论大部门体制的基本构成要素

来源：《中国行政管理》
运行机制
采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制
十七大报告指出，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。” 2008年3月《国务院机构改革方案说明》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织机构，规范运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。”2008年3月11日，中央编制部门进一步明确，“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。”按照本文前述，决策权、执行权、监督权指的是行政决策中枢及其办事机构、组成部门、执行机构之间的职权配置与相互关系。可见，此处的权力三分绝不是国家权力结构的“三分”，只是指行政权“三分”。
决策重在科学民主，执行重在效率，监督重在有效，因此大部门体系中的决策权、执行权、监督权各有自己的价值侧重。在一定意义上，利益的划分取决于决策，利益的实现取决于执行，利益的矫正取决于监督。利益划分重在公平正义，利益的实现重在效率效能，利益的矫正重在有力有效。决策权、执行权、监督权高度合一，容易形成部门利益(特殊群体利益)实现的“一条龙”，容易导致公共决策(公共管理)偏离公共利益。因此，推动决策集中化、执行专门化、监督独立化，探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。
关键是，在大部门体系中如何实现决策权、执行权、监督权的既相互制约又相互协调?
(一)首先将决策权与执行权相对分离
1.将相似或相同事情的决策权交给一个部门
决策权统一，是规则统一的充分条件，是决策科学的必要条件，是避免政出多门的前提条件。人们通常将精简统一效能的原则理解为，“将相似或相同的事情交给一个部门来管理”，但把一件事情的所有管理职责都统一交给一个部门，有时是不可行的，可行的只是将相似或相同事情的决策权交给一个部门。这种决策权体现在规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。
以道路交通管理为例，将执行层次的所有相关职责(规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责)都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能做得到。而现实中可行的是，将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权交给一个主体来负责。执行权则根据不同部门的相对管理优势科学配置。这就是发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家，却没有出现部门扯皮的根本原因。
2.执行权与决策权的相对分离是可以实现的
首先，具体行政行为的实施者可以与抽象行政行为的制定者区分开来。如，当前地方政府探索的行政综合执法，就是把行政决策、行政规划等宏观的行政管理内容与微观具体的行政执法内容分开，再将相近的可合并的执法内容综合在一个机构里，形成综合执法体系。其次，地方政府各部门行政审批集中在政务中心办理，也是执行权与决策权相对分离的明证。
3. “下级”的决策在“上级”看来就是执行
事物相比较而存在，相互动而发展。上级确定目标，下级实现目标。下级旨在执行上级目标的决策，在上级看来就是执行。[2]上级的决策是一组具有长远影响的决定，是向着同一个目标迈进的一系列决定，属于“一揽子”式资源分配。相对而言，下级的决策是为了实现上级目标的具体决定，属于“项目式”资源分配。
就行政决策中枢与政府各种类型的部门来说，行政决策中枢拥有重大战略决策的动议、审定、决断权，各种类型的部门仅有重大战略决策的执行权，否则就容易出现“强部门、弱政府”的局面。就政府组成部门与所管理的国家行政机构来说，政府组成部门决断重大行业的标准制定、规划制定、政策制定，国家行政机构则是从事专门化的执行。否则，就是“大部委里套着小部委的“双簧”把戏。就政府与接受公共服务外包的所有组织来说，政府部门就公共服务的数量、质量拥有决断权、财政控制权、监督检查权，接受公共服务外包的组织则有履行合同的执行权。否则，政府则放弃了公共服务供给责任。
(二)针对重要行政资源探索“三分”机制
目前，许多地方政府实现了集中审批和集中执法，为建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制打下了基础。但是，审批不是政府的重要决策，执法不是政府的重要执行，这两者主要是按法律法规和有关规定办事。除审批权与执法权外，部门的行政资源还包括项目与财政分配资源、规则制定资源、人力资源等。如，交通部门的审批、执法不是重要的决策、执行，重要的是建设项目的决策、执行和监督。自己分配资金、自己建设、自己监理、自己经营，这样一种“四位一体”建设经营模式带来的问题已经有目共睹。所以，要特别在项目与财政等行政资源分配领域实现决策权、执行权、监督权的相互制约与相互协调。这方面，2008年财政部与国家税务总局的“三定规定”在健全税政管理决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制方面迈出了重要步伐。
(三)与政府工作流程优化相结合
政府职能通过政府工作流程来具体实现。因此，机构调整是政府职能转变的最直接路径，而工作流程优化是最可持续的转变政府职能路径，大部门制探索应与政府流程优化结合。工作流程的核心是确定行动方案;行动方案的核心是关键任务、先后顺序;关键任务的执行情况要跟进、跟踪;发现问题要及时修正。
优化政府工作流程应坚持的三原则是：以客户为中心，不是以职能部门为中心;组织结构扁平化;掌控工作执行情况的手段自动化。　实践中可采取两种方式持续优化政府流程：一种是水平优化。将分散在不同部门的相关工作，通过整合或压缩，形成一个完整工作;或将分散的资源相对集中，由一个组织负责运作，从而可以为服务对象提供一个单一接触点。如一些地方政府将串联审批改造为并联审批，大大提高了工作效能。另一种是垂直优化。按决策与执行相对分离、管理与执法相分离的要求，相对区分决策层与执行层，以达到决策者监督执行者的目的。如可参照卫生部与国家食品药品监督管理局之间的职责配置与工作流程。有条件的地方政府，可以在适当设立专门从事行政执行的法定机构，这些法定机构可以由政府直接领导，也可以由工作部门归口领导。
总之，20世纪90年代以来，已经实行大部门体制的国家采取了一个共同的做法：即通过政府流程水平再造，建立协同政府，争取以最低的成本为公民提供最好的公共服务。这既是改进政府自身管理的需要，又是借鉴企业“供应链”成功管理经验的结果。
[参考文献]
[References]
[1][美]亨利·明茨伯格.亨利·明茨伯格论管理[M].闾佳译.北京：机械工业出版社.2007.
[1]Henry Mintzberg. Mintzberg on Management. Trans. by Lv Jia.Beijing： China Machine Press，2007
[2][美]詹姆斯·马奇，赫伯特·西蒙.组织(第二版)[M].邵冲译.北京：机械工业出版社.2008
[2]James G.March and Herbert A.Simon.Organizations(2nd ed).Trans.　by Shao Chong . Beijing:China Machine Press， 2008.
(作者单位：国家行政学院公共管理教研部教授，博士，美国Syracuse University访问学者，北京　100089)