东方廉政---关于开展“三重一大”保廉工作的意见1

各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：

        根据《中共中央<关于印发建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的通知》（中发〔2005〕3号）精神，按照我市源头反腐工作“系统构建、重点突破”的总体思路和全市党风廉政建设的工作部署，市政府决定在全市认真开展“三重一大”（重大项目、重大决策、重点部门和大额资金的具体界定，由市保廉办公室拟定后报市政府确定）保廉工作。现就有关工作提出如下意见，请认真贯彻执行。

        一、“三重一大”保廉工作的指导思想、基本原则、基本任务和目标

        “三重一大”保廉工作的指导思想是：以党中央、中纪委全会和市第十次党代会精神为指导，紧紧围绕发展这个执政兴国第一要务，以推进改革和制度创新为动力，以加强监督为保障，深入研究和把握“三重一大”保廉工作规律，把“三重一大”保廉作为构建惩治和预防腐败体系的重要组成部分，为我市的经济和社会发展提供有力的保障。

        “三重一大”保廉工作的基本原则是：一是整体构建，突出重点。坚持教育、制度、监督并重，全方位、分层次、多环节进行预防和治理，围绕“三重一大”进行制度设计和监督管理。二是遵循规律，分类指导。积极探索“三重一大”保廉工作规律，科学、合理地制定相关的保廉制度，在坚持保廉共性制度的前提下，有的放矢地分别进行指导和监管。三是坚持创新，重在治本。坚持解放思想，与时俱进，以改革为动力，深入研究“三重一大”保廉工作的新思路、新举措，重在建立和完善制度、体制和机制。四是相互制衡，全程监管。按照决策、建设、管理、执法、监督相对分离、相互制约的原则，对“三重一大”运行的全过程进行监督。

        “三重一大”保廉工作的基本任务和目标是：改革和完善重大决策机制，深化投资体制改革，加强重大项目建设监管，探索重大项目分类指导，推进招投标统一平台建设，加强对大额资金使用和重点部门的监管，建立健全“三重一大”保廉监督体系和责任追究制度。经过三年左右坚持不懈的努力，基本建立我市“三重一大”保廉工作体系。

        二、改革和完善重大决策机制

        正确决策是各项工作成功的重要前提。改革和完善重大决策机制，是坚持科学执政、民主执政、依法执政的必然要求，是防止决策随意性、保证正确决策的重要条件。要把科学决策、依法决策和民主决策作为政府重大决策的基本准则。

        （一）建立完善重大决策机制和制度。要建立和完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的重大决策机制和制度。除依法应当保密的事项外，重大决策事项、依据和结果都要公开；社会涉及面广、与群众密切相关的决策事项，要通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，保障公众对决策事项的知情权、参与权和监督权。要充分尊重专家的意见，涉及专业性、技术性较强的重大决策事项，必须进行专家咨询和论证，并视情听取各民主党派、工商联的意见。要依法、科学、合理界定各级政府及其部门的决策权限，涉及经济和社会发展全局的重大决策、重大项目安排和大额资金使用，必须由领导班子集体作出决定。

        （二）建立完善重大决策程序和规则。重大决策事项的提出、论证、审议、决定、公布以及实施，必须有严格规范的程序。决策主体、决策权限、决策内容、决策形式等都要有明确的规定。要在法律框架内积极探索和正确处理重大事项决策行政首长负责制与集体讨论决定的关系，既防止个人独断专行，又克服决策责任主体不明确的现象。

        （三）建立完善重大决策后评价制度和责任追究制度。政府及其部门应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要抓紧研究建立决策后评价制度，提高决策事项的经济和社会效益。要加强对决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全重大决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。

        三、深化政府投资体制改革

        进一步改革和完善政府投资体制，是“三重一大”保廉工作的重要内容和条件。要按照转变政府职能和完善社会主义市场经济体制的要求，确立企业在投资活动中的主体地位，加快政府投资体制改革，合理界定政府投资范围，规范投资行为，加强监督管理，不断提高政府投资项目的经济和社会效益。

        （一）完善政府投资决策机制。完善决策机制、规则和程序，提高政府投资项目决策的民主化、科学化水平。要加强政府投资项目的前期调研工作，抓紧建立政府投资课题库。要从区域经济和社会发展的全局出发，合理制定年度投资计划。加快建立政府投资项目咨询评估制度，政府投资项目一般事先都要经过符合资质要求的咨询中介机构评估和专家论证，咨询评估要引入竞争机制。要积极实行政府投资项目公示制度和听证制度，广泛听取各方面的意见和建议。重大政府投资项目应由政府常务会议集体决策，对于直接关系到公众利益的重大政府投资项目，要提请人大或者人大常委会审议。要加强政府投资项目程序管理，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的编报和审批关。要不断提高政府投资管理的灵敏度，建立基本建设领域价格波动应对机制。

        （二）改进政府投资项目建设实施方式。非经营性的政府投资项目要积极推行通过招标的方式选择有资质的项目管理公司负责建设，竣工验收后移交给使用单位；对经营性的政府投资项目，要积极推行项目法人制。对实行政府投资项目集中专门机构建设的地方，要按照投、建、管、用相对分离的原则，进一步建立和完善决策、执行、监管相对分离、相互配合、相互制约的机制。 

        （三）努力提高政府投资效益。抓紧建立政府投资项目绩效考评制度，对重大政府投资项目的经济和社会等综合效益进行全面考评。要利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。可以将已经建成的具备条件的政府投资项目依法转让产权或经营权，回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设，不断提高政府投资项目的经济和社会效益。

        （四）完善政府投资监管体系。要明确监管责任，投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应当依法履行各自的职责；政府投资主管部门以及发展改革、财政、规划、国土资源、环保等部门，要依法进行监督管理；审计机关要加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资项目的经济和社会效益；行政监察机关要加大监察力度，把对政府投资项目的监督列入行政监察工作的重要内容；要积极探索政府投资项目的社会监督机制，鼓励和支持公众、新闻媒体对政府投资项目的监督。

        （五）建立政府投资责任追究制度。要按照权责一致的原则，建立政府投资决策失误责任追究制度，抓紧制定《政府投资项目责任追究办法》，明确责任主体、责任范围、责任内容、责任形式、责任追究程序。因超越权限投资决策、违反投资程序、投资失职渎职等行为造成政府投资重大损失，以及滥用权力、违法违纪等腐败行为，都要依法依纪严肃追究责任。

        四、加强重大项目工程建设管理

        工程建设有自身的规律。要按照重大项目工程建设的流程、环节和特点，有的放矢地科学制定相应的管理制度和程序，针对工程建设链设计监督管理链，做到工程监管与工程建设环环相扣，既有利工程建设的顺利进行，又能有效防止腐败行为的发生。

        （一）严格合同制度。重大项目工程建设合同必须符合法律、法规的规定，并与招投标文件相一致，合同的主要条款必须明确细化。要建立和完善合同管理制度，合同签订前应当经法律顾问或者有法律专业知识的人员审核把关，重要的合同要经过集体讨论决定。要抓紧制定统一规范的《政府投资项目工程建设合同示范文本》。工程建设合同应当包括廉政内容或者同时签订廉政合同，廉政合同要注意法律效力和可行性。工程建设合同和廉政合同应当报政府有关主管部门备案。

        （二）完善工程联系单制度。项目设计变更、施工情况变化、工程增减等需要调整工程额度的，都要有明确的适用范围、条件和依据；对工程施工缺陷的修补支出应当由施工单位承担。要完善工程联系单的管理程序，投资概算内的工程联系单应当由申请单位提出，须分别经设计单位、监理公司签署意见后，再由业主或者代建单位审核同意。对需要突破投资概算的调整，必须经项目建设单位集体讨论，并经项目审批单位批准。工程联系单必须存入档案，建立对工程联系单的检查复核制度。要建立无价材料的评估、审核和确认制度，防止随意定价的现象。

        （三）完善资金管理制度。要科学制定财政性建设资金计划，市政府及其各部门财政性建设投资必须统一纳入本级政府建设资金计划，并经政府常务会议讨论通过；对特别重大的政府投资项目，应当经市人大常委会审议通过。要建立和健全财政性建设投资专项资金的拨付程序和监管制度，积极探索财政建设资金国库集中支付办法，坚决杜绝建设资金移用、挪用现象。要加强建设工程竣工财务决算工作；办理竣工验收和新增资产移交手续必须符合有关规定。

        （四）加强工程造价和审计监督管理。要根据初步设计、概算和费用定额以及当地市场的价格，并合理考虑建设期间的价格、利率等动态变化因素，科学合理编制建设工程设计概预算；设计概预算批准后任何部门不得违反规定擅自变更。市重大项目建成后应当及时编制竣工决算，竣工结算须经市造价管理部门审定，竣工财务决算须经市财政部门审批。纳入年度审计项目计划的重大项目的建设单位应当定期将项目实施情况报送审计机关，审计机关按照年度审计项目计划依法对重大项目的概、预算执行情况和竣工决算实施审计监督。未纳入年度审计项目计划的重大项目，由审计、财政、发展改革等部门依照有关法律、法规在各自职责范围内进行监管。

        （五）加强重大项目稽察监督。国家和省、市出资、融资，对国民经济和社会发展有重大影响的建设项目，以及使用市财政预算资金和纳入财政管理的各种政府性专项基金投资的重点建设项目，要按照国家重大项目稽察办法的规定，对项目的建设程序、招标投标、工程质量、投资控制和资金使用等方面进行监督检查。重点检查建设内容是否与批准的建设目标一致、资金使用是否符合有关规定、建成项目是否达到设计标准，以及项目法人制、招标投标制、合同制和工程监理等“四制”是否落实。对超概算在10%以上的，或者超概算500万元以上的政府投资项目，必须经过稽察才能调整概算。

        （六）规范中介机构和行业协会行为。要积极培育与建设工程相关的投资决策咨询、招投标代理、工程造价、审计等中介服务机构，打破地区封锁和行业垄断。要建立和健全诚实守信、规范运作、自我约束、自我发展的中介行业自律机制。要大力发展与建设工程相关的建筑、房产、监理、设计、勘测、装饰等各类行业协会，制定行业章程，遵守行业公约，建立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。要依法加强对中介机构和建筑市场的管理。要建立和完善中介机构和建筑市场信用制度，完善中介机构和建筑企业不良行为记录和公示制度。 

        五、积极探索重大项目分类指导办法

        重大项目保廉工作要在坚持保廉的基本原则、基本制度的前提下，根据我市对重大项目不同的管理体制、投资方式、运行特点，相对区别若干类重大项目，进行分类指导，努力提高保廉的实际效果。

        （一）采用股份制形式建设的单体重大项目。这类投资项目主要是重大公共基础设施投资项目，如大型桥梁、高速公路、大型水库等项目。要明确项目建设的主体，依法界定公司、建设工程指挥部与政府部门的职责。要充分发挥公司股东、公司董事会和监事会的重要作用，把政府监督与公司内部监督有机结合起来。

        （二）相对分散建设的政府公益性投资项目。这类项目一般是政府为了解决城市或者农村生产、生活的基础实施，如电网、自来水、通讯、卫生设施改造、农村公路建设等项目。要合理界定投资主体，尽量减少乡镇政府贷款进行项目建设的现象，减轻乡镇政府财政负担，坚决杜绝向企业、群众摊派现象。要加强对项目建设的监管，建立条块结合的建设项目监管体制。建设工程原则上由市和县(市)、区政府主管部门进行统一管理，乡镇政府一般只协助做好项目有关的征地拆迁等工作。

        （三）开发区建设型的政府投资项目。坚决实行建管分离。政府投资人的职责与建设行政管理职能必须分离，开发区的建设、融资职能应当由政府投资开发公司承担，要明确投资开发公司的建设主体资格，项目建设的行政管理职能由管委会及其有关部门行使。开发区管委会及其行政管理部门与投资开发公司的人、财、物应当彻底脱钩。坚决实行行政管理与中介机构职能分离。政府投资项目建设中的招投标、监理、工程造价、竣工决算审计等事项，应当由投资开发公司委托中介机构实施，管委会及其有关部门依法履行项目的投资决策、项目的立项、规划管理、土地管理、环保管理、建设行政管理，以及对投资开发公司的监督。坚决实行招投标统一进场制度。为整合资源，规范操作，江东、海曙、江北、市东钱湖旅游度假区、科技园区、东部新城的50万元以上的建设工程项目必须统一进入市招投标中心交易。

        （四）其他重大项目。除上述政府投资项目外，我市的政府投资项目主要还包括市发改委、建委、水利、交通等部门用财政性建设资金投资的项目。要明确界定政府主管部门与受政府或者政府部门委托的建设单位(如前期办、城投公司、交通建设投资公司、水利建设投资公司、自来水总公司等单位)的职责，坚决实行建管分离。受委托的建设单位要向政府或者政府部门负责，政府部门要依法加强监督。工程项目建设要依法进行招投标，工程项目建成后，也要积极推行通过招标的方式确定项目的经营单位，加强监督管理。

        六、积极推进招投标统一平台建设

        建设工程招投标是项目建设的重要环节，它涉及到多方主体的利益，是腐败行为易发、多发的领域。要按照招投标法的规定和省里的精神，结合我市实际，进一步推进招投标统一平台建设。

        （一）理顺招投标管理体制。进一步理顺招投标工作管理体制，成立市招投标工作管理委员会及其办公室，市招投标工作管理委员会负责全市招投标工作的领导、重大问题的决策和协调，其日常工作由下设的办公室承担，现市招投标工作领导小组及其办公室同时撤销；政府有关部门依法履行招投标行政监督管理职能；市招投标中心作为招投标统一平台的交易服务机构承担市场交易服务职责；行政监察机关对有关行政机关的招投标工作履行法定职能的情况实施行政监察。

        （二）统一进场交易。应当依法招投标的工程建设项目、经营性土地出让、政府采购、国有、集体产权交易，以及涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置等都必须按有关规定进入市或县(市)、区招投标统一平台进行招投标；公立医疗机构药品(医疗设备)采购、进口机电设备采购，在条件成熟时也要统一进场交易。政府投资项目选择代建公司、勘察设计单位、监理公司、造价评估机构等，也要积极推行招投标的办法予以确定。

        （三）实行管办分离。政府有关部门的行政监管职能与招投标的市场交易服务职能必须分离。政府采购中心、土地交易中心、产权交易中心等工作机构应当统一进入市招投标统一平台办理招投标事务。市招投标中心可以增挂原各中心牌子，有关专业人员可以借调到市招投标中心工作，其人员编制、行政隶属关系暂时不变。各项招投标业务的交易必须归并市招投标中心统一运作。对招投标信息发布、登记、专家抽签、组织投标、开标、评标等平台操作职责，统一由中心负责；对招投标专家资格认定、专家培训、投诉受理和违法行为查处等行政监管职能，由政府有关部门依法履行；市招投标中心隶属市招投标工作管理委员会办公室(市经济发展服务中心管理委员会)，中心的招投标工作事务归市招投标工作管理委员会办公室指导、协调和管理。

        （四）成立全市统一综合性评标专家库。市本级现有的招投标各类评标专家库必须集中归并，按照不同的专业进行整合分类；各县(市)、区的所有专家库也要归并到市统一综合性评标专家库，设立县（市）、区分库，并实行全市联网，统一使用，资源共享。市统一综合性评标专家库建立后，有关部门要做好与省专家库的衔接工作。要建立和完善统一综合性评标专家库的有关管理制度，明确职责，规范程序。

        （五）完善招投标制度和程序。要根据招投标法的有关规定，加大对招投标过程中存在的串标、围标、挂靠、暗箱操作、专家评标不公正、恶意低价中标增加造价等突出问题的整治力度。要进一步规范招投标公告行为，积极探索行之有效的评标办法和管理办法，加快建立和完善制度科学、程序规范、公正透明、廉洁高效的招投标管理体制。要利用现代信息技术，抓紧建立招投标信息系统，实现招投标信息的充分公开和资源共享。要加强对评标专家的教育和培训，提高他们的职业道德和法律意识。要加强对招投标活动的监督，完善责任追究制度。

        七、加强对大额资金使用和重点部门的监管

        除重大建设项目外，大额资金使用及其相关的重点部门也是腐败行为易发、多发的领域。加强对该领域的监管，是保证经济建设和公共管理活动顺利进行的必然要求，是防止腐败的重要保障。

        （一）加强对大额资金使用的监管。政府大额资金涉及到政府投资项目、政府重大活动和政府公共管理等诸多领域，是履行政府职能的重要内容。要按照经济和社会发展的要求，统筹兼顾、突出重点的原则和财政收支情况，科学合理编制财政预算和政府专项资金计划，规范编制程序。预算或计划确定后不得随意改变，如确需调整的，要严格按照程序进行。要合理节约使用政府资金，降低行政成本，提高资金使用的经济和社会效益。要加强对政府性投资公司的监管，规范投资行为，建立健全风险责任制度。要加强对大额资金使用的管理和监督力度，完善相关的制度。要建立健全资金使用管理责任追究制度，加大审计监督力度。

        （二）加强对重大活动的监管。要把我市每年举行的浙江投资贸易洽谈会、中国国际日用消费品博览会、宁波国际服装节等由财政出资的重大活动纳入保廉工作范围。市政府大型活动办公室及其他有关部门要科学合理编制重大活动经费预算，经财政部门初审后报市政府批准。市政府大活动办、市外经贸局、市文化局等部门，要按照分工负责对重大活动专项经费的管理。活动经费的财务支出必须公开，财政部门要加强日常监管。经费决算应当经过审计机关审计，纪检监察部门要加强监督。对于大活动的演出、重要场馆的装饰、重要设备的采购、展销摊位的租赁等，原则上要实行公开招标。要严格界定政府行为与企业行为，要积极引入市场机制，提高大活动的经济和社会效益，但不得用强制摊派等违法方式要求企业履行义务。

        （三）加强对重点部门的监管。政府各个部门都依法承担着经济和社会管理的重要职能，但掌握大额资金使用管理、承担重大项目建设任务、履行日常行政许可职能、行使行政执法职能的机关，应当作为加强监督管理的重点部门。发展改革、财政、金融等部门应当严格把握资金计划安排、使用管理关，建立健全严格的规章制度；规划、国土资源、城建、交通、水利等部门应当严格按照法定权限和程序，按照建设项目的规律和特点，规范建设行为，加强建设项目的行政管理；依法实施行政许可职能的部门，应当严格按照行政许可的规定实施行政许可，完善程序，简化手续，减少环节，提高工作效率，方便群众办事；行政执法部门应当严格依照行政处罚法及其它法律法规的规定，做到依据合法、主体合格、事实清楚、程序正当、处理适当。行政监察机关、政府法制机构以及审计、财政等部门要切实履行监督职责，加强对重点部门的监督管理。要把上述重点部门的主要负责人作为试行向市纪委述职述廉的主要对象。

        八、建立健全“三重一大”保廉工作监督体系和责任追究制度

        建立健全“三重一大”保廉工作监督体系，是落实保廉工作各项任务的关键。要建立和健全监督体系，完善责任追究制度，确保保廉各项任务严格执行。

        （一）建立和完善保廉监督体系。要针对决策主体、决策依据、决策权限、决策内容、决策程序等，加强对整个决策活动的监督；要根据重大项目的建设流程，包括项目决策、项目设计、工程预算、项目招标、合同管理、工程管理、资金管理、工程造价等各个环节，进行全过程的监督；要区别不同的大额资金使用性质和类型，对资金计划安排、资金投向、使用管理和效益进行监督。要充分发挥各个监督主体的作用，形成整体的监督效力。要把主管部门的业务监督和财政监督、审计监督以及行政监察有机结合起来；要自觉接受人大及其常委会的监督和政协的民主监督；要积极拓展社会监督渠道，充分发挥专家的作用，鼓励和支持公众和新闻媒体的监督。要完善监督制度，按照依法行政的要求，明确监督的主体、监督的依据、监督的内容、监督的程序，把监督工作本身纳入法制化的轨道。

        （二）建立和完善保廉考核体系。考核是对保廉工作任务落实情况进行检查和评估的必不可少的重要手段，是整个保廉工作的重要环节。市保廉办公室要根据保廉的工作任务，制定科学合理的考核方案和考核计划，明确考核对象、考核范围、考核内容、考核标准、考核指标和考核形式，要尽可能量化考核指标。要把保廉考核列入党风廉政责任制和机关年终考核的重要内容。市保廉办公室每年要对市保廉成员单位和有关部门进行一次考核，并把考核情况报市纪律检查委员会和市监察局。

        （三）建立和完善保廉责任制度。要明确保廉的责任主体，“三重一大”相关部门的负责人是保廉的第一责任人，其他人员都要按照工作范围履行保廉职责，把保廉责任层层落实到每个岗位、每个人。要明确保廉的责任内容，保廉的责任内容应当包括保廉制度建设、组织机构、工作计划、工作任务、实施措施等各项方面，要把“三重一大”保廉工作列入党风廉政责任制的重要内容。要完善责任追究制度，明确责任追究主体、责任追究形式和责任追究程序。对于超越权限或者违反程序决策而造成重大损失的，对于因监管不力而发生重大安全生产事故的，对于违反规定或监管不力造成资金流失的，对于项目建设、资金管理过程中发生重大违法违纪事件的，都要依法依纪追究党纪、政纪责任，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

        “三重一大”保廉工作是构建惩治和预防腐败体系的重要内容，是重大项目建设顺利进行的重要保障，是市委、市政府深入开展党风廉政建设的一项重大举措，也是今后一段时期我市反腐倡廉治本工作的重点。市政府有关部门要提高认识，统一思想，切实加强对保廉工作的领导，把保廉工作列入本部门、本单位的重要议事日程，切实抓紧抓好，抓出明显成效。要按照本意见的总体要求，结合本部门、本单位的实际，科学合理制定保廉工作计划，细化保廉工作方案，完善相关工作制度和程序，明确工作目标，加强监督检查，健全考核机制，把保廉工作各项任务落到实处。市保廉办公室要深入调查研究，加强与政府有关部门的工作联系和指导，明确政府有关部门保廉任务责任分解，及时解决保廉工作中出现的新情况、新问题，不断增强保廉体系建设的科学性、系统性和可行性，充分发挥“三重一大”保廉工作建设在整个反腐倡廉工作的重要作用，为我市的经济和社会发展创造良好的廉政环境。