黄石人民检察院 | 试论检察机关执法公信力的提升途径

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试论检察机关执法公信力的提升途径
发布者: 黄石人民检察院 发布时间:2009-11-12 9:45:46 阅读:457次
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试论检察机关执法公信力的提升途径
黄石市人民检察院检察长  杨武力
胡锦涛总书记深刻指出:“政法机关的执法能力,集中体现在执法公信力上。执法公信力来源于严格、公正、文明执法,来源于全心全意为人民服务的良好形象。”检察机关执法公信力是整个社会诚信体系中非常重要的组成部分。当前,维护和提升执法公信力是检察机关面临的一项重大课题,是进一步强化法律监督,维护公平正义的必然要求,是建立社会主义法治社会法律权威的应有之义。
一、检察机关执法公信力核心要素
检察机关执法公信力是社会公众长期以来对检察机关公正执法维护社会正义的权威性产生普遍信任和尊重,而在心目中建立起来的公平、公正、诚实、正派的信任度和影响力。它是检察机关与公众之间的信任交往与相互评价的过程,是一个双重维度的概念。 这一概念包含了检察机关执法对社会的信用和社会对检察机关执法的信赖两个方面的核心要素。在这两个要素之间,检察机关执法对社会的信用是基础,社会对检察机关执法的信赖是检察机关执法公信力的主要评价标准,两者相辅相成,相互促进。其共同的目标追求就是要建设公正高效权威的社会主义检察制度和造就严格、公正、文明、廉洁执法的检察队伍。
(一)检察机关执法对社会的信用。维护国家法律统一正确的实施,这既是宪法和法律对检察机关的要求,也是人民群众对检察机关的期望。检察机关执法对社会的信用主要体现在“执法必严,违法必究”上,这是社会主义法治的基本内容。一方面,国家法律体现着人民的意志,法律赋予检察机关查办职务犯罪、公诉和诉讼监督的职能,这是检察机关应当担当的法律责任和义务,也是检察机关执法公信力对社会的承诺,只有对这一承诺负责,才能取信于民,建立在社会中的权威性和信誉度;另一方面,人民群众要求和期待检察机关严肃查办侵害群众利益的职务犯罪,加强法律监督,维护公平正义。这就要求检察机关在执法过程中必须把维护社会公平正义作为生命线和首要价值追求,在办理每一起案件、处理每一件事情中体现公平正义,严格依法办案、办事,减少执法随意性,杜绝执法不严格、不公正、不规范,杜绝执法不作为或者乱作为,赢得人民群众的信赖、理解和支持。通过全面、正确履行检察职责,使执法行为在法律范围内进行,使社会对检察机关公正执法的期望得以实现,这是检察机关执法具有信用的基础所在。
(二)社会对检察机关执法的信赖。如果说检察机关执法对社会信用是在执法公正在客观上的表现,那么社会对检察机关执法的信赖则反映在主观上,社会公众对检察机关执法的信赖感、认可度和满意度,对检察工作做出肯定性的信任评价。这种信任评价基于检察机关坚持严格、公正、文明、廉洁执法,才能赢得社会公众的积极认可和信赖,才能树立检察机关执法公信力。所以说,这种信赖与检察机关执法的信用是一个互动的过程,信用高,则信任度高。检察机关执法公正,社会对检察机关的信任度则会提高,检察机关的执法活动就能体现出司法权威,执法行为才能让人民信服,公众就会自愿配合检察工作,减少执法运行的成本,使执法更为顺畅,更有效果;反之,信任度低则司法权威就难以树立,检察机关的执法行为就会受到抵制,执法效果必然受到影响。新时期,我们提出检察工作以科学发展观为统领,树立以人为本的理念,关心人民群众的疾苦,体察人民群众的情绪,倾听人民群众的呼声,把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点,这也正是要求检察机关通过实现执法信用,来取得社会对检察机关的信任,不断适应和满足人民群众的新要求新期待,使检察事业具有长久的蓬勃发展的生命力。
二、影响检察机关执法公信力的主要因素
现实中影响检察机关执法公信力的因素比较多,归纳起来主要是外部因素和内部因素两大方面。在外部因素中,检察机关的财政权、人事权受地方制约,给检察权的依法独立行使、公正行使带来了难以克服的困难。检察人员的录用、职务任免等人事制度关系到由什么人来行使检察权和靠什么理念行使检察权,具有干预检察人事安排的权力往往意味着具有干涉检察执法的可能性。同时,检察人员的工资待遇、工作条件和检察机关的执法办案装备,不仅影响检察人员的整体素质,而且影响检察机关的执法能力。靠办案获得经费补充,就难以保证执法的公正;靠检察长个人能力争取财政支持,就难以防止检察权滥用。 目前,还有一些基层检察院由于经费还无法实现足额保障,受利益驱动违法违规办案的现象依然存在,这必然给检察机关执法公信力的建设造成不良影响。在内部因素中,检察机关的执法公信力又会受到执法理念、执法素能、执法行为以及执法机制的现实影响。
(一)执法理念因素
执法理念是执法活动的先导,正确的检察执法理念是对检察执法实践经验的总结和创新,它能引导我们把握检察工作的客观规律,驾驭检察工作的发展,提升检察机关执法公信力。但是也应该清楚地看到,少数检察人员的执法观念仍然陈旧,有的没有牢固树立执法为民的观念,特权思想和霸道作风的依旧存在;有的对保障人权重视不够,人性化执法体现不充分,“教育挽救”往往停留在口头上,没有落实到具体行动中;有的 “重口供轻证据”,仍然存在先入为主的思维方式和“有罪推定”、“口供至上”的陈旧观念;有的 “重实体、轻程序”,认为只要案件没搞错,就不惜在程序上擦边踩线。存在的这些问题直接影响到检察机关执法公信力的形成。
(二)执法素能因素
执法者素能的高低也是影响执法公信力的一个重要方面。执法者的素质决定着执法者的行为,只有执法者的素质提高了,能力增强了,行为规范了,才能促进执法公正。检察官要履行好客观公正的义务,除了要有正确的执法观外,还必须具备较高的执法素质,否则难以承担起法律赋予的职责。当前,检察队伍的执法水平和整体素质与新形势、新任务的要求还有一定的差距。部分干警业务素质和执法水平不够高,面对更加繁重、更加复杂、更高要求的执法工作有所不适应。随着司法体制改革的深入,队伍素质面临更新更艰巨的考验,唯有不断提高执法者的素质和能力,打造出一支业务精通的检察队伍,才能更好地维护公平正义,提升检察机关执法公信力。
(三)执法行为因素
执法行为的好坏直接影响执法效果的好坏,而执法效果的好坏又会影响公众对检察工作的评价和判断。对于执法者来说,自觉规范执法行为,才能实现维护社会公平正义的首要价值追求,才能得到党和人民的重视和信任,才能广泛争取社会各界和人民群众对检察工作的理解和支持,才能树立检察机关的良好形象和法律监督权威。近些年,随着各种教育活动的深入开展,检察机关在整体执法行为上得到了进一步改善,人民群众对检察工作的认可度也不断增强。但不容回避的是,执法不严格、不公正、不规范的问题仍然存在,滥用检察权、以权谋私的问题还时有发生,有的典型案件的负面影响通过网络传播被迅速地放大,在社会上造成了恶劣影响,使人民群众对检察工作出现了信任危机,质疑检察机关的各种声音也不绝于耳,这就给检察机关执法公信力带来了严峻挑战。
(四)执法机制因素
检察执法机制是开展检察工作的载体。只有建立符合检察工作规律,保证检察机关准确、公正和有效地执行法律的执法机制,检察机关才能担当起履行法律监督责任,才能赢得党和人民群众的信任和支持。当前,除了一时难以克服的体制性障碍外,检察执法机制方面还客观存在一些影响执法公信力的问题,如职务犯罪侦查工作的统一组织、指挥、管理与协调机制有待加强;情报信息的统一管理和综合分析利用水平不够高,信息渠道不够畅通,案件线索移送和工作联系配合制度不够完善;公诉工作整体合力发挥不够;侦、捕、诉各部门的相互制约与协作配合有待加强;检察机关之间以及各内设部门之间协作配合不够,检察资源配置不够科学,法律监督的整体合力尚未有效发挥等等。只有这些问题得到有效解决,检察工作才能得到公众的广泛认同和积极评价,我们才能更加有力有效地维护社会主义法制的统一、尊严和权威,进而推动建设公正、高效、权威的社会主义检察制度。
三、检察机关执法公信力的提升途径
提升检察机关执法公信力需要多措并举,需要以科学发展观为指导,从外部及内部,从理念到行为,从个体素能和执法机制等多方面统筹兼顾,齐下功夫。
(一)进一步完善检察机关的执法环境。一是完善党的领导。一方面,坚持党对司法工作的领导,是检察机关行使职权中不能动摇的基本原则,检察机关在办案中应当坚持党的领导。在重大问题决策时,应当坚持向党委请示;对重大案件处理时,应当及时向党委报告,征求党委意见,争取党委的领导和支持。尤其是在当前复杂的形势下,检察工作要实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一,就更应当坚持党的组织原则,坚持严格执法,依法办案,不断增强抗干扰能力,提高解决复杂问题的水平,努力维护社会稳定,保证社会主义法律的正确实施。另一方面,党委也应当通过加强对检察机关政治、组织和思想等方面的宏观领导,支持检察机关依法独立行使检察权,而不能代行检察职能,更不能包揽检察机关的具体业务。只有这样才能做到将执行法律和执行党的政策统一起来,保障检察事业健康发展。二是完善经费保障。目前,检察机关公用经费保障主要是由地方财政供给,尽管中央一再强调要足额保障政法机关经费,但由于各地区经济发展状况千差万别,地方财政保障水平有高有低,特别是一些基层检察院在经费保障不足的问题依然没有得到真正解决,受利益驱动办案的情形还没有从根本上杜绝。检察机关作为国家法律监督机关,其经费自然应当由国家财政统一保障,应当尽快建立“地方足额上缴,中央统筹预算,系统层层下拨”的财政保障体制,每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算,提交全国人大或其常委会审议通过。检察机关经费由中央财政作为专项支出,实行单列,由上至下逐级下拨,保障检察机关的公务经费。 即使目前由于国家财政一时还难以足额保障,而不得不主要依靠地方财政来保障,国家也要加大对公务经费保障的监督力度,要督促各地区严格执行中央决定,使检察机关经费真正能够满足检察权行使的需要,从而不因为生存问题拿检察权做交易。
(二)进一步树立正确的执法理念。当前,要提升检察机关执法公信力,急需树立四种执法理念:一是讲大局与讲法治并重的执法理念。大局是国家长远利益与人民根本利益,服从、服务于党和国家的工作大局,是检察工作最根本的执法思想。“不谋全局者,不足以谋一域”。检察机关只有自觉把各项检察工作置于党和国家中心工作的大背景下,执法效果才会明显,执法环境才会良好,执法水平才会得到更快提高。检察机关为大局服务的功能就是通过正确全面履行检察职能,对社会各方面产生积极的效应,达到法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。同时,服务大局必须讲法治。不是一讲大局就是几家配合,而是要通过履行查办职务犯罪、批捕、公诉、诉讼监督等检察职能,惩罚犯罪,预防犯罪,维护公平正义,做到严格、公正、文明执法。二是追究犯罪与保障人权并重的执法理念。2004年全国人大通过的宪法修正案增设了“国家尊重和保障人权”条款。由此,人权保障从政治判断提升为法律规定,成为国家根本法的一项原则。人权入宪加快了中国的法治进程,尊重和保障人权成为以人为本的科学发展观的重要内涵,这是依法治国的必然要求。检察机关履行法律监督职责,运用法律手段既要依法惩治犯罪,匡扶正义,又要充分尊重和保护当事人包括犯罪嫌疑人、被告人的合法权利,保障在诉讼活动中实现公平正义。三是维护司法权威与执法为民并重的执法理念。司法权威是指司法机关应当享有的威严和公信力,它包括法院的审判权威和检察院的检察权威,二者是相辅相成的。尤其体现在民行检察监督方面,无论是检察机关对认为确有错误的判决、裁定提出抗诉后法院再审作出新的正确判决,还是检察机关对法院作出的正确判决裁定做好当事人的息诉服判工作,甚至是检察机关查处个别审判人员徇私舞弊和枉法裁判等行为,均是对审判权威的维护。“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,对检察机关来说,应把坚持公正执法,运用法律手段为民排忧解难,维护人民群众的合法权益作为根本出发点,而检察机关行使民事审判和行政诉讼监督职能就是和法院一道共同维护司法公正和司法权威,共同保障民事、行政法律得以正确贯彻实施,把执法为民的宗旨落到实处。四是实体公正与程序公正并重的执法理念。程序公正是实体公正的前提和基础,实体公正是程序公正的价值追求,二者相辅相成,辩证统一。在执法办案中,既要严把案件的事实关、证据关、适用法律关,又要严把程序关;既要加强对违反实体法的监督,又要注重纠正违反程序法的行为,以促进实体公正与程序公正的有机统一。
(三)进一步提高执法者素质和能力。执法者的素质和能力对于建设检察机关执法公信力有着积极作用。一是严格检察人员职业准入。录用高素质的有培养前途的人才进入检察机关是加强检察队伍专业化的基础。要按照《检察官法》的规定,严格检察人员准入的“门槛”,保证检察人员的素质。坚持凡进必考制度,确保新录用人员具有相应岗位所要求的基本工作技能。为防止不合格人员进入检察队伍,各级人民检察院补充人员,必须经过省级人民检察院组织的统一测试、考核。初任检察官必须从国家统一司法考试取得任职资格的人员中择优选任。还应适时调整人员编制,增加基层检察院的编制数额,将社会上尤其是政法院校高层次、高学历专业人才以及通过司法考试的各方人才吸收到基层检察院,以充实基层检察院的人才资源,形成良性的人才循环机制。二是注重人才素能培养。根据中央、省委有关规定,通过调任、转任、挂职锻炼等方式,有意识地适时将优秀人才放到环境复杂、条件艰苦的地方去工作,使他们在实践中不断学习新知识、积累新经验、增长新本领。继续实行交流轮岗制度,加大检察官交流力度,在检察系统进行上下交流、异地交流,也可以同其他法律工作岗位交流,并向重要领导岗位输送优秀检察官,提高人才和领导干部的素质和能力;根据工作需要,各级检察院内部还可以定期进行工作轮岗,在培养专业型人才的同时注重培养复合型人才。三是积极开展正规化岗位培训。强化对检察长等领导的素能培训,加强业务一线检察官特别是执法办案骨干的专项业务培训和岗位技能培训,加强新任检察官实际工作能力的培养,使其实现由知识型到能力型的转变,增强实践经验;对办案一线工作多年的检察官,要增强其理性思维和法律功底,使其实现由能力型到知识型的升华。对业务部门的检察官要加强专题培训,如涉及刑事、民事和行政等法律知识和侦查技能等,组织专题讲座,邀请专业人士授课释疑,力求学以致用。四是广泛开展岗位“学、练、赛”活动。在市级以及基层检察院,坚持政工部门牵头,业务部门主抓,面向基层、面向一线,坚持“一案一总结”,持续开展以提高检察官执法办案技能为重点的岗位“学、练、赛”活动。在活动中始终坚持“缺什么、补什么,用什么、练什么”,搞好“传、帮、带”,做到“练、学、用”相结合。通过大规模开展多途径、多形式、多层次的正规化培训和岗位练兵,强化高层次和实用型人才培养,不断提高检察官的整体素质和法律监督能力。
(四)进一步规范执法办案行为。严格规范执法办案行为,关键是要从建立健全执法规范化机制,即“执法活动的运行跟踪机制→执法活动的问题发现机制→执法活动的纠偏补救机制”。一是建立健全执法活动的运行跟踪机制。由业务部门、案件管理部门和检务督察部门对执法活动进行跟踪,但三者的侧重点不同。其中业务部门是就检察机关内部而言,侦查与侦监、侦监与公诉、公诉与监所等办案部门,应当利用法律赋予的侦查、审查和决定逮捕、审查起诉、侦查监督、执行监督等职责,在各办案环节上相互配合与监督,对执法活动进行跟踪,监控执法质量。案件管理部门运用业务管理软件对案件办理的全过程进行事中跟踪检查,对办案人员在各办案环节是否严格执行有关法律规定进行监督,实行动态管理。检务督察部门重点跟踪检察机关直接立案侦查的职务犯罪案件,即对侦查中采取强制措施及搜查、扣押、冻结等侦查手段,被举报刑讯逼供等违法办案,占用发案单位交通、通讯工具及向发案单位吃拿卡要等情况实行走访,对办案安全防范进行现场督察,从中发现办案人员在执法中违反规定的行为。二是建立健全执法活动的问题发现机制。执法行为不规范的问题发现机制由实时检查、专项检查和全面检查组成。实时检查由业务部门和案件管理部门共同实行,如业务部门在办案中,后一个办案环节发现前一个办案环节存在问题,随时发现,随时提出,随时整改;案件管理部门在流程管理中,发现执法存在不规范问题,也可以及时提出整改意见,督促办案人员和部门进行纠正。专项检查是利用政法委和上级检察机关开展各种专项活动作为发现执法问题的有利时机,寻找执法中的不规范行为;利用针对特殊工作的定期检查清理,集中发现问题,如定期对职务犯罪侦查工作进行办案安全检查,防止发生安全事故,定期对职务犯罪案件扣押款物情况进行清理,防止侵占、挪用扣押款物;利用针对某类案件的集中检查发现问题,重点对容易发生执法不规范问题的不立案、不批捕、不起诉、撤案等案件进行专门检查,及时发现和纠正问题。三是建立健全执法活动的纠偏补救机制。纠偏补救是在执法过程中,针对可能出现或已经出现的执法不规范行为进行预测和纠正,采取补救措施,避免结果的发生或问题的再次发生。(1)在办案中还没有形成大问题或是酿成大错的时候,对经教育仍不改正或没有认识其行为危害性和严重后果的办案人员,及时进行调整。如,对执法不作为或违反有关程序规定办案、越权办案的,可以更换办案人员或办案单位;对马上更换办案单位或人员可能影响案件进展的,可以按照检察工作一体化机制要求,跨部门、跨单位选派政治素质和业务素质优秀的人员充实到办案中,以保证案件的质量和效率。(2)对不规范执法行为进行责任追究、惩戒。对违反办案程序规定,造成一定危害后果和不良影响的行为,依据检察人员纪律规定,给予不规范执法行为以行政纪律处分;对严重违反办案程序规定,导致发生错案的,依据执法过错责任追究条例追究有关人员责任;对贪污受贿、徇私舞弊,触犯刑律的,则依法追究其刑事责任,保证检察队伍的纯洁性。惩罚只是手段,教育才是目的,通过这些追究、惩戒手段,对执法活动长敲警钟,杜绝不规范执法行为。(3)反思与培训,不断提高办案人员的执法素质和水平。实行执法不规范行为剖析、分析制度,对典型案例一案一剖析、一案一总结,分析产生的原因,从中吸取教训。同时落实正规化培训和岗位练兵制度,采取自学与辅导相结合、学习与考试相结合、学习与研讨相结合的方式,搞好规范执法的专项学习。
(五)进一步健全科学的执法工作机制。任何权力的行使都离不开权力运作机制的科学性和系统性,检察权亦不例外。检察机关的执法工作机制如果不符合法律监督的内在要求,那就既解决不了检察权正确行使的问题,也解决不了检察权有效行使的问题。而在检察权不能正确高效地运作的情况下,要保障在全社会实现公平和正义,那无异于痴人呓语。过去,我们在进行工作机制改革时,对检察工作整体性、统一性要求认识不够。一些地方出台改革措施时,由于具体负责的部门各异,各自所处的立场和角度不一样,导致对同一内容的制度性规定,其规定之间相互冲突和矛盾,致使“政出多门”、“规定打架”的现象时有发生,这不仅使检察工作开展起来磕磕绊绊,更会使人民群众认为检察机关执法不严肃,从而造成检察形象受损,执法公信力受损。对此,需要运用科学发展观的根本方法,即统筹兼顾,来进一步健全检察机关执法工作机制。当前,我省检察机关推行以检察工作一体化机制建设为龙头的一系列改革措施,就是为了着力解决影响司法公正和制约执法能力的突出问题,突破体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰,充分发挥法律监督职能作用的一项重要举措。继续深入推进检察工作一体化机制建设,通过不断完善上下级检察机关之间的领导体制,使检察机关始终作为一个整体依法独立行使检察权,保障组织机构和检察权行使的整体独立性;通过健全检察机关横向之间和内设机构之间执法协作配合机制,保证行使检察权时协调一致、协同运作,保证检察权的统一行使;通过加强检察队伍专业化建设,提高队伍的思想政治素质和业务工作能力,不断提升检察机关的法律监督水平;通过加强内部监督机制建设,治理受利益驱动违法违规办案、不文明办案、办案安全隐患等方面存在的执法不规范问题,进一步提高检察机关的公信力,做到严格、公正、文明执法;通过加强检务保障机制建设,为检察工作提供经费、办案装备、科技信息化支持,保证各项执法工作机制建设顺利进行。上述各个方面的工作,如果单一地推进、片面强调其中的某一项或某几项工作,都是不足取的,唯有以科学发展观“统筹兼顾”的根本方法,站在整体高度上系统抓,检察机关的执法工作机制改革才能为检察事业科学发展提供坚强的推动力,才能真正地顺民声,应民意,满足人民群众的期望和要求。
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