选区划分问题研究

选举立法研究资料（五）：选区划分问题研究
胡健
【学科分类】中国宪法
【关键词】选举法 选区划分
【写作年份】2005年
【正文】
选区，又称为选举区，是选民开展选举活动，直接选举产生国家代议机关代表的基本单位。选区划分和直接选举密切关联，任何国家的直接选举，在选举开始以前，都要按一定的原则首先划分选区，这不仅在于使选民在一定区域内参加选举更为方便，也是为了更好地计算选票和实现选举目标。“选区作为一种地理区域，在其界域内也许包含着形形色色的，有时也许是互不相容的、社会的、经济的、宗教的或种族的利益，所有这些利益都要求予以反映。”因此，选区划分的关键就在于如何通过合理划分选区而使选举产生的代表更具广泛的代表性，或者说，使选举尽可能多地包容或反映各方面的利益。
（一）选区划分的制度变迁
我国选区划分办法早在建国之前就进行了实践，在建国之初就已经确定,以1979年为界可以划分为两个阶段。
第一阶段：1953年选举法。根据1953年选举法的规定，乡、镇、市辖区和不设区的市的选举均按选民居住情况划分选区，施行统一标准的选区划分。此后，分别以规范性文件的形式对其进行了两次调整。1953年4月3日发布的《中央选举委员会关于基层选举工作的通知》进行了补充规定，选区必须在进行人口调查和选民登记以前划定，结合人口与居住的自然条件划分，每一选区的人口数应与当地每一代表所应代表的人口数大体适应，结合人口与居住的自然条件划分，每一选区一般以直径不超过二十华里为原则；一般的选区以能产生两三个或三个以上的代表为适当；人口稀散、地区辽阔之处，可以一个选区选出一个代表，特殊的还可以两个选区合选一个代表。1956年5月28日发布的《国务院关于1956年选举工作的指示》对选区划分方式作了局部调整，规定农村以生产单位为基础划分选区，城市以居民居住地区为基础划分选区，较大的厂矿、企业、机关、学校等单位能够产生一名以上代表的可以单独划成一个选区，不够产生一名代表的可以由邻近的几个单位或者同当地居民合起来划成一个选区。
第二阶段：1979年选举法。1979年选举法对《国务院关于1956年选举工作的指示》中的选区划分方式给予了立法认定，规定选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。在1983年《全国人大常委会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中又增加了选区大小按照每一选区选一至三名代表划分的规定，但是在1986年选举法修改时并未将“选区大小按照每一选区选一至三名代表划分”吸收进法律条文，只是对选区划分方式作了更明确的规定，即选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。1995年选举法修改时，不仅将“选区划分按照每一选区选一至三名代表划分”列入法律条文，而且增加了“两个大体相等”的新标准，即城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等；农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。2004年选举法第四次修改时，尽管很多地方提出了选区划分中存在的问题和修改建议，但是因为经验尚不成熟，没有采纳吸收。
选区划分的制度变迁，事实上也折射出我国社会结构所处不同阶段的组织化程度，反映了选区划分的未来发展趋势。1953年选举法随规范的社会结构允许农村与城市人口的相对流动，且没有户籍制度予以强制分离，因此选区划分可以直接以与人口流动较为密切的居住地要素为依据。但是1979年选举法正是建立在户籍制度对农村与城市的二元分立治理基础上的，且全国无论乡村与城镇都实行单位制，因此选区划分必须严格以单位为基础。1986年选举法、1995年选举法则部分反映了改革开放以后城市单位体制逐步走向解体的现实，选区划分开始考虑城镇人口的流动，但是对农村的选区划分仍以静态人口分布为基础进行调整。
（二）选区划分的实践经验
1、选区划分的一般程序
在农村，根据农村基本上以一个自然村或管理区（村民委员会）作为生产、生活的活动
单位的特点，划分县一级（包括不设区的市、市辖区、县、自治县）代表的选区，一般以管理区（村民委员会）为单位划分。不足分配一个代表名额的，以就近两个或者多个管理区（村民委员会）联合划为一个选区。选举乡一级（包括乡、民族乡、镇）代表的选区，一般可以自然村为单位划分。如果一个自然村不足分配一个代表名额的，以就近两个或多个自然村联合划为一个选区。一些边远山区，居住状况十分分散难以联合划分选区的，在代表名额允许的前提下，尽可能单独划分选区。
在城镇，根据人口比较集中、人户分离情况比较普遍和突出的特点，一般以生产、工作单位或者按行业、系统划分选区，无工作单位的公民可以按居民委员会归属划分选区。人口数多，足以分配一至三名代表名额的，可以单独划分为一个选区；人口数少，不足以分配一个名额的，可以就近或按系统若干单位联合划为一个选区。
属少数民族聚居的情况，按照本地的民族关系和居住状况，各少数民族选民有条件地最好单独划分选区，以保证依法选举产生该少数民族的代表。
2、 选区划分的四种类型
（1）复合选区划分法。即在划分选区时，如果存在着两个或者两个以上的民族，则必
须照顾到当地的民族关系。可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区划分应尽量做到行政区域内就近和同类型的单位划分在一起。这样既有利于选民熟悉候选人，也不致于使选民因参加选举而影响生产和工作。
（2）单一选区划分法。即一个单位人数够划一个选区的，应尽量划分为单一选区；人口特多或比较分散、偏僻的村庄和人口特少的乡（镇）也可单独划分为一个选区。对两个或两个以上民族的地区，对其中民族特点比较突出的少数民族，尽可能划分为一个选区，而不能同其他单位联合划在一个选区，以体现其民族感情和风俗习惯。划分单一选区，有利于组织选举和选民参加选举活动，有利于选民对候选人情况的熟悉和了解，有利于充分发扬民主，搞好选举。
（3）联合选区划分法。即在人数不够划分为一个选区的情况下，街道内邻近的单位可以就近划分为联合选区。
（4）混合选区划分法。即应按每一选区选举产生一至三名代表的规定，以分配的代表名额和选举人数为依据，区分不同情况，可以由单位和附近街道划分为混合选区。
3、选区划分的复合标准
现行人大代表选举的选区划分采用的是复合型标准，需要考虑三重因素：一是地域和单
位因素，既可以按居住状况划分选区，也可以按生产单位、事业单位和工作单位划分选区；二是代表因素，按照每一选区选一至三名代表的标准确定选区的大小；三是人口因素，使各选区的人口数大致平衡。在选区的实际划分中，人口因素起着绝对重要的作用。人口数之所以重要，是因为代表名额分配的主要依据就是人口数（即每一代表所代表的人口数）。而选举法对选区划分中的人口数有两项硬性的规定：首先是农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数；其次是城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。但是如果按照现行法律的规定，需要考虑三重因素的复合型选区划分标准，在现实的选区划分中有一定的难度。
4、选区划分的基本原则
（1）便于选民参加选举活动，便于选举组织工作的进行。由于选举是选民参加国家政
治生活与行使民主权利的基本形式，因此选区的划分要充分考虑选民的实际情况，应从维护选民利益的角度出发确定选区的大小与范围。一方面要考虑人口居住状况，同时要考虑选民的分布、民族成分、历史传统等因素。另一方面要考虑行政区域的划分、政权机关的设置、企事业单位的具体分布等情况。同时，中国选举制度的民主性决定了选区划分不能考虑任何党派和特定团体的利益，更不允许利用选区划分追求与满足个人不正当的利益。
（2）便于选民了解候选人，便于代表联系选民。选举制度是人民代表大会制度的基础，体现了政治体制运行的程序正义。选举制度的基本价值是选民根据自己的自由意志选举人民代表与国家机关领导人，选民与候选人之间的相互了解是选举制度获得合法性的重要前提。由于中国选举制度下的人民代表大会实行非职业化，代表的活动不能脱离居住地区、生产单位、事业单位或者工作单位，这些地区是选民了解候选人的基本场所。合理划分选区，有利于选民在自己工作或生活地区了解候选人，发挥其政治积极性。
（3）选区划分要充分考虑选民行使监督权和罢免权。根据选举法的规定，选民有权监督与罢免自己选出的代表，为了有效地行使这一权利，选民应在选区内即使了解代表是否模范地遵守宪法和法律，是否履行了其职权。合理的选区划分便于选民了解代表的活动，有效地发挥监督与罢免权。
（三）选区划分在实践中出现的问题
1、行政化趋向
选举法第二十四条规定，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。但在城市一般都按工作单位、生产单位划分选区，对没有工作单位，关系在街道、居委会的人才按居住地划分选区。按单位划分选区，使选区划分行政化，很容易选出该单位的领导。
从史卫民先生对广东南海的调查可以发现，城市选区按市机关、街道划分，在划分机关选区时，又可有目的地把拟选举出代表的那些单位分别划为不同选区。对南海市第十二届人大代表选区划分的选举结果清楚地表明，这种选区划方法可以使有关领导都能顺利地当选为代表。市政府办公室与七个公司划为一个选区，结果市长、副市长当选为代表，七个公司占有选区至少80％以上的选民，却没有选出一个代表。市公安局划为一个选区，公安局长就当选为代表。更奇怪地是，有三位副市长和一位市长助理没有与市长同划分在市政府办选区，而是分别在各自主管的局系统里选举，自然都当选为代表。
选区划分的行政化一方面压抑了选民的参选积极性,另一方面使有志于参政议政的“独立候选人”的产生难乎其难。现在的选区不是按地域划分,而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举,具有天时地利人和的优势，各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是,选区的划分完全按照上级的意图安排,划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势,也就是说上级的意图是让该单位的负责人或者安排的什么人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排,但却给选举的公正性与民主性造成了某种伤害。因为广大的选民是看得很清楚的,既然选举结果在选举前就决定了,那么他们的投票行为仅仅只是给选举组织的组织意图披上“合法的外衣”,没有什么价值。再者,由于投票也是在各个单位的组织督促下进行。所以,尽管在各个单位的督促下投票率看似很高,但选举的质量却不一定高。
2、任意性问题
选区划分的随意性，主要表现在三个方面：
第一，区（县）直机关与各乡镇选区的人均数差额较大。在选举中突出区（县）机关地位，给区（县）机关一些特殊照顾，是各地通行的“合理”办法，但过大的差额，已经造成了区（县）机关选民和各镇选民之间事实上的不平等。
第二，从每一代表所代表的人口数的来看，各乡镇选区每一代表所代表的人口数，已超出了法律规定的“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的范围。例如青岛市换届选举第二届人大代表,从每一代表所代表的人口数的平均数来看,农村选区选区每一代表所代表的人口数的平均数,与区机关选区每一代表所代表的人口数的平均数之比都在四倍以上。城阳镇城阳村选区总人口数为9800 人,该选区分配代表名额数为3名,每一代表所代表的人口数为4900 名,是区机关选区每一代表所代表的人口数的平均数543 名的9倍,甚至区机关有的选区还达不到500 人,即使只有一个名额,与各镇选区每一代表所代表的人口数差距也大大超过4 倍。
第三，每一代表所代表的人口数之间的差额，也往往突破法律的限制。我们看到的材料,广东省某县级市个别选区的人口数很少,最低的每一代表所代表的人口数仅为200 多人,而最高的每一代表所代表的人口数达5000 多人,相差约为25 倍。广东南海市第十二届人大代表选举,市机关之下各选区,均为城镇选区,但每一代表所代表的人口数最少的选区,每一代表所代表的人口数不到50 人,而每一代表所代表的人口数最多的选区,每一代表所代表的人口数超过2000 人,二者之间的差距达40 倍。
3、“非利益化”趋势
选举总是和利益联系在一起的，人们关注选举，无非是想通过选举来实现自己的利益，这完全是正当合理的。因此，只有能给人们带来利益的选举，才会引发选民的参与热情，否则，选民很难对选举产生一种持久的兴趣。选举和利益的联结，是通过一套完整的程序设计来完成的，而选区划分则是若干道程序中的重要一环。目前在我国，由于选区划分不合理，已经使选举中出现“非利益化”趋势。这主要表现在我们在进行城市选区的设计时排除了“利益因素”，而把着眼点放在了以下两个方面：第一，便于有关方面对选举工作的组织和领导；第二，能保证“既定的”代表比例要求圆满完成。这样一来，选举机制和利益表达机制无法对接，形成了“两张皮”。一方面，选民的自身利益无法通过选举来表达；另一方面，他们又不得不被动地参加和自身的利益毫不相关的选举。长此以往，必然会产生厌选情绪。如果我们在选区划分时更多地考虑到利益的因素，肯定会调动选民的参选积极性。
4、选民与代表缺乏稳固联系
选举的过程就是利益委托的过程，而选民的利益又总是通过代表的代言活动来实现的。
所以，选民们总是从关心自身利益这一目的出发，力求和代表建立一种稳固的联系。从法理的角度分析，我国各级人民代表大会和选民之间的法律关系，可以概括为以下四个方面：第一，代表有义务在人代会的各种场合上反映选民的意见和要求；第二，代表必须采取各种方式同选民保持经常性的联系；第三，接受选民的监督。从实际情况看，在处理选民和代表的关系上，农村选民好于城市选民，而城市中普通居民又好于公职人员。之所以会出现这样反常的情况，就在于不同选区划分的方式，会产生不同的利益表达和实现方式，并进而对选民与代表的关系产生不同的影响。在城市中，由于选区划分方式的不合理，使选民和代表缺少一种利益上的联系。因此，选民不仅对选举表现出冷漠，而且对当选代表如何开展活动也缺乏关注。道理很简单，选民的利益如果无法通过代表的活动去实现，选民也会对代表失去兴趣。
5、选民登记混乱
居住地划分选区和单位划分选区两种划分方法并用，在选民登记时容易出现重登或者漏登现象。在计划经济时代，职工是终身制，基本不流动，不论按哪种方法划分选区都不容易出现重、漏的现象。但在改革开放和市场经济时代，人身有更大的自由，人口流动性大大增强，地区、城乡、单位的人员有很大的流动，划分选区的两种方法并存很容易出现重、漏的现象。北京市1998年底的区县人大代表换届选举中，中国民航计算机信息中心380多名选民集体漏选。原因是民航计算机信息中心临时借用位于北京市西城区德胜门外的北京变压器厂院内的一座楼房办公，对外没有挂牌，选举时所在地区不知道该地有这样一个单位，中国民航计算机信息中心也没有主动与当地选举部门取得联系，使该单位全体选民都没有参加选举。同样是在这场选举中，北京市音乐厅有16名下岗职工和民族饭店32名下岗职工，因下岗后应参加何处选举不明而未能参加选举。（史：第376－377页）
6、代表名额分配标准不合理
居住地划分选区和单位划分选区两种划分方法并用，代表名额分配困难。人大代表名额是按人口数计算的，但分配代表名额时则不完全按人口数计算。有些行政区国家机关集中，工作人员多，但不在行政区居住；而有些行政区国家机关少，但在行政区居住的人多。由于实行两种选区划分办法，结果造成人口少的行政区参加代表名额分配的多，而人口多的行政区参加代表名额反而分配的少。
（四）选区划分的立法完善
1、两种划分办法结合，逐步以居住地划分为主
如何兼顾界别和地域是影响选区划分的又一因素。一般地,大都认为按居住状况划分选区更能发挥选举的作用和优越性。但是在我国,划分选区要与代表构成统筹考虑,以便能够较好地实现代表的“合理”构成,所以至少在目前,不可能单一地按地域划分选区。而按生产单位、事业单位和工作单位划分选区,这样一些因素也使划分的难度加大:如何处理联合选区几个不相隶属的单位间的关系,防止以大“吃”小的问题;随着多种经济成分的发展和社会阶层构成的变化,如何实现代表的广泛性构成的问题;流动人口和外来人员的增加,如何通过划分选区保证他们民主选举权利的问题等等。划分选区时难免顾此失彼,有时不得不把选区划得很大或划得很小,导致选区规模大小过于悬殊。在实践中,农村基本上按居住地划分,城市则主要按生产和工作单位划分。在目前,划分选区宜条块结合,以块为主。条块结合指的是按行业、工作系统划分选区与按所在区域划分选区相结合。在城镇,为了便于组织选举和选民参加选举活动,使选出的代表更具有本系统的代表性,通常可以将本行政区域的文化、教育、卫生、商业等系统划分为若干个选区。但如果把几个不同行业或系统的相邻的单位合并为一个混合选区,选民与选民,选民与候选人之间不大了解,组织起来难度较大,也容易出现“大吃小”、“多吃少”的局面,代表的界别比例也不好掌握。因此,除能够按行业、系统划分的选区外,对不符合单独划分为一个选区的单位,原则上可按居住状况划分选区。在农村,基本都是按区域划分选区,一般还是按行政村划分为宜,人口少的村,可以几个村联合划分一个选区。在城区(市、市辖区、镇) ,以选民居住地划分选区也应该看成是发展方向。这更能体现选民的直接利益,如居住地选区居民关心的环境、交通、教育、卫生等公共事业建设中的问题,更能通过代表联系选民得到反映和解决。我国城市管理的功能将不断从主管经济转移到管理市政和各类公共事业上来,社区作为聚居在一定地域范围内的城市居民所组成的社会共同体,在城市建设与管理中的地位和作用越来越重要,所以选区以选民居住地设立的社区划分更为合理,在这方面应进行积极的探索。此外,随着企业改革的深化和市场经济的发展,企业管理方式发生了变化,尤其是在发达地区的城镇,无主管部门的企业和中外合资、外商独资企业的数量已远远超过了有主管部门的企业数;“单位人”已大大少于“社会人”;流动人口数量也逐年增加。以社区为单位划分选区,变过去选举工作由条、块分别组织为以块组织的做法,不仅可以减少因选民、单位交叉混杂带来的工作量,把“单位人”统一视为“社会人”,而且有利于避免因部门与企业、企业与职工在一些具体问题上的纠缠,减少选举工作的难度,有利于增强选民对社会的认同感,提高选举组织程度,而下岗人员、离退休人员、留守人员难联系的问题,无主管企业无人过问的问题等,都容易化解,还可减少许多难以预料的“麻烦”。但需要注意的问题是,要把握代表的合理构成,防止社区领导人中当选代表过多的现象出现。以社区为单位划分选区具有较强的可行性，有利于换届选举的顺利进行，有利于经选举产生的人大代表，与社区广大群众保持经常联系，更好地受人民监督，为人民服务，代表人民的意愿和要求参加行使国家权力。
2、选区规模大体相当，宜小不宜大
选区规模过分悬殊显然是不恰当的,那么选区规模以多大为宜?应该说只要按照“每一选区选一名至三名代表划分”,就是合法的、有效的,也就是说可以是大选区,也可以是小选区。目前许多地方都是大、小选区结合,以大为主。大选区代表名额多,差额数小,如四选三或三选二,竞争性减小。设置大选区比较多,可以较好地保证组织安排的人选当选,确保选举“一次成功”,代表的结构比例操作上难度相对小一些。实际上,人为地通过技术操作保证某一候选人当选是缺少法理基础的,也不公平。为了保证代表结构、选出某类型的代表而“戴帽下达”指选、派选的做法,更是与选举法的精神相悖。那种只从“方便”选举、提高选举“成功率”来划分选区的做法势必造成大的过大,小的过小,或违反了法律规定的同类型选区每一代表所代表的人口数大体相等的要求,或导致不同类型选区的每一代表所代表的人口数之比相差过分悬殊。从实践经验看,一般以一个选区选一、二名代表为宜。凡符合选一名代表的单位,就应单独划分一个选区,选区划大了,既不利于选民行使直接选举的权利,也不利于组织选举。应该逐步扩大小选区的比例,这样做有四点益处:一是由于选区规模小,选民比较了解本选区的情况,有利于选区提名和确定候选人,也有利于代表当选后联系选民,加强选民对代表的监督。二是每个选区只选一名代表,按照法律规定,候选人为二名,实行“二选一”,实际上加大了代表差额的比例,增加了选民对代表候选人的选择性,加大了候选人之间的竞争性,有利于促进社会主义民主意识的提高。三是可以提高选举的效率,因为小选区组织选举方便、成本较低。如果第一轮有一名候选人达到当选条件,选举就可以完成,不必像大选区一样,需要多轮投票才可以产生合格的人民代表。四是有利于减少“戴帽下达”的指选、派选代表的做法。当然,有些人口比较多的单位,只要不超过选举三名代表名额的,还是应该划分为一个选区。
3、明确“大体相当”的浮动范围
明确界定城镇各选区、农村各选区、每一代表的代表人口数“大体相当”的浮动范围可以由选举法直接规定,或由地方制定选举法实施细则时做出比较明确的规定,从而限制实践中操作上的随意性,防止选举组织为照顾某些人当选。同类型选区每一代表所代表的人数应“大体相等”,虽然不必是“完全相等”(实际上完全相等是不可能也不必要的) ,但至少应该掌握在一个较小的浮动幅度内。法律没有明文规定这个“大体”的比例限度,并不意味着可以随心所欲地人为操作,人为划分大小不一的选区将影响选举的平等原则。例如:俄罗斯选举法规定:根据各选区选民数大致相同的原则进行划分选区,代表的人口数上下浮动在10 %～15 %之间。
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