有限空间中寻求解决方案

自上世纪80年代起，欧洲各国开始不断反思和尝试改革福利制度，而其中的政治博弈让改革举步维艰。此次欧洲主权债务危机一方面将高福利制度的弊端暴露无遗，一方面也为改革提供了一个契机
有限空间中寻求解决方案
周弘《 人民日报 》（ 2010年07月20日   23 版）

6月15日，法国民众在巴黎举行示威，抗议政府发布的改革福利制度公告。
人民图片

欧洲国家施行的福利制度为儿童接受教育提供大量补贴。
人民图片
出台财政紧缩政策
“冰冻三尺，非一日之寒”，不做伤筋动骨的改革于事无补
今年6月7日，德国内阁通过了分4年削减816亿欧元的财政紧缩计划，要将目前财政赤字占国内生产总值(GDP)的5%压缩到《稳定与增长公约》规定的3%以下。6月12日，法国宣布采取紧缩措施，在未来3年中削减450亿欧元的公共开支。6月22日，英国通过了大幅度削减财政开支的《紧急预算案》，计划在5年内将财政赤字占GDP11.4%的比例降到1%。此前，希腊、葡萄牙、爱尔兰、西班牙和意大利等欧盟国家都已经分别出台了大规模的财政紧缩计划。
上述国家宣布实行财政紧缩政策时的理由十分相像：一是强调紧缩政策刻不容缓，舍此不能力挽欧洲于“崩溃”。德国首相默克尔说，如果不能严明财政纪律，就会使人们对欧元丧失信心，进而导致欧元崩溃。如果欧元崩溃了，“欧盟和欧洲都将随之而崩溃”。二是强调主权债务危机是“冰冻三尺，非一日之寒”，不做伤筋动骨的改革于事无补。英国首相卡梅伦执政伊始就宣称，必须采取重大紧缩措施，尽管这会影响到英国未来几十年的经济和社会，乃至每个英国人的生活。
迫不得已和势在必行的财政紧缩政策将涉及千家万户，政府与民众将共同承担利益损失。但是，利益多元化的欧洲并没有对各国政府的财政紧缩政策表示出广泛的赞同。反对党提出，紧缩方案是社会退步，是对失业者和社会弱势群体开刀；有些经济学家批评说，德国并不需要实施紧缩政策，紧缩可能使德国的贸易盈余问题更加突出，从而减缓欧洲经济的复苏，使南欧国家的债务问题更趋恶化。
由于严厉的财政紧缩措施广泛地触及了国民的切身利益，欧洲各国工会和一些民众成为抗议紧缩政策的主力。希腊议会就削减预算法案进行首轮投票时，万名学生、工人、退休人员在议会门前集会抗议，其他国家也不同程度地出现了民众游行示威抗议的情况。6月2日，代表欧洲36个国家82个工会组织的欧洲工会联合会宣布，将于9月29日在布鲁塞尔等欧洲城市举行“欧洲行动日”集会，集体抗议欧洲各国采取的财政紧缩措施。
势必削减社会福利
将削减的矛头对准了欧洲人已习以为常的高工资、高福利
欧盟国家的财政紧缩计划之所以引起大规模的社会反弹，是因为这些计划几乎无一例外地将削减的矛头对准了欧洲人早已习以为常的高工资、高福利。
德国的财政紧缩措施大幅提高医疗保险金缴纳比例（从现在占工资的14.9%提高到15.5%）、大幅削减社会福利开支，甚至要通过修改法律来减少对失业者的救济，取消失业者特殊补贴，促使失业者回到工作岗位。
英国的《紧急预算案》主要目标之一就是将法定退休年龄推迟到66岁，借此削减社会保障开支,并且通过更加严厉的措施,促使“单身母亲和50岁以上的人重新回到劳动力市场”。
为了得到欧盟和国际货币基金组织的救助，希腊承诺采取严格的财政紧缩措施，将法定退休年龄延长到65岁，并且自2020年以后每3年根据预期寿命自动延长退休年龄，自2015年起将缴纳养老金的年限从37年延长到40年。
其他国家的紧缩思路大体相仿：西班牙退休年龄从65岁延长至67岁；爱尔兰实行公务员减薪政策，降低社会保障津贴，压缩公共开支和公共投资建设；葡萄牙冻结公务员工资、降低社会保险支出、压缩公共投资项目；意大利大举压缩医疗卫生部门开支；法国考虑进一步延长退休年龄。
所有这些紧缩措施都是欧盟各国政府多年来想做而不敢做的。之所以想做，是因为欧洲福利国家的过度发展使这些国家超过半数的公共开支都被锁定在社会保障和社会福利等社会再分配领域里，政府的社会支出远远大于经济、外交和国防开支，削减公共开支不可能不触及这些社会开支。
上世纪70年代后期欧洲出现滞胀以后，英国于80年代率先通过“撒切尔革命”实现了削减社会福利，此后欧洲大陆各国开始了漫长、曲折而沉重的削减跋涉，不过欧洲选民总是能够用选票“指挥”政府继续增加而不是削减福利。
之所以不敢做，是因为很多国家的领导人因为不成功的削减计划而被迫提前退出政治舞台。法国前总理德维尔潘为激活劳动力市场、创造更多就业，提出了延长青年工人试用期的政策，结果被迫提前退职，另一位法国前总理朱佩也是因为一揽子社会保障削减政策闯关不成功而下台。
因此，欧洲的难题不仅来自于货币政策和财政政策的不对称、不平衡，更是由于财政政策的制定受到国内政治制度的制约。统一的大市场和分立的政治决策程序之间的不协调使得任何适应大市场发展需要的变革都会被国家层面的政党政治所绑架，每项理性的削减计划都可能因为在野党的反对而止步不前，福利削减和社会保障改革成为多数欧盟国家的头号内政难题。卢森堡首相容克曾经一语道破玄机：“我们都知道怎样改革，但是不知道改革以后怎样重新当选。”
集体闯关形成默契
需要将社会投资从注重社会再分配转向积极的就业政策、教育政策和研发政策
面对欧洲工会组织和各国反对党的集体抗议，欧盟委员会和各成员国政府形成了空前的默契。欧盟委员会主席巴罗佐说，经济增长是关键，欧盟各国只有下定决心整顿公共财政，才能使市场重新建立对欧洲经济增长的信心，从而恢复增长，创造更多的就业。默克尔说，失业保险改革也许会使失业者面对更大的生活压力，但也会让他们更加积极地去寻找工作，从而减少失业率。
2010年6月17日，欧盟在布鲁塞尔举行夏季首脑会议。与会领导人决定进一步严明财政纪律，在尊重各国预算主权的前提下，由欧盟委员会出面评议成员国的预算方案，然后再付诸各国议会表决通过，对违反欧盟财政纪律的成员国将进行严惩。欧盟首脑会议还正式通过了欧盟未来10年的发展战略《欧盟2020战略》，提出以知识和创新为基础的“智慧增长”、建立在提高资源利用率和绿色技术基础上的“可持续增长”，以及实现经济、社会和地区融合的“包容性增长”。为了实现具有“欧洲特色”的增长,欧盟设立了许多具体目标，例如就业率从69%增长到73%、提高妇女和高龄就业率、吸纳移民加入劳动力市场，研发投入增加到占GDP3%，未完成基础教育人数比例从15%降到10%以下，贫困人口削减25%等等。显然，要达到这些目标，需要将社会投资从注重社会再分配转向积极的就业政策、教育政策和研发政策。
《欧盟2020战略》是2000年欧盟《里斯本战略》的延续和发展。当时的欧盟和各成员国领导人就已经在为欧洲发展战略而煞费苦心。他们知道，不可阻挡的经济全球化挑战留给欧洲国家采取应对措施的时日无多，但各国政府仍然在福利陷阱中难以伸展。他们借《里斯本战略》提出，欧洲需要采取更具活力的经济政策，矛头直指欧洲福利国家的高标准。2000和2020战略都要求释放市场力量，允许市场在配置资源时发挥更大的作用；都要求激活社会政策，使居民为未来的就业做好知识和技能准备；不同的是2000战略更强调通过社会对话达成社会共识，而2020战略则更强调经济社会和环境的融合，更突出欧盟的领导作用。
由此看来，欧盟为自己设立的优先目标不是继续刺激经济，而是抓紧时机提高经济竞争力。债务危机为欧盟解决经济发展中的政治问题提供了一个契机。荷兰和卢森堡是欧元区经济情况较好的国家，但这两个国家也都宣布实行紧缩政策，荷兰政府于去年9月就决定削减400亿欧元财政预算，并将从2011年开始削减20%的公共开支。
欧盟和各国的政府认为，只要团结一致、协调行动，就有可能实施一直都想实施，但因遭到国内政治力量剧烈反对而无法推进的政策。在债务危机面前，也有越来越多的欧洲人感到，他们除了共同对公共开支进行重大调整，有效提高生产力和竞争力以外，别无退路。
最后，欧盟发展战略能否成功，仍然取决于政治，而不是经济。