国家审计署

　淮河总让人那么揪心。
    2003年7月，淮河遭遇洪灾，1954年以来最大的一次。
    灾后，国家财政部首次遵照《防洪法》及《蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》对2003年淮河流域行蓄洪受灾地区进行补偿。
    同时，“让出行蓄洪区，把区内的人迁到高处”， 淮河水利委员会计划自2003年起，用3年时间解决120万行蓄洪区及淮河滩区群众安置问题，确保受灾群众有房住。
    为此，中央紧急下拨淮河流域特大自然灾害补助资金、蓄滞洪区运用补偿资金、移民建房补助资金三项资金共25.24亿元。
    一年后，淮河再一次让人揪心。
    2004年6月23日，审计长李金华在审计报告中披露淮河流域一些地方虚报套取，甚至挪用私分救灾资金……有9个县采取重报、多报移民迁建户数等手法，套取灾区群众建房补助资金1.36亿元。报告中重点提到了安徽省霍邱、阜南。
    霍邱、阜南、怀远三县是由审计署南京特派办审计的。
    三县是淮河流域灾情最重的地区，多年来因淮河泛滥而经济落后。2003年，阜南王家坝第13次开启闸门，霍邱第24次为淮河分洪，每一次洪水，这里的百姓都要牺牲自己的庄稼、房子、财产，为保工业保大城市行洪蓄洪，从无怨言。
    国家第一次这么大规模发放补偿款，迁建低洼地灾民，绝大多数灾民打心眼里感谢政府，但由于少数基层干部侵吞救灾资金、分配不公，“不患寡而患不均”，老百姓的上访直到审计结束依然不断。
    天灾在前，人祸在后。天灾起于自然，人祸始于贪心。

             阜南：虚报补偿款  全发了

    不仅将三证不全的水产养殖损失列入申报范围，还将非蓄洪损失、非计税农作物、非经济林损失列入申报范围，阜南县多申领1859万元，全发了；霍邱县多申领补偿资金5000多万元，没发。发了的在侥幸，没发的在发愁。

    对蓄滞洪区进行补偿，国家财政部规定，申报水产养殖损失的农户，除需具备一定规模外，还需同时持有“三证”，即水面有效承包合同、以前年度纳税凭证、县级以上有关部门核发的《水面养殖使用证》，方可给予补偿。非计税农作物损失、非经济林损失也不在补偿范围。但“三证不全”者和“非计税农作物和非经济林损失”都被列入了申报。
    经对水产养殖损失的农户审查，霍邱县上报的317户中无一户同时持有“三证”，获补偿款3390.91万元，尚未发放；阜南县申报19114.16亩，获取补偿709.13万元，全部发放。
非计税农作物损失列入申报，霍邱县申报24156.34亩，申领补偿资金728.80万元，尚未发放；阜南县申报20014.51亩，申领补偿资金884.7万元，已全部发放。
    非经济林损失列入申报，霍邱县申报4520.77亩，申领补偿资金237.34万元，已发放28.53万元；阜南县申报6671.09亩，获取补偿资金265.51万元，已全部发放。
霍邱县某些村还将非因蓄滞洪造成的损失也列入申报补偿范围，多申领补偿资金652.37万元。
    为什么这些县敢如此违反国家规定，原来省里有关部门先后两次开政策口子：
    对水产养殖“考虑到有些县的集体水面均已发包给个人承包，个人已交承包费，为使承包个人损失得到补偿，对已交纳了承包费的可视同已纳税，暂进行损失核查上报。”
    对二轮承包实施后，仍属于集体单位管理的土地，“集体单位又将这部分土地发包给个人的，土地上的作物损失也列入补偿登记范围，但个人必须签定承包合同并交纳承包费”。
    两次开政策口子，各级干部揣准了上面意图：放宽条件限制，尽可能多地争取中央资金支持。在省级制定的政策，县一级又进一步放宽了条件，没有签定承包合同、没有交纳承包费的也列入申报范围。
    从数字看，霍邱县多申报5009.42万元，占该县补偿资金总额的41.15%，但尚未发放；阜南县多申报1859万元，全部发完。
    “俺们这里领导老实，不敢多报，阜南县就比我们补得多。”记者在怀远县听到这样的抱怨。
    阜南县之所以补偿得多，是一些多报的救灾款，被平摊到每户灾民，有的干脆直接发给了虚报户。以前蓄滞洪补偿都是当地财政补贴很少一部分，首次拿到补偿款，灾民打心眼里感谢党和政府，“咋恁多钱，一年的收成也没这么多。”
    一家欢乐一家愁。当阜南县正在庆幸已发放完多领的救灾款时，霍邱县的领导则为自己拣回的这个“烫手的山芋”发愁：平均分配吧，金额太大，谁也不敢承担责任，发给申报户吧，那么多不符合条件的怎么发？暂时观望，先不发放，出于这样的心理，钱基本没动，5000多万元暂时只能躺在县有关帐户上“睡大觉”。
    审计署南京办进驻不久，就把虚报补偿款的事情掀了个“底朝天”。
    “连年受灾年年报损，国家没有大规模补偿过，赶上这次能不乘机多报吗？再说，以往经验是报上去，就被拦腰砍去一半，所剩正好，哪知道今年是报多少国家发多少”，当地干部这样解释。
“村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院”。但这一次，情况似乎没那么简单了。
    据悉，以国家财政部为主的中央调查组已到达霍邱，调查此事。
    救灾补偿资金申报审核主要采取由下而上进行申报，县级民政部门灾前要对行蓄洪区居民进行财产登记，但这种登记多流于形式，霍邱县有关部门部分数据仅靠电话联系或平时掌握的情况收集上报。村级申报更是随意，伪造签名印章，虚报亩数，结果上面掌握的数据就“注了水”。
    “之所以层层虚报，主要原因就是两个字——资金”，审计署农业司王本强处长告诉记者，“现行的这种补偿资金的管理模式是，地方争取的资金越多，当地承担的越少，国家应该改变现行的管理模式，根据蓄滞洪区面积及灾区人口数量确定中央补助资金的数额，将中央补助资金切块给地方，地方包干，不足部分由地方财政配套。”

           霍邱：劣质大米 灾民吃了

    救灾大米5项不合格，居然能通过县采购中心、救灾办、质量技术监督局、纪委、各乡镇负责接收物资的部门等“防线”发放到灾民手中。而中标公司竟然是“四无”公司，不具备相应的政府采购大米供给资质，无领购粮食销售专用发票，无财务帐簿，无申报纳税经历。

    2004年1月14日， 霍邱县敬老院，当霍邱县领导来此慰问时，发现救灾大米黄芽多，很难吃。
    4天后，县采购中心、县民政局生产救灾办公室要求不合格大米供应商调换大米。同时，把大米送到六安市质量监督检验所检测，11项指标中，送检的大米有5项不合格，其中矿物质超标最高达3 .5倍、互混超标最高达4.6倍。
    这批救灾大米系霍邱县政府采购中心通过招投标，以每斤0.91元的单价从华盛公司购买，共219.78万斤，总价200万元。
    审计人员了解到，其实早在2003年12月24日，该县采购中心、救灾办、质量监督局、纪委等部门在华盛公司加工大米现场，就发现华盛公司的大米黄芽多，遂抽样送检，结果不合格。12月31日，再次送检，结果还是不合格。
    对这两次检验结果，霍邱县质量技术监督局副局长赵某表示知情，并将这一情况告知了相关部门，但采购中心、救灾办几部门主要负责人都否认知道此事。
    第一次检测不合格之后，华盛公司继续供应救灾大米123万斤，第二次检测不合格之后，又供应33.88万斤。
    自2003年12月起至2004年1月4日，这批219.78万斤不合格大米被调往霍邱33个乡镇。并发放完毕。
    尽管这批大米两次抽检皆不合格，政府采购中心还是向华盛公司法人代表王立祥私人帐户，支付了全部大米款，救灾办还出具了“全部发完，质量合格”的证明，采购中心也退还了1万元的质量保证金。
    审计调查发现，华盛公司于2003年5月注册登记，但注册之后没有从事过任何经营活动，未办理税务登记，未领购粮食销售专用发票，未设立相关财务帐簿，也未申报纳税，并且不具备相应的政府采购大米供给资质，自成立后至投标日从未经营过粮食购销及加工业务。
    结帐时，华盛公司提供给采购中心和救灾办的4张发票，全部取自其他个体粮食加工户，有2张还是已缴销的无效发票。
    当审计人员给老百姓解释，政府发的大米是国标一级的时候，灾民段学传激动地说，“一开始发现大米有黄芽、有气味就没有吃，拿这米给我们吃，我很不满意！”
“政府要求调换大米，俺已经吃完了，还怎么换？” 灾民徐文秀说。
    按说，政府采购救灾物资环节不可谓不多，程序不可谓不严格，但劣质大米，还是从县采购中心、救灾办、质量技术监督局、纪委、各乡镇负责接收物资的部门等这么多监管部门眼皮底下溜过，通过层层关卡，发放到灾民手中。
    救灾大米被审计发现之后，县政府采购中心副主任桂林、生救办副主任付应林受党内警告处分，县技术监督局赵坤业、县纪委监察局赵俊受到批评教育，此外没人被追究责任。对华盛公司，当地还是采取了动作——当地纪委立案、税务局介入，调查华盛公司偷漏税问题。
    “救灾物资不合格，主要原因是采购、验收环节控制不够严格”，审计人员认为，“灾情稳定后，部分地方放松管理，救灾物资采购未严格履行政府采购程序”。
    “部分采购合同中对救灾物资计量、质量及违约责任的约定不明确、不具体，导致事后追偿困难，再加上基层民政部门和部分接收救灾物资的乡镇未对救灾物资的计量和质量进行严格的抽样检验，发现问题之后不敢及时反映，使供应商一路蒙混过关。”

                    怀远：移民迁建  走样了

    非当地户籍、安全区域居民被列入移民迁建户，无任何依据也申报户数。移民迁建变成了房产继承，无任何证明材料就可以指认房产所属而得到分户；移民迁建变成了民政救助，家庭困难、住房困难、乃至残疾军人也可以得到分户。
    2003年，国家水利部、安徽省制定了3年内将沿淮低洼地区120万群众永久搬迁的方案。永久搬迁方案的出发点，是主动给必然会到来的洪水留出固定的出路和地域，让沿淮低洼地区的人民远离洪水的侵害。移民迁建本来是党、国家和地方为了灾区人民安居乐业而实施的一项德政工程。审计发现，三县移民迁建执行却走样了。
    按照省里规定，2003年6月30日前的实有户，居住在低洼地区的灾民，才能享受到建房资金补助，而三县上报的迁建灾民有5103户不符合迁建条件：居住在安全区域的居民列入移民迁建对象；2003年6月30日前未在派出所办理分户并未按规定补办户籍的居民列为移民迁建对象；非当地户籍、2003年6月30日以后新立户主、无基础资料户列为移民迁建对象；在无依据的情况下多申报户数。
    以每户国家补偿的1.7万元计算，不符合迁建条件的资金达8675.1万元。
    怀远县城关镇甚至制定了内部政策：《城关镇涡河口移民单立户原则》，该政策违背了省移民迁建办方案，完全没有考虑户籍因素。结果非户主单过的单身老人分户、没有独立生活的单身老人也分户；无人居住的房屋，或是早已倒塌的房屋，甚至房主已死亡的也作为移民户。
    户主卢学信，拆除破旧的13平方米房子，享受建房补助，经核实卢已80岁高龄，离家40年，非本地户籍。
    灾民王志巧，一个17平米用防雨布搭的简易棚拆除之后，也享受建房补贴。
    户主田万友已经死亡，房屋倒塌，也享受建房补贴。
    移民迁建变成了房产继承，无任何证明材料就可以指认房产所属而得到分户；移民迁建变成了民政救助，家庭困难、住房困难、乃至残疾军人也可以得到分户。
    怀远县城关镇顺河办事处王振全一家，在3户不符合分户标准的情况下被分为4户后，仅拆除低洼地的土房，全家仍居住在同户籍同地点的儿子王东的砖混住房里，不准备搬迁，也就是说，国家花了6万元也未能使该户真正迁出河滩地。
    虚报户数的建房补贴款有的“滞留”县财政，有的发给了灾民。迁出之后，必须在政府指定的安全区域建房才能完全拿到资金。为了尽快得到建房补助，怀远县有些乡镇就虚报建房进度。
    按规定，移民建房资金根据施工进度分三次给付，但怀远县孝仪乡新后村仅是挖了地基沟后扔点石块就充当建房进度，并领完移民建房资金，整个移民点未见继续施工场面。
邻村新前村虚报19户移民建房进度，其中9户家庭经抽查均未下墙基，并短期无望解决宅基地问题。19户的19本存折，金额11.4万元，由该村委会保存，一直没发放，言称是为了进一步核查是否符合政策。
    国家除每户补助1.5万元，另外每户2000元是用于移民点的公共设施建设，由县移民办负责。怀远县移民办将移民建房资金中的公共设施款194万元下拨给常坟镇、姚山乡、孝仪乡等。姚山乡支付6.94万元修路；孝仪乡黄疃村委会用5万元平整土地；蚌埠市震兴路桥工程有限公司承揽25万元的移民点修路工程，这些移民点的公共设施工程既未实行招投标，也没有预决算，工程质量无法保证。
    霍邱县，姜家湖乡已建成的145户五保户移民迁建房，有的房屋屋面不平整，凹凸不平；新装的木门门缝间隙大、变形；窗户玻璃削薄，规定建筑面积30平方米以上的房子，还不到25平米。霍邱县按每户0.8万元的标准拨付1804户五保户和两老户移民迁建补助资金1039.54万元。对照有关规定，少拨付移民迁建补助资金360.8万元。
    迁建的混乱引发了群众不满，部分移民迁建户至今未签移民建房协议，部分已签协议的移民户也一直不愿搬迁，影响了政策实施效果：怀远县常坟镇已签协议户中有54户明确表示不愿搬迁；怀远县姚山村有9户移民仍在原有地基上盖房。
    南京办张美玲处长认为，移民迁建问题不少：一是安徽省、市级政府对申报前的基础资料核实不力，分户标准混乱，县乡村层层虚报；二是省定迁建方案简单粗放，移民迁建缺乏成熟的经验可供借鉴，管理和监督不到位；三是移民迁建资金渠道单一，地方自筹资金39965.60万元分文未到，原本应由中央、地方和个人共同负担的移民迁建工作变成只由中央掏钱请客的“免费大餐”，很大程度上影响了移民迁建工作顺利开展。

                      救灾：何时不这么乱

    明知救灾款是救命钱，国家三令五申，但为什么还会这么乱？一是乡村村务透明度差，基层干部瞒上欺下已成顽疾；二是政出多门，上级督查核实不力。

    三县的问题并不仅于此。挤占挪用救灾款物也不少见。
    2003年7月，阜南县老观乡张大台村分得救灾面粉14800斤，该村得到面粉后不是立即发给灾民，而是先用2100斤抵帐，这些欠帐是防治非典经费开支、县工作组下乡检查时工作餐费及防洪时发给村民的杀鼠药等。
    2003年10月，怀远县孝仪乡收到县财政局及县农委拨入的救灾麦种款3万元。12月25日，经孝仪乡党政会议研究决定将此款用于黄疃圩堵口排水。但该款被乡财政所直接交给乡经营管理站，用于乡政府开支。
    尽管《国务院关于加强抗灾救灾管理工作的通知》中规定，“对抗灾救灾资金、物资实行分级管理、分级负担，做到专款专用，专项专用，确保重点，不得平均分配或挪用、截留”，“挤占、截留、挪用救灾资金的，要追究有关领导的责任。”但为什么救灾款物屡屡被改变用途？
    当地干部对专款专用表示怀疑，“反正是给我们用，也没有塞到自己腰包里去，就不能算犯法”。况且对一些扩大使用范围的现象，合情合理不合规，上级领导能够理解，更助长了这种心态。
    对救灾资金的专项使用，有人士认为，一方面国家应当严厉禁止的使用范围要作出明确规定，比如严格规定，救灾款不得用于救灾工作经费支出、不得用于扶贫和灾后恢复生产支出，不得用于社会救济等，给执行者划一条不可逾越的红线；另一方面对违反规定者要加大处罚力度，直至追究刑事责任。
    审计之后，霍邱县被党纪政纪处分31人；怀远县干部被纪律处分19人；阜南县22人受到党纪政纪处分，其中1人移交司法。
    明知救灾款是救命钱，国家三令五申，但为什么还会这么乱，除了地方利益之外，还应该归咎于基层干部及上级督查不力。
    首先是乡村村务透明度差，基层干部欺上瞒下已成顽疾。
    救灾款物的发放，由村委会根据灾民受灾程度提出名单，经村民代表大会评议后，报乡镇政府审定。有些村干部无视村民的知情权、决策权、参与权和监督权，暗箱操作，所谓村民代表大会就是找几个村民走走形式，不张榜公开或不全部公开。
    阜南县曹集镇镇财政所所长兼补偿办主任张后起虚报杨树损失250亩，骗取国家蓄洪补偿款99500元；阜南县任郢村支书王春红等6名村干部集体以自己或亲属名义冒报他人鱼塘，骗取国家蓄洪补偿款31535元；张寨镇田楼村村委会主任李保发，以父亲李月堂的名义将未种任何农作物的荒地8.3亩，按种植水稻的水毁损失予以申报，骗取补偿资金3718元……这就是审计报告中提到的“三个乡镇的17名干部骗取并私分补偿资金20万元”。
    有的申报表没有签名，有的则由村干部代替签名。怀远县姚山村登记281户，只有129户有签名；孔岗村登记434户，全部没有户主签名。常坟镇报来荆山湖蓄滞洪区居民财产登记及变更登记表，户主签名均由村干部统一签名，且从未张榜公布。
    另一原因是政出多门，上级督查核实不力。
    在淮河蓄滞洪区审计发现，仅淮河流域审计发现，重复申报资金占1/5。移民迁建中的建房补助资金属水利部门管理，救济资金中的灾民倒房建房资金属民政部门管理，两项资金支出内容基本相同，都是用于灾民建房。但一个是迁建的灾民，一个是倒房的灾民，这给实际工作中区分划清这两项资金带来难度。导致申报时重复，发放时互相推诿不及时拨付。
    “防弊之法有尽，而舞弊之事无穷”。在理顺救灾管理体制的前提下，对于发放救灾款徇私舞弊之“贪吏”，应该不仅仅给予纪律处分，还要有法律处分，甚至应该是刑事处分？如果犯了事却没有受惩罚，那么谁不愿意吃这块‘唐僧肉’呢！”