反思 国财政预算

一个国家最敏感的改革就是钱袋子和枪杆子的改革。中国恐怕要翻过万水千山才有可能最终实现财政预算制度的现代化。

我国仍处于秘密财政时代
中国是世界上少有的将Z|F预算报告当成机密的国家之一。各级Z|F的财政预算缺乏公开性。照现在的情势观察，变革的前景并不乐观。
仅就我国各级Z | F 公开的预算草案来看，不但公众无从判断某项预算是否合理，而且人| 大代| 表即便自己是一流预算问题专家，面对那些数字也定然会像雾里看花。在民智日开，信息发达的时代，一年年让人| 大代| 表审议通过这样的预算报告，等于在不断显示人大代表的失职和人大被当橡皮图章。
我们不妨来看一个具体的例子。比如贵州省财政厅长2004年1月8日在省十届人大二次会议上所做的《贵州省2003年全省和省级预算执行情况及2004年全省和省级预算草案报告》中，2004年全省和省级预算草案中"省级主要支出项目(含补助各地专项支出)"安排情况是："1、基本建设支出3.16亿元，比上年年初预算数（下同）增加4000万元，增长14.52%。主要是加大对公路建设的投入力度。2、企业挖潜改造资金支出1.95亿元，比上年增加1000万元，增长5.41%。3、农业支出2.74亿元，比上年增加2820万元，增长11.49%。4、林业支出7760万元，比上年增加1330万元，增长20.68%。5、水利和气象事业支出1.19亿元，比上年增加290万元，增长2.49%。6、文教科学卫生事业费支出12.70亿元，比上年增加1.44亿元，增长12.75%。其中：教育支出5.18亿元，比上年增加7180万元，增长16.11%。7、科技三项费用支出5100万元，比上年增加500万元，增长10.87%。8、工交商及其他部门事业费支出11.70亿元，比上年增加 1.07亿元，增长10.09%。9、抚恤和社会救济费支出7090万元，与上年持平。10、行政管理费支出3.63亿元，比上年增加2810万元，增长8.40%。11、公检法司支出9亿元，比上年增加1.03亿元，增长12.97%。12、社会保障补助支出1亿元，与上年持平。13、政策性补助支出1.35亿元，与上年持平。14、支援不发达地区支出1.08亿元，比上年增加100万元，增长0.93%。15、其他支出9.14亿元，比上年增加5130万元，增长5.95%。16、总预备费1亿元，比上年增加3000万元，占总支出的1.51%。"
这不过是16组笼统得不能再笼统的的数字了。没有一个项目和数字是细化的。从这些数据里，我们看不出它们之间的关联，比如，为什么教育费是这么多，公检法司支出是那么多，那"其他支出"到底是什么？等等。本来，财政部门编制预算的时候，应该是清楚每一笔预算的明细情况，否则，这样的预算不就等于大概加估计出来？如果不是随意编造的数字或者数字有猫腻，那为什么不能将其分类、分款、分项、分目地详细列出呢？而笼统就意味着秘密，就是想监督首长和各部门怎么花钱也没法监督。
不仅是地方预算如此，中| 央预算报告涉及到预算项目时也是简略得几乎不能再简略了。
比如，《关于2003年中| 央和地方预算执行情况及2004年中| 央和地方预算草案的报告》就说，"2004年中| 央财政拟安排教育、卫生、科技、文化、体育支出955亿元，比上年增加100亿元，并主要向农村倾斜。"
面对这样一些笼统的数字，是既无法预，也无法算的，无法就每一项具体的财政收入和财政支出进行深入讨论的。就是有火眼金睛，也看不出到底拟安排教育支出是1块钱还是900亿块钱，而到底倾给农村多少，斜向农村没有。这些数字只能让人一头雾水。人| 大代| 表哪怕是想认真看预算报告也是白看。无论是那些为这种报告投赞成票的代表，还是为这些数据掏腰包的公民，唯一的选择就是但愿这些高度浓缩的数据背后没有半点差池。因此，要说人| 大代| 表开十天半月的会，最后为预算报告投下一票，是出于明白，就从技术角度看也不可信。那一票只能是糊涂的一票。尽管有不少预算数字摆在那里，但数字背后就是无尽的秘密了。而且在缺乏政| 治自| 由的情形下，秘密财政的危害存在着被放大到极致的危险。
此外，存在大量的预算外资金，甚至是巧取豪夺的非法收入，这也使任何人都无法确知某级Z|F在某个财年到底花了多少钱。财政不能不成为秘密财政。比如，张家口市公安局经侦支队就曾用罚款盖造价大约2000万元人民币左右的豪华办公楼，如果不是媒体披露出来了，这项开支是不会在Z|F的财政预算中留下蛛丝马迹的。Z|F部门可以自己口袋有钱自己花，自然就有保密的倾向。在大陆目前的情势下，即使想使Z|F开支不是秘密都做不到。预算之外花钱，就是抢夺和盗窃。奇怪的是，小偷摸了别人的五百块钱，就可能遭到刑罚制裁，可是，Z| F 动辄几十万，甚至数以亿计算的钱拿来就花，却安全得很。这种本末倒置反映了权力不受制约的现状。
尽管中国需要阳光Z| F 和阳光财政，但是，从需要变成现实，任重道远。秘密自有秘密的道理。当然，原因是多方面的，我想强调的有三。
一是D 国不分的体制，导致了在财政分配上，用纳税人的血汗承担了不该由财政负责的项目，养了不该养的人，供了不该供的组织和机构，这种体制对秘密财政有着本能的需要。比如，《中华人民共和国预算法实施条例》第三条规定："预算法第四条第一款所称'中| 央各部门'，是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政| D 组织和社会团体。"根据《中华人民共和国预算法实施条例》，第四条的规定，预算法第五条第三款所称"本级各部门"，是指与本级Z| F财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政D组织和社会团体。但是我们从上面提到的贵州省这份预算报告里，却看不出2004财政年度给共| 青| 团、妇联、民进、中| 共| 贵州省| 委等各自拨了多少钱，用在何处。秘密财政回避了给八大党派拨款是多少，理由是什么，合法性依据是什么，凭什么纳税人的金钱要供养某些组织、机构和人员等等问题，尤其是回避了D要养D 等敏感问题。一笔笼统帐是不会怎么引人注目的。
二是高度的集| 权不希望受到制约。当权者既不想冒承担民主财政必然带来的政治责任和法律责任风险，又想继续享受秘密财政带来的种种特权和实惠。中国目前的财政预算，实际上表现出了一种强Z| F 下的无Z| F 状态。看看北京的今天修好明天又挖开的街道，我们就知道国库的钱是多么的好花，没有看到谁公开这样一年浪费多少钱，浪费之后有谁承担政治或者法律责任。秘密财政有利于享受。到了一定级别，连水都是特供的。那么特供要花多少钱？高官再任和退休的待遇如何，比如警卫、住房、医疗保健等等，都需要纳税人的血汗。这些一年到底花了多少钱？不同级别官员具体享受什么样的待遇？如果没有什么见不得人的，为什么不能公开呢？不能公开的，一定是见不得人的，而且是连掌控者都自认为见不得人。
三是长期秘密财政所产生的腐| 败浪费黑洞使得它需要以秘密来掩盖秘密。可以说，现行的财政预算禁不起公开化透明化的挑战是制度性的。因为这里面可能充满着让公众难以置信的财政丑闻。因此，表面上看，公开化符合公众利益，但这并不符合既得利益集团的胃口，因为这样一来可能会引发政治合法性的追问和公共信用的丧失。对既得利益集团来说，这是致命的。且不说行| 政系统，就拿全国人大来说，它每年的经费支出从来都没有公开过。全国人| 大开会，代表住的都是高级的宾馆或者招待所。为什么全国人| 大代| 表要住在像北京饭店、京西宾馆、燕京饭店这样的地方呢？为什么选择这些宾馆而不是别的宾馆？这里每天开销是多少？选择宾馆是通过招标的方式么？宾馆住宿价格是优惠的么？因为宾馆住宿价格哪怕是打九折和不打折，就差别不小了。由于财政缺乏透明，就会为实际掌控钱财的组织和人员提供了寻租或者滥权的制度空间。黑洞里面好逍遥。2003年，全国财政收入首次突破2万亿元。这个数字意味着一个百分点出差错，就是200亿。秘密财政对许多腐| 败分子和滥权者来说，意味着天天都是好日子。
人| 大在财政预算问题上能力缺失
如果人| 大只是被动的表决机器，Z | F 预算草案是什么就通过什么，那么，无论预算详略如何，都是无足轻重的问题。但是，一旦人大真正要承担起管住、管好国家钱袋子的职责，那就面临着技术和制度上的许多问题了。
换句话说，中国现行制度下的人大事实上缺乏称职地议决预算报告的能力。
据媒体报道，2004年广东省预算报告从过去的两三页迅速增加到540页，涉及114个部门，而审议时间，从交到人| 大代| 表手里到审议通过，前后仍然是两天。一位人| 大代| 表就说："以前是看不懂，不想看，现在是想看但看不完。"
看都看不完，谈何认真审议？预算太笼统是个问题，预算稍微详实点还是问题，何况县级以上Z|F 预算还没有细化具体到西方国家那种程度呢。无论是人| 大代| 表不想看，还是想看却看不完，都意味着人大缺乏审议预算报告的能力，或者说是不让它具备这样的能力。
无论政| 治改革如何进展，预算报告不断细化、具体化一定是个发展方向。而这就需要加强各级人大议决预算报告的能力。可以说中国Z|F面临着强化人大职能和权力的压力。这种压力既是技术性的，也是政| 治性的。
一是人| 大的会期面临改革压力。就全国人| 大来说，按照现在的惯例，全国人大的会期通常是公历三月，一般是开大约15天左右，而不是常年开会。在几近三千代表的情况下，即使让每个代表有三分钟发言机会，而且其他代表能够听到，每天连续不停地发言8小时，也需要18天。如果人大要就预算问题举行听证会、质询会、辩论，负责任地对每项预算都认真地审议，那就更需要时间了，更何况人大审议的事项还不止预算。这就需要人大改为常年开会，而不是一年一次。可是将近三千代表开会实际上形同群众大会，是不可能真正担当起称职的国会角色的，无法正常有效地进行辩论，况且常年开会也会带来诸如费用等一系列的相关问题。
就连改革人| 大会期也是个牵一发而动全身的问题。从这个角度来说，预算要成为阳光预算，人| 大就需要改革，比如减少代表人数；Z| F官员、现役军人不能同时是全国人| 大代| 表，使人| 大代| 表成为职业政| 治家，否则省长市长或者军长班长哪里能够常年呆在北京开会呢；在选举制度上改革，实行代表直接选举等。
在此基础上，还需要进一步的变革。倘若人| 大和人|大常委会真的掌握着现行宪法和法律规定的全部权力，那也是非常可怕的一件事情。比如，按照现行《预算法》的规定，中央预算的调整方案必须提请全国人| 民代| 表大会常务委员会审查和批准，县级以上地方各级Z|F预算的调整方案必须提请本级人| 民代| 表大会常务委员会审查和批准，由于人| 大常委人数不多，这就意味着常委的一票是非常值钱的。如果没有适当的权力制衡机制，没有政| 治自| 由，人| 大和人| 大常委会照样会滥用权力，会出现立法上的政| 治腐| 败和专| 权。
二是人| 大需要掌握钱袋子的权| 力。按照现行的《预算法》，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。而全国人| 大通常是公历三月开会。也正因为这样，预算法规定，预算年度开始后，各级Z|F预算草案在本级人| 民代| 表大会批准前，本级Z|F可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人| 民代| 表大会批准后，按照批准的预算执行。
这不仅仅是每个财年的头几个月的财政支出不在预算控制范围内的衔接问题，而更是一个行政分支跟立法分支的权力关系问题。后者才核心。因为这意味着人| 大的权力被虚置。行政分支在财政预算问题上不仅有先斩后奏的权力，而且是即使由于这样那样的原因人大不批准预算报告，行政分支照样能够不缺钱花。这跟宪| 政民| 主的原则是相违背的。
这就需要改革预算建议提交时间和财年起止时间，使得财年能够与拨款法案的通过时间相衔接。即使是人| 大没有通过年度拨款法案，行政分支不能自我开支，哪怕是比照上一财年也不行，只能由人大通过紧急拨款法案才能开支。
三是人| 大应该有自己的预算研究机构，比如设置预算局，协助人大研究和分析预算问题，使得人大针对行政系统提供的预算建议，有自己独立、充分、可靠的判断。
四是应该有不属于行政系统，对人大负责的审计机构，负责检查行政系统使用人大拨款的效率、效果、财政状况，等等，从而改变行政系统自己花钱自己审计的模式。现在，审计部门隶属于国家机器中的行政分支，实际上就是让看门狗盯住自家的主人。是行政分支自我审查，也就是说，行政分支执行得如何，行政分支自己给自己当裁判。它既是侦察员，又是起诉官，还是裁判。
五是实行中| 央地方纵向分| 权，逐步推行地方自治。宪| 法明确中央和地方的财权，地方财权由地方管理。现在，财政部部长作的是《关于某某年中| 央和地方预算执行情况及某某年中| 央和地方预算草案的报告》，而贵州省财政厅厅长作的是《贵州省某某年全省和省级预算执行情况及某某年全省和省级预算草案报告》。按照现行的制度，县级以上各级人| 大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。
其实，这是没有必要的，而且也管不好。就全国而言，某个省的预算草案是否得当，由绝大部分省外全国人| 大代表审议，即使他们完全称职，从纯粹技术层面来说，这些代表也难以有准确完整的相关信息来完成其审议职责的。再进一步说，表面上全国一盘棋的中| 央集| 权背后，是纵向权责不清。因此，应该实行一级Z|F一级预算原则。否则，原来的做法显得地方财政预算似乎有中| 央监督制约，其实，这只是显得而已。各级Z|F的政绩工程、形象工程层出不穷，这不是什么干部作风问题，也不是主义和理论没学好，而是制度出了问题。其中一点就是各级人大及其行政区域内的公民，对于预算没有多少发言权，就是讳言纵向分| 权。当然，为了防止土皇帝，约束各级Z|F ，政| 治改革就不能够缓行。
第六是确立人|大的税收立法权，实行税收法定，解决财政收入来源的合法性问题，从源头上使财政成为干净财政。横征暴敛不是一个税赋高低的概念，不是说相对十五税一，或者说三十税一，十税一就是横征暴敛了，而是说税赋缺乏合法性，缺乏社会认同。这样的话，就是从公民的一百万里只抽了十块钱，依然可能是横征暴敛。只有在宪| 政民| 主之下，才能够解决税收的合法性问题。
当然，从适应建立民主财政的角度来看，人| 大需要改革的地方远不止于这些地方。但这已经足以表明我国预算改革的艰巨性和复杂性了。这一现象背后的政治含义，可能意味着当局在预算改革上尽可能避免整个制度框架发生结构性的质变--在横向上避免就财政立法权、财政执行权、财政监督权、财政司法权、财政违宪审查权等问题不得不打破对分| 权制衡原则的禁忌，在纵向上避免中央地方分权。事实上，中国的转型面临着吸取议会民主和联邦制有益成分的内在需要。在一定意义上也可以说，维持秘密财政，尽量避免财政预算问题因公开透明而公共化，也是为了减轻和消解向宪| 政民| 主国家转型的压力。
预算草案报告宜改为预算建议
要依法执政，首先就得依法花钱。
现在奇怪的是，就连官方审计报告公开的不依法花钱的问题已经是触目惊心了，可每年的预算报告在人| 大表决时没有被卡壳的。
那么，人| 大与行政分支在预算权问题上到底是什么关系呢？现行预算法规定，全国人| 民代| 表大会审查中|央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；国务院编制中央预算、决算草案；向全国|人|民代|表大会作关于中|央和地方预算草案的报告。但对人|大是否享有预算草案的修正权，Z|F 是否享有对人大预算审批的制衡权，如果预算被否决或久拖不决怎么办，等等，在我国似乎都不什么问题，因此对这些问题不是法律语焉不详，就是一字不提。
当然啦，就目前的情形而言，人|大不通过Z|F 提出的预算报告，可能性微乎其微。但这对建立一个有利于国家长治久安的权力分立制衡机制来说，却是致命的弱点。
这首先需要正名，肯定财政预算案的议决权只能在议会。名不正则言不顺。
现在行政分支向人大提交的都是"报告"。比如，2003年3月6日，财政部部长金人庆在十届全国人大二次会议上做的就是《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》；而贵州省财政厅厅长2004年1月8日在省十届人大二次会议上做的是《贵州省2003年全省和省级预算执行情况及2004年全省和省级预算草案报告》。即使人大审议批准了这些"报告"，也看不出这样的报告具备什么样的法律效力。"报告"这样的词很难显得具有法律效力。
因此，就必须明确人大通过的预算的权威性。人|大并不是被动地仅仅就行政分支提出的预算草案作出通过与否的反应，而是可以否决、修改。这是对行政分支提出粗略预算草案敷衍了事的最好制约。当然，一旦议会拥有了这样的权力，就必须考虑如何制约议会的权力了。但就目前的实际来说，在缺乏法治传统的大陆，尤其需要的还是确立和强调无拨款法案不能花钱的原则。
既然如此，行政分支提出的"预算草案报告"有待于人大的审批，那么，"草案报告"最贴切的称呼就应该改叫"建议"，比如国务院的叫"××财年国务院财政预算建议"，原来叫"××省××年全省和省级预算草案报告"，可以改为"××省Z|F××财年预算建议"。这样一来，行政分支和人大在预算问题上的关系就显得层次分明。最后人大通过的预算案也应该称拨款法案，而不是预算报告，以体现其权威性。
这样一来，人| 大议决通过的拨款法案就明确地表明具有法律效力，必须不折不扣的执行。违反拨款法案就是违法，不但要追究相关责任的法律责任，也要承担相应的政| 治责任。这既建设法治国家的需要，也是对Z|F 权力的依法制约。如果确实因为某种原因，拨款法案中规定的费用不够，任何部门也不能自作主张，随意突破预算，而是必须履行全部预算立法程序，接受人大质询，举行听证会，等通过了新的预算追加法案再开支。
在中国这样的国家，有必要确立无拨款法案不得开支的原则。只有这样，预算才可能对Z|F的财政收支形成有效约束。否则，挥霍民脂民膏，不干白不干。哪个机关有钱，哪个机关的办公楼气派，哪里的工作人员就"福利"好。如果有了刚性的预算，各级领导也就官当得轻松多了，起码不用市Z|F 召开常务会，三令五申D| 政机| 关不得乱建办公楼，用不着省委书记斥责办公楼奢华风。因为就是哪部门或者首长想建楼，盖个培训中心或者疗养院什么的，为部门和职工"谋福利"，如果预算里面也没有这笔钱，他就建不成楼房，当然，非要建设，那他就得承担法律责任和政| 治责任了。
威权主义改革思路的风险
中国一向以能够集中力量办大事自夸，1949年以来却只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年批准的黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，另一个是1992年批准的三峡工程建设项目。而高达数千亿的南水北调工程，国家大剧院工程，说上马就上马了。现在国家大剧院又得追加数亿投资，否则就会成烂尾楼。表面上，这只是具体项目出了问题，实际上却表明预算制度的无能和权力缺乏制衡的现实。中央Z|F 如此，地方Z|F 也是如此。
在这样的环境里，即使税收高速增长，各级Z|F 也还总是嫌腰包里的钱不够化。于是，就会形成行政权力一级压一级，逼着不断千方百计地增长财政收入。可以说，无限Z|F 几乎是天然地有着竭泽而渔的倾向。由于缺乏制衡，Z|F 往往就会陷在冗员增多、摊子增大、胃口增大的困境里难以自拔。比如，1993年跟2002年比，中| 央财政收入从957亿元增加到了10388亿元，而地方财政收入从3391亿元增长到了8515亿元，前者增长了985%，后者增长了150%，同期GDP增长速度则为200%。而2003年全国财政收入达到21691亿元（不含债务收入），比2002年增加2787亿元，增幅达14.7%，远远高于经济增长的速度。如果不从解决权力制衡机制入手，就无法建立公共财政。
且不说乱收费、乱集资、乱罚款、腐| 败等来自公共权力的行为直接损害着公民的权益，现在直接税收入快速增长的形势，在政治上也意味着国民将越发能够感觉到权力之手直接伸向自己的腰包。在Z|F 开支刚性的前提下，一旦经济发生停滞甚至危机，那么，国民对压在自己身上的负担就会格外的敏感。历史一再表明，财政危机和社会危机是一对孪生兄弟。从这个角度看，预算改革已经关系到中国能否顺利地实现和平转型。
应该说，这种压力不但当局感受到了，并对潜在的财政危机也已有警觉。问题在于怎么办。站在不同的角度就会有不同的政策选择。中国目前所实行的，应该说是威权主义的思路和策略。上级Z|F 先图自己的日子好过。
由于预算制度改革是个牵一发动全身的问题，要建立公共财政就意味着整个制度需要根本性的变革。这是为当局所难以接受的。这样，对摆在眼前的问题决策者就会尽可能寻找适合威权体制的改革办法，也就是说改革是强化威权体制，而不是消解甚至取消威权体制。而且当局也意识到，增加或实现财政预算的公开和透明，可能会对威权体制形成致命的冲击。威权体制担心自己经不住被不断、公开地追问为什么。因此，在没有出现特定类型政治家的情况下，倾向于威权主义的改革思路大概是我国未来一段时期最大的政| 治可能。
在这种背景下，在观察大陆财政预算制度改革的时候，不能只盯着它积极的一面。比如，大陆1999年开始酝酿国库单一帐户制度，2005年要实行国库单一帐户制度。最后要做到这一点难度很不小。因此就需要有相应的手段来推进国库单一帐户制度的实现。这时候，通过反腐| 败、通过审计等就能够起到打击"钉子户"或者政敌的作用，杀一可以儆百。而审计出一个贪官等等，还完全可以让对财政预算没有什么发言权的国民兴奋一阵子。这就客观上为推进国库单一帐户制度的实施营造了良好的氛围。但是，建立国库单一帐户制度和加强审计一样，重点都是放在改善行政分支内的状况，试图在改善财政预算状况的同时，加强行政集| 权，尽量避免出现分权制衡的事实和机制。审计在某种意义上扮演着经济打手的角色。审计问题变成了权势者或者行政分支的一种政治私刑。就此而言，即使财政预算状况确实得到了改善，这也并不等于是在搞公共财政。可以预言的是，中国未来一个时期的现实将会是继续停留在秘密财政时代。不过，集| 权不会消弭中国面临的财政风险，相反，拖延政治自由化进程，回避分权制衡，膨胀Z|F财权，由此造成的后果，完全可能是Z|F滥用财权的问题愈演愈烈。