对当今中国政府甚至是社会分析最透的文章

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2019/11/22 00:12:11

                               当今中国政府甚至是社会分析 

改革开放以来特别是十六大以来,各级政府的执行力不断提高,是基本适应经济社会发展要求的。否则我们也不可能做到改革开放以来取得年均9 4%的增长率,城市居民收入年均递增10%,农村人均收入年均递增6 2%这样一个二十多年持续的良好发展态势。我们就不能解释二十多年来我国国民经济社会取得的举世瞩目的成就,这是根据经济社会发展的大量事实和数据作出的一个基本判断。但是,尽管如此,“政策有时出不了中南海”作为一种现象,却不能不引起我们深深的警觉、忧虑和思考!
    一、权益博弈——政府执行力的隐忧之一
   利益和权力自古以来就是人们生存发展和获取政治名誉的需要。从古到今,争权夺利事件频频发生,一直都没有中断过。中国历朝历代,官吏之间为此相互倾轧,甚至一些王公大臣为了当皇帝、封诸侯,不择手段,宫廷事件朝野闻名;旧社会军阀为此割据,各霸一方。新中国成立后,尽管由于社会主义制度的建立,缓和了利益和权力的矛盾,削弱了政府利益和权力的斗争,但是,只要政府作为权力的中心,权益作为人类生存发展的必需,权益博弈和权力博弈就不会终结。权益博弈为我国改革开放以来经济社会发展提供了持续、强大的动力和活力,增强了综合国力,提高了人民生活水平,形成近代以来中华民族发展的最佳时期。同时,也带来了腐败、贫富差距加大、社会不公正等现象,致使各种社会矛盾尖锐化,严重削弱了政府执行力。

    从权益博弈的主体看,非常多的权益或非权益主体卷入了博弈,其中有商人、地方政府、国内炒房客、国外投资人、国内普通投资者、民众、中央政府、金融机构、有不同权益背景或无权益背景的学者等。在权益博弈的过程中,一些地方政府和一些政府部门或是用明顶暗抗或是用暧昧的态度暗示,直接参加了权益的博弈,甚至充当起某些权益联盟的整合者的角色。1998年的一个研究报告认为,从20世纪80年代末90年代初开始,我国开始形成一个由经济精英、政治精英和知识精英构成的精英联盟。在如此多权益羁绊的纠葛下,无疑增加了调控方的主体——中央政府政令畅通的难度。

    从权益集团与权益联盟来看,权益集团的形成是市场经济条件下权益分化的必然结果。在权益分化的基础上,不同的权益主体逐渐发育起来,而在共同权益基础上形成的权益主体的整合,就是权益集团。而权益联盟的实质性内容则取决于具体的制度背景。在我国目前的情况下,权钱的结合几乎是权益联盟的一种普遍形式。强有力权益集团的形成无疑要以雄厚的经济实力为后盾。因此,最强有力的权益集团总是首先诞生在资源最集中的领域。比如,最近几年,房地产商无疑是一个发育程度最高的权益主体。过去十几年间,房地产业积聚了大规模的经济和社会资源,由此形成的房地产集团以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的努力也是最早的。早在20世纪90年代初海南等地房地产泡沫破灭之后,房地产集团就开始力图影响社会政策。而在最近几年中,电信、石油、电力、汽车等垄断或强势的产业集团,似乎都在开始权益集团化。财富的规模、现实的权益以及历史的积累,造就了这些权益集团的团体意识和集体行动能力,成为阻碍政府执行力的一个关键要素。

    从权益博弈的手段看,一系列以前在我们社会生活中不曾存在过的权益博弈手段开始使用。比如,在房地产博弈中,要挟、挟持、绑架,这样几个过去很少用到现实经济政治生活中的名词,不止一次被提及。这些名词不仅表明权益博弈新手段的出现,同时也表明这种权益博弈的程度之激烈。在海南等地房地产泡沫破灭之后,房地产集团所使用的手段也仅仅是鼓动一些学者一般性地倡导政府要放松银根,很少直接涉及房地产,大体是一种旁敲侧击式的博弈。到了反对 “121文件”时,就已经直接奔主题了,但方式主要还是呼吁,至多是上书。而在这次房地产调控中,更为硬碰硬的实质性博弈开始出现了。甚至我们可以发现,一些地方政府和某些政府部门,也不时地从幕后走到台前。在调控最较劲的时候,主管房地产的建设部某干部就曾表示,政府不希望房价出现大起大落的情况,房价的大落对老百姓没有好处。权益博弈手段的花样翻新,使一些部门和地方政府执行力进一步低下,成为制约政府执行力的又一关键性要素。

    (一)中央权益与地方权益的博弈

    在中国历史上,中央权益与地方权益之间的博弈非常常见,甚至成为改朝换代的导火索或主要原因。新中国成立以来,中央权益与地方权益之间的博弈仍然存在。近些年来,分税制实施以后,中央财政与地方财政实现了分灶吃饭,地方权益的边界更加清晰,一些地方政府为了政绩,追求地方权益的动机也更加明显,特别是一些地方政府单纯追求GDP的增长与中央实现经济社会科学发展的要求必然产生博弈。同时,由于政府职能转变的滞后,上下级政府之间的关系存在着诸多不顺,中央和地方政府之间在权益上的博弈仍然十分明显,这一切都严重制约了政府执行力。

    从权益目标看,中央政府着眼于全局权益最大化,努力增进全民福祉,统筹协调各地权益,而地方政府在对上级政府负责的同时,还要为辖区内的居民服务,发展本地区的经济。一些地方政府出于为官政绩的考虑或是迫于自身发展的压力,受利益驱动,更多地关注地方权益。比如,云南曲靖等地方的一些特大煤矿事故发生在已关闭或停产整顿的矿井,就是因为小煤矿主要集中在这些经济不发达地区,是当地财政和税收的主要来源,关闭小煤矿很大程度上意味着断了这些地方的财税“血脉”,出于经济利益之博弈,加之根深蒂固、错综复杂的官员参股等腐败作祟;少数地方政府对国家关闭不具备安全生产条件的小煤矿禁令,采取阳奉阴违、下有对策、弄虚作假的手段进行“软对抗”;有的地方甚至于视禁令为废纸,对非法矿主的开采行为坐视不管,直至公开充当后台;等等。还有的地方无视中央的法规非法汲取资源,按照自身短期权益发展经济,争相发展产值大、税收多的简单加工业和重化工业项目,能耗高、水平低,很多都是重复建设。有的地方以地域为特征的诸侯经济惯性在作怪,为了直接掌控资源,做到“万事不求人”,公然违反中央政策法令,搞“上有政策,下有对策”,甚至不惜漠视法纪、顶风作案。同时,依靠固定资产投资拉动经济增长的模式在东部沿海取得成功之后,西部地区纷纷效仿,陷入了“路径依赖”的怪圈,难以实现制度创新,无力改变过去的增长模式。为了克服这一现象,中央投资已经减速,但是地方投资却还在迅速增长。这一点表明,一些地方政府对中央政令阳奉阴违的现象仍然存在。此外,出于维护自身权益和形象的考虑,各地喜欢报喜不报忧,如只谈税收和GDP增长多少,却不谈投资效率下降。这一切导致了中央政府不能完全掌握地方的真实情况。由于光环效应的作用,中央往往会肯定地方经济发展的成就和经验,在一些项目上给予资金、政策的支持。地方政府抓住这一心理,采取切割上报项目的方式获得资金,逐步加码,使得上级部门骑虎难下,一些项目就是这样完成的,而造成的损失往往是国家买单。

    (二)干部权益与政府权益的博弈

    在政府工作中,每个干部都有自己的权益需求,这些权益需求有物质性的,如金钱、住房、社会福利;也有非物质性的,如精神嘉奖、荣誉称号;还有一些既有物质性,又有非物质性的权益需求,如安全,就是兼有二者特性的权益需求。当然,全体社会成员也存在着某些共同的需求,如国防等。虽然各级政府干部的权益已经在法律中明确规定,但由于政府干部具有自利动机,有的政府干部为了私利必然与政府为人民服务的宗旨发生矛盾。比如,乱摊派、乱收费、乱罚款就是政府干部自利扩张的必然结果。更为重要的是,各级政府干部是政府行政权力的行使者,具有为自己谋取权益的优越条件。众多公民选择干部职位也是为了物质权益、精神权益或政治权益。因此,就形成了干部权益与政府权益之间的博弈,所产生的权力寻租等腐败行为则成为影响政府执行力的重要因素。

    干部权益与政府权益的这种群体博弈行为对政府执行力危害甚大。腐败者结成了权益共同体,给追查带来很大难度。主要表现为:侵害公有资产极其刁钻,核心层成员在内部分赃常常是“集体瓜分,人人均沾”,“一把手”与班子其他成员案值悬数较小;操作过程大都在“骨干层”之间进行,利用已有的管理、经营渠道,以“小金库”、“假招标”、法人关联交易“洗钱”,化公为私;对众多员工则披着“合法外衣”,巧立名目以奖励、补贴等名义施以恩泽;等等。

    (三)以权谋私与为民谋利的博弈

    政府机构作为党和政府政策的代表者和执行者,应该将自己行为的公共性当做唯一的衡量标准,任何有损政府行为公共性的事,都是应该绝对禁止的。但是,实际的情况是许多政府机关在社会权益的大博弈中,不是把为老百姓谋权益放在第一位,而是千方百计地去谋求自己机关的小团体权益。主要表现为以下几个方面:

    一是以国家权力执行者的身份出现,因而是在国家权益的掩盖之下来追求部门权益的。

    二是对国家某一部分权力的垄断,并通过这种垄断强制性地向社会索取权益。

    三是其对外的封闭性,也就是说,其权益不仅对老百姓是封闭的,对其他部门也是封闭的,其权益只在内部分配,决不外流。

    四是其权益的不断膨胀性,它也像个体的经济人一样,追求权益实现的最大化。

    以权谋私往往以部门或单位的职责为基础,在执行其职责的过程中逐渐发现执行权力与部门或单位权益之间的相关性,从而产生以执行权力来追求部门或单位权益的动机。由此,维护已有的权力和不断地争取扩大部门或单位的权力,便成为获得更大部门或单位权益的保证。同时,为了能使获得部门或单位权益的可能性变成现实性,他们会千方百计地以各种各样的形式进行设租,并诱导别人前来寻租,从而最大限度地实现部门或单位的权益。由于领导者或领导层掌握着内部的权力,因此他们的权益总是被置于首要地位,也就是“穷庙富方丈”现象。其次是全体部门成员的权益,这是在满足了领导层的权益之后的总的剩余权益。这部分权益的多少,关系到能够分配给大家的“蛋糕”能有多大。再次才是部门或单位成员的个人权益,其实现的状况取决于部门内部的分配原则。

    以权谋私现象的发生,严重危害了老百姓的切身权益。比如,郑筱萸主政国家药监局多年来,使无数滥竽充数的所谓新药以高昂的价格陆续粉墨登场。有一个药品生产企业使用虚假申报资料获得了药品生产文号的换发,其中6种药品竟然是假药。郑筱萸的行为,一方面掏空了老百姓的腰包,另一方面让老百姓饱受假药、劣药之苦,造成了极其恶劣的社会影响。据报道,在郑筱萸被“双规”后,深受其害的某制药公司决定要把郑筱萸注册成耗子药商标,而郑筱萸本人也被依法判处死刑。

    二、权大于法——政府执行力的隐忧之二

    我国古代历史是一部“权大于法”的历史。新中国成立以来,我国开始了建立健全各项法律法规的进程。但直到今天,行政本位、地方本位思想在一些地方的党政机关那里还颇有市场,以党代政、以政代法、权大于法现象时有发生。比如,在山西“良知会计”王胜利蒙冤240天,当地法院、检察院不仅不积极受理他的国家赔偿请求,在运城中级法院作出国家赔偿决定后,司法机关还相互扯皮,非要县长签字才予支付赔偿金,当事人不得不走上“信访”县长之路。

    权大于法的现象给政府执行力造成了极大危害。据人民网报道,2003年1月到2007年3月全国检察机关共立案查办渎职犯罪案件29351 起,35011人,县处级以上领导干部渎职侵权犯罪呈逐年上升趋势,占查办领导干部人数的90%以上。一开始,某些把持着一定权力和职务的人,不给好处不办事,给了好处乱办事,给多少钱办多少事。长此以往,就形成了一种劣性,形成了一种惯例。群众要这种人办事,就无形中要依照这种惯例,随这种劣性,否则就什么事都免谈。特别是领导干部的职务达到县处级以后,因为他们就像是古时的诸侯一样,在划分区域里分别把持着一个系统和一条战线,他手中的权力在那个区域里就是一人之下,万人之上,什么事都可以表态,即使是乱表态、乱画押也会被人奉为“圣旨”,遵照执行。久而久之,什么职责制度,什么法规条例,一切都与己无关,“天高皇帝远”,一切都是以自己表态为标准。手中握着这么一柄有威力的权力之剑,怎不心旷神怡,怎不舞得虎虎生威。这就不可避免地造成了不按法律法规出牌,肆意妄为,甚至发生草菅人命的现象。

    (一)“官本位”思想

    这是“权大于法”的最根本原因。在中国古代,除了“入朝为官”,其他一切职业都是低贱的职业,中国古代仕、农、工、商由高到低的排列顺序,就说明了这么一个问题。在老百姓面前,官吏是最高权威,其他阶层则是绝对的弱势群体。

    与“官本位”思想联系最为紧密的莫过于古代选官制度。而所有选官制度中,最具影响力的莫过于科举制度。这项制度在隋朝萌芽,唐代确立,随后一直绵延数千年到清末。可以说,科举制度是官本位思想在中国人的传统意识生根发芽、根深蒂固的最主要促进因素。

    20世纪80年代以来,邓小平提出废除领导职务终身制以后,人们才对“官本位”的毒害有了深刻的体会。但改革20几年来,官本位思想依然根深蒂固。干部手中特权较多、社会地位较高的现实,让人不得不对当官充满了渴望和向往。一个不争的现实是,是否能够当上官,是否能够因为当官而拥有与平民不一样的地位,都将直接影响到你的政治、经济待遇——影响到开会时的座次、出差时用车住宿的档次,影响到你是否能够常常在电视、报刊上露露脸,甚至影响到别人看待你的目光是谦卑恭敬的还是高傲不屑的。

    根据一项上海4000户入户调查,仅有1%的人愿意做工人;人才就业意向根据频率高低依次为政府机关、事业单位、垄断性企业、金融保险和竞争性企业等。这说明“官本位”思想已经严重到可怕的地步,也说明了干部的权力、地位和实惠已经让人艳羡到了何等地步。

    官本位意识的强大,让一些地方政府干部拥有特权思想,无视国法。2005年11月25日,湖南某县干部组成的考察团,在广西某收费站不仅拒绝缴费,还采取锁喉、围攻、搬车、折断栏杆等手段,强行冲关,导致广西方面12人被打伤。这起事件中的干部是警车开道、前呼后拥、威风八面,俨然历史剧中的王公大员,可见其“官本位”思想和行为的严重。

    (二)不按规则出牌

    经济学家张五常有一段名言:“你要放一个妖艳的女子在我的卧室,又要我对她没有非分之想是不可能的;要我对她没有非分之想的最好办法就是,让她离开我的卧室。”这就是说,在一个有利于腐败滋生的制度安排下,干部们必然无法坚持自己的操守道德。如果有一套制度安排,可以约束干部根本不敢有腐败的想法,那么根本不必辛苦地教导干部们要操守道德。

    在我国,不按规则出牌已经形成了一种社会风气。有一个故事可以说明:一个中国小伙子在美国交了个美国女友,有一次两人步行过马路的时候遇上红灯,小伙子一看四下无车,拉着女友就冲了过去。结果直接导致了女友与他分手,理由是:一个连红灯都敢闯的人,还有什么不敢做?小伙子追悔莫及,于是牢记这个教训,再不敢造次。回国后新交一中国女友,又是过马路遇上红灯,小伙子习惯性地止步。谁知女友又提出分手,理由是:一个连红灯都不敢闯的人,还能在中国干成什么事?

    不按规则出牌的社会风气也包含着一些政府干部不按规则出牌的做法,并且它们之间互相影响,互相“促进”和强化。在政府工作中,主要表现为对地方血缘和小团体权益的得失关注重于对国家权益、法律法规的关注。从总体上看,这妨碍了市场规则的建立施行,侵蚀着市场规则的作用,使法律作用大打折扣。比如:福州黑帮头目陈凯,用数千万元行贿当地干部,使他们成为自己的保护伞,并违反制度、法律法规,成功垄断福州的赌博业,又经营酒店、电动游戏机、夜总会、房地产等行业,涉及资金超过一亿六千万元。安徽南陵县公安局招录11名干警,其中竟有8人是在局领导的安排下,通过突击编造假工作简历蒙混过关的,他们大部分是有关领导的亲朋好友……

    在有的部门和地方,权力范围的私产化和权力行使的无规则性,使掌权者把自己的治理区域视为私产或封建领地,任意使用其权力,不受任何制度与规则的约束,权力者个人的意志就是制度,就是法律法规。于是,制度、法律法规在这些部门和地方政府干部那里就变成了“关系”、“人情”、“金钱”和“美色”,变成了自己肆意妄为的手段。而由于政府干部在社会中的示范作用,又进一步引发了社会行为的无规则性。

    (三)权钱交易

    在中国古代,权钱交易现象尤为突出。最明目张胆、合法合理化的莫过于“捐官”,就是士民向国家捐资纳粟以取得官职。史书记载:“秦得天下,始令民纳粟,赐以爵之。”此后,汉朝以下唐、宋、元、明都有捐纳,到清朝捐纳成为制度。清朝捐纳之风如此猖獗,以致清朝后期官场内几无净身士人,前期正牌子进士、同进士出身的“正途”干部是不与纳捐的“异途”干部一起排班站立的,但到了后期自然而然就没有这种禁忌了,原因就是拿钱买官的人太多了,一眼看去密密麻麻几乎都是花钱买来的顶戴。这样久而久之,必然会腐蚀朝纲。

    当今中国,这种“捐官”早已杜绝,但是,权钱交易在一些地方政府并未终止,买官卖官的新闻时有所闻。从应然的角度来说,政府干部应该是公共权益的代表者和人民的公仆,是不应该在权益的博弈中与民争利的。然而,在这个全社会的权益大博弈尤甚的氛围中,政府干部手中掌握着能够支配社会各种资源和干预市场的巨大权力,在社会权益博弈中属于强势群体,他们也要生存,也要追求自己和家人的幸福,也要不断地提高生活的质量。然而,这与我国长期实行低工资制度是相矛盾的,过去的低工资是由低物价来保证的。改革开放以后,物价不断上涨,虽然在此期间工资也在不断地调整,但基本上没有改变低工资状况所造成的矛盾,从而使工资收入者陷入相对贫困之中。在工资收入者中除政府干部之外的其他人,例如教师、企业职工等,还可以利用其他的途径与方法来“创收”,从而能在不同程度上摆脱相对贫困的状况。而政府干部却没有任何合理、合法的“创收”的途径和方法。这种由低收入所造成的生活入不敷出的状况,对广大的政府干部及其家庭造成了极大的压力。在人际关系商品化的影响下,一些干部便利用手中掌握的权力与一些有经济实力的市场主体结合起来,接受他们各种形式的、公开的或隐蔽的所谓“公关费用”,从而使一些政府干部陷入了畸形的社会权益竞争之中,成为社会权益大博弈中的主角,产生了大量的、普遍的权钱交易等腐败现象,严重地影响了政府执行力的提高。

    三、“关系”的羁绊——政府执行力的隐忧之三

    中国传统社会“是一个崇拜权力、崇尚社会关系,以‘在家靠父母,出门靠朋友’、‘熟人好办事’为生活准则的社会,是一个权力重于规则、人情重于法理、关系重于秩序的社会”。费孝通先生在上世纪提出“差序格局”的概念,用以说明中国传统社会中社会关系的特点。他认为在中国传统社会,人与人之间的关系就像石头丢入水中,在水面形成的一圈一圈的波纹,被波纹所推及的就产生关系。人与人通过这种关系互相联系起来,构成以人为中心及其血缘关系、地缘关系为纽带的一张张关系网。随着社会的发展,人们为了实际上的功利性,突破了血缘关系,将非亲属也纳入自己的交往范围和圈子。这就形成了所谓的“熟人社会”、“关系社会”、“后门社会”,里面纵横交错着老乡关系、亲戚关系、同学关系、下级与老领导的关系、朋友关系等,强调的是人治而不是法治,办事大多凭人与人之间关系的生熟程度、感情深浅程度,关系越亲密就越有可能被中心成员用来实现其实利目标,在这里责、权、利的界线较为模糊,他人的权利容易被侵犯,在公共事务中则容易发生论资排辈、任人唯亲、徇私舞弊等。

    新中国成立以来特别是改革开放以来,虽然随着国家法治建设的推进和人们法治意识的增强,这种情况已经有所改变,但是,办事不重规则、不重事实而重人际关系的观念仍然广泛地存在于社会之中。热衷于在党政机关找人际关系的不但有个人和企业,更有不少地方的党政机关本身。各地在北京设立成千上万个驻京办向中央国家机关进行公关工作,搞所谓“跑部钱进”,就是这种观念的产物。一些党政机关领导干部精心编织自己的关系网,维护自己的“统治”地位,而对于中央的决策和上级的命令不管不问或变通执行,也是这种观念的产物。“关系”规则的盛行使广大干部把很大一部分精力用在了“请客”、“送礼”,拉关系、走后门上。既滋生了腐败,又浪费了精力,成为弱化政府执行力的重要原因之一。

    (一)“关系”决定干部的升迁

    中国有个“兔死狗烹”的典故,比喻事情成功后,把出过力的人抛弃或杀死。在中国古代,文臣武将,被圣上用过之后,就像不幸的女人一样,成了一件随手被扔的衣服,这着实让人心寒。然而,这就是流行至今的为某些人所推崇的为官之道、官场政治传统。

    今天,虽然皇帝没了,但与皇帝处于同等重要地位、握有升贬大权的上级领导依然存在。一些领导干部就把或才能、或声誉、或功劳高过自己的下属看做自己的“眼中钉”、“肉中刺”,伺机找借口“除”之而后快。而只要干事,难免会出现一些偏差,也会把自己的一些弱点暴露出来,也就容易招惹是非,也许还会得罪一些人。不“甘于平庸”,想扎扎实实干点力所能及的工作,就要承受来自周围各个方面的风凉话、是非闲话和非议,就要耐住寂寞,就要被人说“不成熟”,就要眼看着周围那些不干事的“精明”同事,一个一个成为你的上级。  到头来,久经“官场”的干部们明白了这样一个道理:光靠苦干是没有什么好结果的,关系决定干部的升迁,因为决定升迁的往往是上级领导特别是决定升迁部门领导的“好印象”。

    俗话说,“不请不送,原地不动;会请会送,提拔重用”。于是,一些干部上任以后明着就搞政绩工程、形象工程,暗地里就“请客”、“送礼”,拉关系、走门子。而如果这些干部整天琢磨着这种“为官之道”,他还能顾得上听中央的话吗?他还能顾得上管百姓之事吗?一些县长甚至反映,自己日常80%的精力用于接待上级领导、应付检查、拉关系等活动,只有20%的精力用于本地的经济社会发展。只要不是上级部门特别是与关系自己升迁部门领导的命令,一些干部就可以一概不管不问甚至横加干涉,使一些本该做成的事情也做不成。

    “关系”的泛滥造成了大量的优秀人才无法进入政府上层建筑和科研等重点领域,直接扼杀了政府工作的绩效和科研等成果,造成有的地方庸官、贪官当政,迟滞了经济社会的发展。其最终结果,必然使一些地方政府的执行力大打折扣,甚至流于形式,越来越成为一句空话。

   (二)“关系”决定执行的成败

    今天,在一些地方依然存在一个巨大的权益之网、关系之网。小孩上个好学校要关系,去医院看病需要关系,盖房子批地需要关系,升官需要关系,出国需要关系,做生意需要关系,找工作需要关系,违法违章需要关系“铲事”,偷税漏税需要关系“摆平”。小的来说,连买个火车票,去商场买点东西都需要托熟人找关系。从某种意义上说,关系已经成为了某些地方的通行证。在这样的“关系”环境下,一些地方干部执行中央政策和上级命令的时候,首先靠的是关系,首先编织的就是这样一个庞大的关系之网。一旦自己升迁,就玩起“一人得道,鸡犬升天”的猫腻,总是找来七大姑八大姨帮衬。于是,在一些地方干部眼里,关系也就成了决定政府执行成败的关键。没有关系,没有“自己的人”,执行寸步难行,而有了“自己的人”,做起事来才放心。

    为了避免“关系”法则的困扰,四川一些县市开始实行主要领导干部“异地任职”的做法。但是,只要这种“关系”法则作怪,异地的权力也照样结成新的权益格局和新的人事关系网络。

    在古代的故事里,一些骗子就深谙为官的“关系”法则,纷纷着轻裘、跨肥马,打扮成翩翩干部的亲戚模样,公然行骗,骗小官、骗百姓,并能频频轻而易举地得手。今天,冒充税务干部到企业高价推销书籍、冒充高干子弟到地方坑蒙拐骗的也大有人在,时常见诸报端,甚至还有人在冒充国家领导人。为什么?就是因为和某某领导有关系,好办事啊!而大家都在拉关系、走关系,最后谁会为这种特权后的牺牲买单呢?那只能是大部分没有关系的老百姓。“关系”的时髦不仅损害的是老百姓的切身权益,损害了社会的公平公正,并且已经成为提高政府执行力,促进经济社会发展的绊脚石。

    (三)“关系”代替政令的实施

    由于关系法则的存在,当中央政令和上级命令下达以后,一些地方政府不是脚踏实地地去执行,而是分化出两种主要不良倾向:一是依靠拉帮结派,形成一个个自认为“针扎不透、水泼不进”的“土围子”,组成地方权益或部门权益关系群体,对抗中央政令和上级命令。二是通过“请客”、“送礼”,拉关系、走门子,与上级领导形成裙带关系,大搞形象工程和政绩工程,讨得上级领导的欢心。

    这些年来,一些地方特别是发达地区、经济重心地区的腐败分子、贪官污吏,借助手中的权力,为个人、小集团的私利,采用官商勾结的模式,形成盘根错节、枝蔓交织的关系网,阳奉阴违,上抗党中央、中央政府的方针、政策,下贪民众、社会的切身权益,形成了名副其实的新的“土围子”。这类“土围子” 一般涉案人数众多,敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织,对内施以恩惠,抱成团,形成了较为牢固的内部权益共同体,破案难度大。比如,前不久,上海的陈良宇 “社保腐败大案”、山东的杜世成房地产案件等就属于该列。

    还有一些地方政府干部与上级领导结成同盟,大搞形象工程和政绩工程,贪污腐化,结果一旦出事,就“将熊熊一窝”。比如,广西灵山县国税局灵城分局干部将税务部门对不良加油站偷逃税款的查处当成了牟取不法利益、中饱私囊的发财良机,在原局长黄剑的“率领”下,集体大肆捞取“好处费”,被县人民法院起诉,从原局长以下数人都得到了法律的严惩。

    但是,不管是“针扎不透、水泼不进”的“土围子”,还是形象工程和政绩工程,其实质都是通过关系代替中央政令和上级命令,弱化了政府执行力。它造就了一大批财政粮仓的“硕鼠”,吸走了本应投入的资本。这些干部在职时,必然疯狂地掠夺社会公共资源,为下一步的升迁打好基础。同时,又使一些干部拉帮结派,欺上瞒下,甚至与“黑帮”结盟,干出伤天害理的事情,违反了法律,破坏了公民的道德,那种本来遵纪守法、人人平等的社会被打破,取而代之的是一个人人羡慕特权、贪小便宜、人人自私的社会和更多只求自保的看客,社会道德也会随之急剧下降。

    四、欺上瞒下——政府执行力的隐忧之四

    “村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院;国务院,下文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现。”这是2007年两会上政协委员杨志福向总理转述的来自民间的一则顺口溜。它反映的是由于一些地方干部的“欺上瞒下”,使下情不能上达、上面的政策难以真正贯彻落实到基层“政令不畅”的现象。

    “欺上瞒下”,顾名思义就是自我吹嘘,报喜不报忧,表里不一,不做实事,说的一套,做的一套等。比如,一些地方政府干部对突发的重大事件不是及时向上级领导汇报,作出应急处理,挽回相应的损失,而是为了捂住漏洞,让那些骇人听闻的特大事故“人间蒸发”。再如,对来自基层的反馈信息和信件,一些政府干部的秘书或助理,在向领导汇报来自下级的信息时,报喜不报忧,自作主张删除或漏掉一些信息,自行将一些事情搁置,再加上言语游说领导,使领导形成一种真空状态,根本无法真正地依靠真实信息行使其应有的权力。

    当前,由于欺上瞒下而引发的“政令不畅”现象多发生在农村基层。2006年5月,山西左云发生了震惊中央的“5·18”特大透水事故。为了掩盖这一罪行,矿长竟然勾结干部,进行权钱交易,企图瞒报事情真相,没有对事故做及时处理,而是把宝贵的时间用在这些龌龊行径上,结果造成56名矿工的鲜活生命死亡。中央财政收入年年增长,通过预算下拨的巨额财政支出,在使用中又有多少人在欺上瞒下?有的贫困县纷纷建豪华办公楼,修高级干部别墅,动辄就是几千万上亿元,还有每年公款吃喝、公车消费、公费旅游等。这些钱是从哪里来的?甚至这种欺上瞒下的作风已经成为一种社会风气:“吃动物怕激素,吃植物怕毒素,喝饮料怕色素,能吃什么,心里没数。”这句顺口溜反映的是鸡蛋含苏丹红,多宝鱼里有致癌物质,蔬菜有过多的农药残留物,引发人们对消费的恐慌。

    这些“欺上瞒下”事件的危害甚大,不仅严重剥夺了上级领导和下级群众的知情权,使上级领导难以正确决策,使社会难以及时吸取教训,而且对于重大事故的处理,如不及时整治,欺上瞒下,不利于隐患的整改,而使一些违法分子逍遥法外,继续危害社会。同时,如果责任者没有得到及时适当的处理,不利于惩前毖后,警醒后人,长此以往,安全工作的重要性就会在人们心目中大打折扣。更为严重的是,会引起行政失效和不实之风,如果此风蔓延,就会导致政令不通,严重影响政府办事的效率和形象,进而动摇国本民心,使中央政令不畅,上级命令得不到贯彻,削弱了一些地方政府的执行力。

    (一)文件上一套,做起来一套

    2007年夏天,猪肉成了很多国人无法承受之重。根据往年惯例,温度上升,肉价下跌。可今年肉价不仅不跌,反而随着温度上升而上涨。面对猪肉上涨引起的民生问题,国家发改委、财政部、农业部等7部委,联合成立了应对猪肉等主要副食品价格上涨的应急领导小组;财政部发布通知,明确国家财政要安排专项资金,建立母猪保险与补贴相结合的制度;国务院还就做好猪肉等副食品生产供应保持市场稳定工作发出通知,要求地方政府给予适当补助。然而,在经过了种种努力之后,6月份全国猪肉价格依然持续上涨,比5月份上涨12 3%。仔细分析有关部门出台的这些调控措施,可以发现造成执行无效的主要原因之一就是文件上一套,做起来一套。有关部门出台的措施虽多,但不外乎是或发文强调、或开会要求。这就很容易导致上面发文要落实,下面也发文要落实;上面开会喊重视,下面也开会说重视。可实际效果如何呢?恐怕除了开了几个会、发了几个文之外,实实在在的有效措施还是十分有限,并且大话空话,官样文章,一发了事,无人问津。

    在一些地方政府,个别领导干部在安排工作、部署任务时,经常照抄上级文件。比如,有的县委和乡委甚至村委的红头文件上规定,要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,岂不知经济调节仅是中央政府宏观调控的一项职能,让人哭笑不得。这些干部显然是照抄上级文件,在讲大话、空话、套话、假话,真正做起事来,又是另一套地方潜规则,美其名曰“地方特色”。它一方面容易导致形式主义、文牍主义和官僚主义,另一方面助长了不务实际、不求实效的工作作风。

    (二)说一套,做一套

    “只说不做是虚干部,说一套做一套的是假干部”。当前,有的地方政府干部在公开场合、在大会小会上讲得很好,什么坚决拥护上级领导的指示,什么切实维护人民群众的根本利益,但一到落实,很多时候都是按照潜规则变通执行。这必然会出现“说的”和“做的”两张皮现象。比如,有的地方出现了这样那样的问题,辖区干部对上级解决问题的指令“信誓旦旦”、坚决执行,甚至不乏“豪言壮语”,但只是口头说说,做做样子,表表心态,指令过后,依然故我。更有甚者,有的干部大耍“两面派”手法,当面一套,背后一套,对上级的指令有一千个口头承诺,私底下却有一万个理由阳奉阴违,甚至搞破坏,与上级对抗。再如,有的干部心中装着自己的小九九、小算盘,能够为自己捞取政治资本的事情,他们争着干、抢着做;而对自己的升迁不太有用的事,即使事关国计民生,也没多大激情。他们讲起工作头头是道,吹起牛来口若悬河,但在真抓实干上不下工夫,甚至只说不干的办事作风。还如,有的地方群众出现了这样那样的困难,好不容易找到当地干部,当地干部答应的好好的,一定要解决,但很多时候却是在明目张胆地欺骗群众,侵害群众的利益。一些群众甚至反映,千万不要把干部的承诺当回事,那只是哄小孩子的“把戏”。这种情况如果一而再,再而三,群众的满腔热血就会化为冰霜,满怀的希望就会成为失望。长此以往,这些地方政府的诚信尽失。“人而无信,不知其可也”。“不知其可”,就会产生疑惑、形成隔膜,就会失去上级的关心、群众的忠心。而得不到上级的支持和当地群众的拥护,还谈什么政府执行力?!真要是出现了突发事件,就难免不会出现“烽火戏诸侯”古代故事的现代翻版了。可见,“说一套,做一套”的实质就是对上奉承迎合,对下愚弄恐吓,是彻头彻尾假大空的表现!

    “听其言,观其行”。我国自古虽有“言为心声”之说,但如果有的干部在具体行动中难以得到有效实现,那这话多半可能是空话,是忽悠,是言不由衷,是应付。因此,在政府工作中,不仅要看各级政府干部在行动中表了什么态,说了什么话,更要看其在实际行动中具体、有效地做了些什么。否则,如果单凭几句慷慨激昂的讲话,如果单凭事后某个单方面的免责声明,不仅容易给人一种说一套做一套的感觉,而且也难免会导致这样或那样的问题。况且,政府行为具有社会示范作用,如果有的干部学不致用、说不照做,甚至口是心非,承诺的根本不打算实行,必然会导致公德失范,大道不行,舞弊者得利。在这种言行不一的状态下,坚定信念、树立理想,明辨荣辱、弘扬美德,遵守法律、照章办事等教育和守则,就会显得苍白无力;老实、正直、真诚等高尚人格的塑造,就会流于空谈,甚至遭到讥讽。事实表明,言行一致方能取信于民,言行不一必定丧失民心。如果让言行不一像“病毒”一样侵蚀着社会的肌体,整个社会就会失去运行之规,就会损毁社会的和谐,挫伤人民群众对建设美好生活的信心和力量。

    (三)台上一套,台下一套

    当前,一些干部以道德人格面对公众环境,以经济人格面对相对私人化的环境,“台上一个样,台下一个样”,形成了“两面人”现象。在公开场合,在会议桌上,在报告席里,他们大谈特谈党的理想信念,举双手赞成党的路线、方针、政策,千方百计地把自己装扮成马列主义者,装扮成党的人。而在私人场合,在朋友聚会的餐桌上,却破口大骂共产党,历数共产党的种种不是,忘记了自己是共产党员,是党的领导,好像党内存在的种种弊端与他毫无关系。由于“两面人”干部善于示假藏真,习惯于演戏、伪装,常常是一副“清正廉洁”的形象。

    “想到广西还有700万人没有脱贫,我这个当主席的是觉也睡不好呀!”这是大贪官成克杰在接受中央电视台“东方之子”栏目采访时表露的拳拳 “赤子”心、殷殷“公仆”情。然而,人们哪里会想到,如此“忧国忧民”的领导干部竟然贪污受贿4000多万元。

    “全省的高速公路修到哪里,党风廉政建设就延伸到哪里!”这是原河南省交通厅长张坤桐上任伊始的铿锵之语。可是没过多久,张坤桐就因挪用公款、收受贿赂东窗事发,栽倒了。“不符合规定的项目一个不上,不义之财一分不要。”这是原河南省交通厅厅长石发亮的豪言。这个曾经在中原大地响当当的风云人物,最终以受贿罪被判处无期徒刑。从前任厅长手中接过腐败的“接力棒”,唱着腐败的“同一首歌”,走上了不归之路。

    古诗云:试玉要烧三日满,辨材须待七年期。周公恐惧流言日,王莽谦卑未篡时。向使当初身便死,一生真伪复谁知?这些干部的两面性告诉我们,对于一些地方政府干部不但要听其言,更要观其行;不要相信一些“公仆”的报告和表白,不要被表面文章所迷惑,要擦亮眼睛,透过现象看本质。不但要关注干部的八小时以内,还要关注他们的八小时以外;不但要关注其在当地的表现,也要关注其在外地的表现;不但要听其台上讲的,更要深入群众,多听听群众的评价。五、群众与干部关系颠倒错位——政府执行力的隐忧之五人民政府及其干部以什么样的态度对待群众,是一个根本的立场问题。提高政府执行力,确保中央政令畅通,其出发点和归宿就是最大限度地实现好、发展好、维护好最广大人民群众的根本权益。广大干部特别是各级领导干部必须把全心全意为人民服务作为根本宗旨,以符合最广大人民群众的最大权益、为最广大人民群众所拥护为最高标准,权为民所用,情为民所系,利为民所谋,永做人民公仆。

    人民群众是各级党委政府工作的根,根深才能叶茂,这是一个被中国革命和建设的实践反复证明的真理。在战争年代,正是有了人民群众的支持,有了人民群众愿意“用我们的血肉筑成我们新的长城”的决心,有了“母亲喊儿打东洋,妻子送郎上战场”的行动,有了530万民工推着独轮车支持淮海战役的壮举,才有了中华人民共和国的诞生。目前,我国正处在一个黄金发展期和矛盾凸显期并存的历史发展的关键时期,在这个时候尤其要强调相信人民群众,依靠人民群众。只有这样,人民群众无穷无尽的智慧和创造力才能迸发出来,才能最终使计划和蓝图变成现实。

    (一)“御民”还是服务于民

    “御民”原指我国古代统治阶级采取各种手段统治、治理自己属下的民众。孟子曾经说过,“劳心者治人,劳力者治于人”。它的意思就是从事脑力的工作者统治人,而从事体力的劳动者被人统治。因此,劳心者,是智者、君子,是帝王师之类的人物;而劳力者是小人、下人,是无权无势的草民。《左传·襄公九年》记载,知武子曾说过:“君子劳心,小人劳力,先王之制也。”虽然孟子的原意倒不是论述统治与被统治的问题,但阴差阳错的是,这个毕生为“民”请命、呼吁当政者实施仁政的人倒成了统治阶级的代言人,并为后世的统治者统治和剥削老百姓提供了理论依据。

    当前,大多数干部自觉做人民的公仆,始终坚持为人民服务的宗旨。但是,也有一部分干部反而理直气壮地认为权力是上级任命的,是自己的能力、水平所理应得到的,是自己多年奋斗的结果,是自己能力的表现。还有的腐败分子认为自己祖宗有德,自己能力超过别人,自己天生就是掌权的人,就是权力的化身。结果错误的、扭曲的权力观葬送了这些人。王怀忠、李嘉廷等人在悔过书中,就是这样认识权力的,在权力性质上本末错位,他们口头上讲人民群众是国家的主人,自己是人民群众的公仆,在灵魂深处、在行动上却是主仆地位倒置,在运用权力上仍把自己当成是老百姓的“衣食父母官”,视人民群众为“子民”、“草芥”,任意驱使,成为自己赚钱的工具。

    “水可载舟,亦可覆舟”,各级干部特别是领导干部作为人民群众的代言人,一定要切实转变工作作风,牢固树立全心全意为人民服务的观念,建设一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的服务型政府,从公众权益出发,尽职尽责地满足公民的多样化、个性化的服务需求。

    (二)密切联系群众还是脱离群众

    2004年8月的一天,时任咸阳市长的张立勇为了及时赶到省城开会,躲避40多名上访群众,在向有关部门领导作出做好解释安抚工作的指示后,按照随行人员的建议,从市政府大楼一侧的“密道”(旁边的小偏门)离开。一个月后,为了迎接上级领导视察工作,只好又一次躲开怨气冲天的上访商户,第二次从“密道”脱身。

    这两次“密道”走得很郁闷,夜深人静的时候,张立勇开始思考:身为市领导,如果避而不见,一定会严重伤害群众的感情。此后,他当众宣布,今后决不再走“密道”,撤掉全市机关大楼的围墙,废除在咸阳有50多年历史的门卫和传达室制度,让群众参加市政府常务会等。特别是他把市委9名常委的办公电话和个人移动电话号码都在咸阳市公众信息网上公布,一下子拉近了与群众的关系,为当地群众所接纳。

    山西省政协副主席吕日周说:“干部不进百姓的家门,百姓才会来堵政府的大门!”本来,干部和人民的关系是鱼水关系、血肉关系,干部与群众一条心、一家人,革命和建设事业战无不胜。但也有的干部除了会场就是酒场、舞场、赌场和高档宾馆,群众想见他的影子都难,更别说与群众打成一片了。有的干部把上访群众骂为“刁民”,在他们头上发号施令,甚至拉屎撒尿、作威作福。有的甚至在群众的上访信中“批示”:请找联合国秘书长解决此问题,请到宇宙银河系办公室解决。难怪有人这样描述干部与群众关系出现的反常现象:干部们的小车越买越多、越买越豪华,离群众的距离却越来越远了;干部手机电话越来越普及,群众的声音却越来越难听到了;政府的办公大楼越建越漂亮,但群众想进去也越来越难了;干部的整体文化水平越来越高,但他们的话老百姓是越来越听不懂了。人民是国家的主人,政府是人民的政府,政府干部是人民的公仆,其手中的权力是人民赋予的。作为干部,就是要坚持从群众中来,到群众中去;一切为了群众,一切依靠群众的群众路线。惟有如此,才能拉近与群众的关系,改善地方政府的形象,确保政府工作顺利开展。

    (三)依靠群众还是否定群众

    群众的眼睛是雪亮的,群众的力量是巨大的。2004年,广东省东莞市国税局紧紧围绕“查办大案要案”的工作核心,在广大人民群众的热情支持和积极帮助下,通过群众举报的方式,查处了一批涉税违法行为,为防止税收流失作出了贡献。市国税局共接受群众举报302宗,立案查结258宗,发现有涉税违法行为224宗,准确率达87%,高于去年同期5个百分点,查补金额7700万元,其中查补超100万元大案要案有16宗,同比增长7%,查补金额 3369万元。为了提高群众举报涉税违法案件的积极性,市国税局不断加强群众举报渠道的宣传工作,加大举报提奖比例,充分调动了群众举报税务违法案件的热情。

    依靠群众是无止境的。从决策到执行再到监督,反腐败、反偷逃税款、环保、抓捕犯人等许多的政府工作都离不开群众的参与。一些部门和地方政府干部普遍能说会道,但是真心依靠群众,还要学会善听,不要把自己局限于会议室办公室听汇报,要更加地“身入”群众,听取群众的反映。

    美国女企业家玛丽·凯说:“不善于倾听不同的声音,是管理者最大的疏忽!”一些部门和地方政府干部却不相信群众,不善于倾听群众的呼声,完全否定群众的积极性和创造性,结果一些群众有怨气不能发,天长日久就形成了不可调和的隔膜,并影响了群众主观能动性的发挥,最后成了政府干部自己在“吆喝”。到头来,就加剧了干群之间的矛盾。干部和群众心不往一处想,话不往一处说,劲儿不往一处使,中央政令的畅通和上级命令的执行用什么来保障?(《 政府执行力》部分摘要,作者: 徐珂)