大国政府改革——美国、巴西、俄罗斯、印度和中国20年进展

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[内容提要]经济全球化以来,世界生产力和生产关系都发生了改变,促使政府职能发生了由统治和管制职能为主体向以管理和服务职能为主体的质变,建立面向公众的服务型政府成为全球政府改革的主潮流。美国、巴西、俄罗斯、印度和中国可视为当前各类政府改革的典型。本文主要从改革动机、中央与地方分权和电子政府建设三个方面对20年来五大国的政府改革进行了归纳总结,并加以比较,陈其利弊。
[关键词]大国,政府改革,中央与地方分权,社区自治,电子政府
政府改革的动机与必要性
经济全球化以来,世界生产力和生产关系都发生了改变,传统型政府不仅在调控社会及市场经济活动中丧失其应有的功能,而且政府既有的一些角色和职能也越来越成为经济和社会发展的阻碍物。新的生产力与生产关系必然促使政府职能发生了由统治和管制职能为主体向以管理和服务职能为主体的质变,建立面向公众的服务型政府因此成为全球政府改革的潮流。
具体而言,政府改革的动机可以归纳为四大类:
1.为解决财政危机而进行政府改革
不少发达国家如美国、英国、新西兰和澳大利亚等都是这种“新公共管理”(New Public Management)的实践者。相对于传统的公共行政(Public Administration),这种新生的政府管理模式试图借鉴或直接采用企业的管理模式,达到减员增效,缩减财政赤字,鼓励私营部门发展,吸引和利用外资的目的。以美国为例,克林顿政府于1993—2000年期间展开的“重塑联邦政府”的改革就取得了显著的成效:首先,改革消灭了巨额财政赤字。1992年联邦财政赤字高达2 900亿美元,到1998年不仅消灭了财政赤字,而且财政收支还略有盈余。其次,政府大幅裁员,八年改革净减员近43万,成为20世纪50年代以来美国历史上最小但是效率却最高的政府,服务质量获得国民的普遍认可。因为政府在经济发展中具有关键性作用,所以美国政府改革的最大成就在于它从直接和间接两方面都有力地推动了美国经济创造新“三高一低”的历史记录,并带头步入知识经济时代。
2.为货币与财政双重危机所迫而进行的政府改革
这类政府改革主要在发展中国家进行,其中,拉美国家具有典型性。拉美国家自19世纪以来始终没有摆脱高通货膨胀、债务危机和经济危机的阴影,到了经济全球化时代,随着资本项目的放开和“华盛顿共识”改革方案的施行,拉美国家再次进入经济和社会危机多发期,并出现“美元化”的趋势。以巴西为例,尽管是公认的市场化国家,但是长期以来,巴西政府却一直在直接干涉经济发展。20世纪90年代以来的政府改革涉及到经济、社会方方面面,尤其是21世纪以来,如何建立以民为本的服务型政府成为改革的首要目标。
3.为政治斗争所迫的国家裂变和激进式政府改革
第三类国家是被称为转型国家的前社会主义国家——独联体和东欧诸国。长期以来,这些国家的政府一直是经济主体。经历了急风骤雨式的新自由主义改革后,这些国家的政府职能明显弱化,包括俄罗斯在内的一些政府甚至一度丧失了起码的控制能力,直接危及经济社会甚至国防安全,离“小政府、大社会”的改革初衷相去甚远。相反,这些国家在总结经验教训之后,都采取了中央政府集权化以及恢复国有化等回归传统的行动。
4.为建立市场经济,与国际接轨的渐进式政府改革
主要包括中国和印度等一批对全球化态度比较积极的发展中国家。这些国家改革的初衷多多少少都与参与经济全球化有关,由于这些国家普遍实行了外向型经济发展战略,经济发展对外资或国外市场有较高的依赖,开放必然促使传统政府向服务型转化。比如中国是最典型的外资推动政府改革的例子。从区域看,靠外资推动经济增长的沿海地区的政府率先改革,然后才逐渐由中央政府推进中西部地区的政府改革。中西部地区到目前为止,政府改革推进得比较缓慢。
与中国有所区别,印度本身已有一定市场经济基础,参与经济全球化的主要方式是依靠民族企业打入国际市场。因此,可以说,印度向服务型政府转变比中国深入。而且,由于印度政府从来就不是经济主体,所以政府提供的法制环境更为优越。
严格说来,后三类政府都还不能称作是“服务型”政府。所以,发展中国家转型期的政府应该如何改革仍然是有待于观察的论题。
中央与地方分权
以管理和服务职能为主体的新型政府势必要求改革同时从两大路径推进:一是“自上而下”的分权改革,即国家中央权力分散化,向地方分权;二是“自下而上”的民主深化改革,即提高政策透明度和监督力度,民众取得广泛的参政议政权力。双方面的政府改革的最终目标是尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府,强化和完善社区自治。因此,尽管全球各联邦国家和单一制国家政府体制的历史演变不同,但当前的发展趋势却相当一致,都是地方自治。
当今世界约200个国家,包括美国、巴西、俄罗斯和印度在内,虽然只有28个是联邦制国家,但它们却拥有世界1/2的土地和1/3的人口。中国是五大国中惟一的单一制国家。
美国是最典型和最成熟的联邦制国家。世界上只有美国政府是“自下而上”建立起来的。美国一直实行“竞争型”的联邦制,各州相对独立,基本特征包括:一是分权,即中央和地方政府各有划分明确的事务范围,并且在各自事务范围内,享有充分自主权;二是制衡,即地方政府有足够的宪政保障或政治实力,可以阻止中央的随意干预,使之不能单方面削减地方政府的自主权;三是合作,中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。这种结构安排必然使美国成为发展市场经济、竞争与创新良性循环的沃土。
同样,美国的政府改革也是“自下而上”发起的。具有较大自主权的州和地方政府首先模仿公司化运作方式,在分散的、自发的破旧立新式改革中,建立起一种新型的公共行政模式(高效、低成本和优质服务),显著的成效促使联邦政府随后加以仿效。
地方自治建设方面,美国也走在世界前列,各州宪法多有明确提到应该让城市有机会制定自己的宪章。目前改革争论的焦点是:地方政府在权力下放方面取得成功是否作为一种前提需要从宪法或国家法律的角度明确提及地方当局和地方自治。
相比之下,同样是联邦制的巴西和印度中央政府权力较为集中。
巴西作为联邦制国家已经有100多年的历史,与美国不同,资产阶级当政后,其中央政府对经济与社会的控制力一直是比较强的,州的自治权则受到比较严格的限制。巴西政治发展直接左右经济发展,对应于经济发展的三个时期:种植园经济、进口替代工业化和自由化改革阶段,政治发展可以概括为州长政治、集权政治(即实现选举基础上的中央集权制)和民主化政治(实现法制化,创造大众社会,实现大众参政议政等等)三个阶段。但是民主化政治的实行并非一帆风顺,20世纪里,专制与民主的交替演进是巴西政治发展的一大特点。于是90年代的政府改革被称为“再民主化”改革。
目前巴西中央政府分权改革比较深化,各州及地方政府自治权较大。以赋税为例,长期困绕巴西的财政赤字和高通货膨胀等因素使其成为世界上赋税最重的国家之一。由于巴西政府对税收采取联邦、州、市分级管理,税收的优惠和减免只能在各自的授权范围内进行,不能超越。但根据统一法令,国家可在全国范围内对不同的行业和地区实行税收减免。
此外,巴西的参与性预算编制方面的经验,目前已成为最著名的地方政府举措之一。参与性预算进程是巴西各城市发展自己的群众参与机构的权利的结果,其中以拥有130万人口的阿雷格里港市最出名。地方政府参与国家预算编制的推广和深化,令90年代巴西税收翻了三番。当前,突出地方政府的行政作用与地方资金匮乏已经上升为全球性的矛盾,因此,阿雷格里港市在财政方面取得的重要成就,值得各国借鉴。
由于历史、民族和宗教的原因,印度政治具有多元性和分散性的传统。印度的独立和建立联邦制是同步的,印度宪法规定各邦拥有相对独立的立法、行政权。但同时联邦政府对各邦又有很大的控制权,加上全国统一的司法体系和统一的公务员体系等一系列单一制国家才有的特征,使得印度的联邦制具有强烈的中央化倾向,是“合作型”的联邦制。因此,其经济发展上表现出混合经济和计划手段相结合的特征也就顺理成章了。
1991年以来的自由化改革使政府向“竞争型”联邦制方向改革,其中以中央对地方财政税收权与下放经济发展权最为重要,对印度联邦制度影响深远。为了顺利推进体制改革,保障经济增长,实现改革风险分散化,提高地方积极性,分权改革必须强化地方政府的经济管理职能。改革后,地方成为较独立的经济体,有权自筹资金发展当地经济,从而促进市场化和地区经济的发展;反过来,竞争机制的引入和创新的需求自然又成为地方政府深化改革的动力。为了减少联邦赤字, 1992年后中央政府减少了中央税收,并将近3/4的关键税种转移给地方。
然而,分权化和邦际竞争也带来了消极后果。最严重的后果是削弱了中央财政,直接导致宏观调控乏力。于是,经济增长不平衡造成的地区差异加大、贫富两极分化加剧和长期以来基础设施严重投入不足及超期服役等问题日益成为制约经济和社会和谐发展的“瓶颈”。第二个消极后果是地方保护主义严重干扰了市场正常发育,阻碍了全国统一市场的形成。这种现象在中国、俄罗斯等国也比较严重。
俄罗斯是最年轻的联邦制国家。1991年,苏联解体后,俄罗斯内政混乱,地区间日渐隔离。联邦制虽然确立,但是各联邦共和国与中央政府的冲突不断,导致明确界定中央与地方权利与义务的新宪法迟迟不能出台,最严重的后遗症是车臣问题。
由于经济改革的灾难性后果迅速爆发,巨额财政赤字、中饱私囊的私有化改革及物价放开使本来就滞后的政府改革进一步演变为各自为政,中央政权一度瘫痪,滋生出寡头政治、极度贪污腐败和猖獗犯罪。反过来,上层激烈的斗争、高层普遍的腐败、对资产大规模的巧取豪夺以及对社会福利的漠不关心,又促使社会经济状况恶化速度力口快。1998年爆发的金融危机进一步加大了地方政府的离心力。不少地区单方面采取行动,控制物价并限制食品的出口,甚至提出发行地方货币或搞黄金储备,俄罗斯一度面临分裂的危险。政府改革-[飞诺网FENO.CN]
重建中央政府政权、与寡头势力斗争、复苏经济和稳定社会成为普京执政期的主要奋斗目标。因此,2000年后的俄罗斯政府改革方向是集权和家长制的,主要措施包括:收缴地方政府部分职权、控制媒体舆论、恢复战略性产业的国有化。这些政策已经初见成效。首先,俄罗斯经济已经基本复苏(尽管产业结构没有得到有效调整,能源及军火出口依赖严重);其次,中央政权较为稳固,地方独裁得到较有效的遏制(尽管当前俄罗斯社会内部牵制和内耗太多);第三,国家的地位和实力得到一定程度的恢复(尽管不可能再单独与美国对抗,而且财政仍然紧张)。
 
中国的情况比较复杂。改革以来,中国政府采取了以单一制为基础,以民族自治区和特别行政区为补充的公共管理模式。
众所周知,中国是世界利用外资第三大国,外资对国家发展与改革起到很大的推动作用。然而目前大型外资选择进入的往往是长三角、珠三角、渤海湾地区这类政府强势的地区,而非理论上认为的弱政府地区。因为外国大资本要和交易成本最低的主体来交易,而和强政府交易成本最低,这个主体过去是经营主体,现在仍然是事实上的经济主体,与强政府交易可以占有资源,转化政府的收益,可以实现效益最大化,降低交易成本。中国政府过去是典型的经济主体,真正的政府转型时间并不长。
从理论上说,中国目前的政权仍然是世界上少数几个权力非常集中的政权之一,中央政府居于绝对的主导地位。而多年的改革开放对政府权利结构的作用结果是:中央政府调控能力强化,地方政府的权利空间增大,基层组织权利空间受到挤压,地方自治尚处于萌芽。
中国的政府改革可谓“有放有收”。改革首先是“自上而下”的,中央从财权、税权上向地方放权,这一点与印度比较相似,优点是地方上有了比较大的经济自主权,引进竞争机制,激发经济活力 (对于各方面差异都较大的地区尤其如此);缺点是容易产生地方保护,分割市场,不利于要素优化配置,同时也可能对中央财政税收有不利影响。但是地方政府负责人的人事任命权仍然保留在中央,又与俄罗斯相似。其优点是减弱了中央与地方政府发展目标的矛盾冲突,使地方与全局战略保持较高的一致性;缺点是任命制容易造成地方政府忽视长远利益、忽视人民利益的后果,近年来环境污染危机与失地农民急剧增加等不公平社会现象的涌现都是其直接后果。此外,中央对地方的分权还表现为全国人大向地方人大的有限立法权让渡,以适应地方经济自主发展的需要。
到后来,基层也出现了一些“自下而上”产生的民主行为和机制,比如基层选举制度和一些省市利用地方人大作为地方公共财政决策和监测的机制等等。
邓小平在20世纪80年代初指出当时党政不分,权力集中在党手中,而党的权力又集中在党的高层,高层又集中在党的少数领袖手中。这种状况目前虽已有所改变,但其总体结构并没有根本性变化。从经济上来说,尽管已经在理论上确立了社会主义市场经济的发展目标,中国的经济制度也较迅速地从计划经济向市场经济转化,但这并不说明政府会在以后退出经济领域。从改革的趋势来看,政府的经济角色正在转型,各种具有市场经济特征的宏观调控机制,如税收、财政和金融管理体制正在建立,这些体制将会加强经济领域中中央政府的权力。
中国缺乏现代社会收集信息的制度,如自由的媒体和周期性的选举,中央政府要么依赖群众路线,要求中央官员下去搞调查研究,要么依赖地方官员收集信息。但是地方官员为了保护地方的利益,往往修改甚至编造信息。而地方官员进京在一定程度上弥补了这一信息短缺的缺陷。再者,地方官员进入中央领导层增加了政策的稳定性。地方官员来自地方实际部门,意识形态倾向较淡,其决策着眼于实际问题而非意识形态因素,这就有利于问题的解决。此外,改革以来,越来越多的地方官员来自经济发达地区,具有丰富的改革经验,从而为进一步的改革提供了一定的动力。
但是不可否认,在中央和地方两者之间存在着很多严重的问题。这些问题概括起来有两个主要的制度表现,即集权但欠足够的权力,地方分权但欠足够的民主。
多数国家都有两级或两级以上的地方政府,因此,不仅存在中央政府与地方政府的关系问题,而且存在上级地方政府与下级地方政府、基层地方政府的关系问题。比如,中国在中央政府和省级政府之间实行分税制以及建立地级市财政后,县级和乡镇级的财力和财政独立性反而削弱了。以致到90年代后期,大多数基层政府和基层财政陷入了极其困难的境地。
电子政府
信息化不仅渗透到生产与消费领域,改变了人类生活方式,同样也覆盖到政府部门,改变了政府执政方式。20世纪90年代以来,很多政府创新都需要依靠IT技术,作为电子政府的初级形式的电子政务在全球发展迅猛。联合国最近的调查表明,世界上93.7%的国家的政府在利用互联网传递信息。1996年,全球官方网站尚不足50家,到了2001年,全球共有各类政府网站5万多家,美国占40%。政府已成为互联网及信息设备最大的用户。
电子政务的推行对政府公共管理大有裨益。首先,借助电子政务,减少了管理层次,有利于各级政府更大程度地避免信息在上传下达过程中的失真和丢失,为中央政府提供了绕过地方政府直接与民众交流的途径;其次,提高政策透明度和民众参与度,从而加大了监督和制约各级政府的力度,能够减少腐败和滥用职权;第三,电子政务减少了办公环节,直接有利于提高政府效率,在提高服务质量的同时大幅度削减运行成本,有助于减轻全球性财政重负;第四,提供广泛的电子政务服务既是政府“便民、惠民”即“善政”服务宗旨的体现,也是与新时期生产力与生产关系相适应、相互促进的。
美国是电子政务的发明者和领先国。早在 1993年,美国就率先提倡推行电子政务,并将其作为联邦政府改革的一项重要内容。随后的两三年里,克林顿政府先后出台《政府纸张消除法案》和“重塑政府计划”,要求政府各部门呈交的表格必须使用电子方式,此举大大加速了美国的电子政务进程。
2000年美国政府在全面评估其电子政务进程方面的进展后,将电子政务升级为电子政府,并在推进电子政府建设的政府报告中称:电子政府能够提升政府对公众信息传递的质量。电子政府已经成为政府新战略,给联邦政府管理带来巨大的变化,比如:简化对公众服务程序,建立“一站式政务超市”;使公众更容易获取联邦政府的信息,并得到服务;简化了各政府部门间的事务处理流程,提升了对公民的回应力。
从此,信息化对政府的改造已经由改变办公方式的浅层面发展到触及政权组织形式变化的深层次。紧接着,美国政府开通了具有代表性的超大型电子政府网站——“第一政府”网站,极大地加速了美国电子政府的建设。到目前为止,已有超过60%以上的因特网用户通过政府网站进行事务处理。
美国政府2001年的调查报告显示,美国电子政府所提供的服务包括居民服务、企业服务、政府雇员服务和政府服务四个主体部分。电子政府提供的成熟的事务处理服务已经占有相当大的比例,电子政府已经具有相当的规模。
与此同时,广大发展中国家也相继展开了政府信息化的建设,并逐步进入电子政府建设的起步和发展阶段,如巴西、中国、马来西亚、墨西哥等。巴西的电子政务起步较早,目前已经建立起可以向公民提供信息的交互性网站,以便获得有关政府举措的反馈。同时还落实了可持续的多用途社区公共接入中心,为公民提供价格可承受或免费的接入。
根据2002年对169个国家的调查,联合国 2003年公布的《电子政府基准全球透视》显示,全世界已经形成高层次电子政府能力国家有36个,美国排名第一,巴西排第十八;俄罗斯位居中等层次的电子政府能力国家的前列;印度和中国处于低层次的电子政府能力国家之列,印度居于中位,中国处于尾部。
然而仅仅三年后,五国电子政府建设排名有了较大变化。2005年美国继续蝉联冠军,与四国差距有所拉大:巴西下滑到第三十三位(中南美洲第三名),俄罗斯排第五十位(欧洲第三十二名),印度排在八十七位(中南亚第五名);而中国推行电子政务虽然较晚,但2003年起发展迅猛,已经超过印度,排名上升到第五十七位(东南亚第七名),成为进步最大的国家。中国和印度都进入了中等层次的电子政府能力国家的行列。目前五国电子政府建设情况详见表1。
然而事物的两面性决定了信息化也有负面效应。一方面,作为技术手段,网络既可以强化政府权力,也可以被反对者用来推翻政府。这就是一些政府对国内采取封锁部分互联网的原因。另一方面,政府执政的质量终归决定于制度、体制、法治等一系列非技术因素,过度依赖电子政务,不但无助于从根源性上解决问题,反而可能迷失于虚拟世界,无视客观实情。所以对于尚处于发展中国家行列的巴西、俄罗斯、印度和中国,发展电子政务一芳面不失为推进政府改革,实现“善政”的现实途径与辅助手段’,另一方面,务必要积极推进体制改革,实施民主政治才是政府改革的重中之重。

结 论
综上所述,不论出于自觉或迫不得已,20世纪80年代以后,各国政府纷纷开始对本国既有的生产关系进行变革,以期适应经济全球化时代的新型生产力发展需要。建立面向公众的服务型政府因此成为全球政府改革的主潮流。目前发达国家政府的服务性功能明显强于发展中国家政府,因此其功能演进路径对广大发展中国家的政府改革具有较强的参考作用和借鉴价值。
本文考察的五大国尽管其国情国力及改革动机各不相同,改革路径也大有差异,成败不一,但五国政府改革仍然具有明显的共性,如:五国向服务型政府转型的主要措施均包括政府部门减员增效、减政放权和利用网络等高新技术手段提高执政透明度、赋予并逐渐扩展公民参政议政权利、提供快捷高效便民服务等等。同时,五国也面临着全球性的改革难题,如中央与地方权力分割的博弈、电子政府建设问题等等。由于大国政治体制的复杂性远高于大多数小国,因此,可以认为,总结美国、巴西、俄罗斯、印度和中国五国的政治改革改革方向就代表了当今世界政治改革方向,五国的政府改革路径对彼此以及世界各国都具有深刻的现实意义和借鉴作用。