，随着住房公积金逐年归集额的增长，增值收益也将随之扩大，其中管理费用是应当严格控制的，贷款风险准备金也将随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平，因此，投入廉租房的资金应不低于住房公积金增值收益的４０％。现在一些城市大多采取此种办法，如北京市就是由市财政局从住房公积金增值收益转化的财政性住房专项资金拨付１亿元作为廉租住房启动资金。
社会保障
由于廉租房制度的福利性质，可以说属于我国社会保障体系的一个分支，因此社会保障资金也是我国廉租房建设的一个重要资金来源。
目前，我国享有最低生活保障的人数在不断上升。据统计，截至２００５年底，我国享有低保的人数已达２２３３万人，比上年增加２７．８万人。然而，同期全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为４７．４亿元，被纳入廉租住房保障范围的最低收入家庭仅为３２．９万户。如果按３口之家进行粗略估算，被纳入廉租住房保障范围的低保人数为９８．７万人，仅占总人数的４．４２％。
而且，由于资金的巨大压力，我国社会救济福利费和抚恤支出的增长均较前几年缓慢。因此，社会保障对于廉租房建设的资金支持也十分有限。
土地出让金净收益
２００６年，财政部会同建设部、国土资源部发出通知，从５个方面联手落实廉租房建设资金，其中土地出让金净收益中的５％被纳入廉租房建设资金之中。据国土资源部发布的《２００５年中国国土资源公报》显示，２００５年，我国共出让土地面积１６．３２万公顷；２００４年和２００５年的出让价款分别达到了５８９４．１４亿元和５５０５．１５亿元。因此，此项政策的及时出台无疑会对廉租房建设资金缺口较大的状况有所缓冲。
土地出让金属预算外收入，因此给地方政府的财政收支留下了巨大的操作空间。长期以来，土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，其金额在不少地区甚至可以占到政府预算外收入的６０％以上。可见，该项政策会显著影响地方的财政收入。
我国廉租房建设融资的特征
通过以上的分析可知，目前我国廉租房建设的资金来源主要是财政拨款和住房公积金增值收益，但是对于廉租房建设来说，这两种融资方式均呈现出供给不足、极不稳定的特点，这与房地产开发以及租金补贴所需要的大额、连续的资金需求是相悖的。
目前我国廉租房建设的几种融资方式，主要有以下几个共性特征：
政府起主导作用
廉租住房制度本质上和其他保障制度一样，是政府向居民提供的公共产品之一，是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，以保持社会公平和社会稳定。它完全的福利性质决定了其资金供给很大程度上要依靠政府、社会的无偿投入。
无论是财政拨款，住房公积金增值收益，土地出让金，还是社会保障，它们都从根本上来源于国家的财政收入，直接受政府的管辖和支配。从各国廉租房建设的经验看，政府在廉租房建设融资中的主导地位无可厚非，但是僵硬的资金供给机制会给国家造成沉重的经济负担。
地方政府处于被动地位
在目前的融资方式下，我国廉租房建设的融资方式对于地方来说均可以在一定意义上属于硬性摊派，往往不能调动地方的积极性。
首先，地方政府可以从房地产开发上获取利益，出让土地是地方政府重要的谋利手段。由于土地出让金一般占到地方预算外收入的相当比重，因此素有“第二财政”之称。而廉租房建设不仅不涉及土地出让，还须拿出资金对低收入家庭进行房租补贴。
其次，与廉租房相比，地方政府更倾向于普通的房地产开发，因为其对地方ＧＤＰ的拉动作用非常明显。
廉租房资金需求大
廉租住房制度是针对住房困难且无力改变经济状况的特困家庭实施的一种社会救济方式。在很多国家，廉租房是政府的一项重要福利政策，建设规模很大。例如，上个世纪韩国政府在３年间就建造９０万套低价租屋提供给低收入家庭；同样在上世纪，中国的香港地区公共房屋居住人数高峰时曾占居民总数的近一半。
对于我国这样一个人口众多、收入分配不均的国家来说，廉租房建设的压力会更为沉重。面对２００５年底２２３３万享有低保的人群来说，其中大多数人的住房问题只能依靠廉租房来解决。因此，廉租房建设融资是一个非常大的资金缺口，单单依靠目前的融资方式是很难得到满足的。
建设资金存在不稳定性
目前，我国廉租房建设的这几种融资方式均属于国家的财政支出，因此与中央和地方的财政状况有着密切的联系。当中央或地方的财政由于特定原因吃紧的时候，廉租房的建设资金可能就会在一定程度上被挤占，不利于廉租房建设长期资金链条的形成。以住房公积金增值收益为例，其用于城市廉租住房建设补充资金上的金额是扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后的余额，如果前两项金额较大，那么用在城市廉租住房建设上的资金无疑会相应减少，因此该资金供给呈现出极不稳定的特征。
在不少地区缺乏监督机制和封闭机制
目前，在廉租房的租金配给方式以“租金补贴方式”为主。在这种模式下，廉租房的建设实际上并不由政府主导，而是由市场主导，即由开发商主导。也就是说，政府担当的角色就是提供建设资金、核定廉租房入住资格、发放租金补贴等，并没有建立对廉租房建设及管理的有效监督机制。