官场文化与潜规则-十九章官与政绩(一)

十九、官与政绩
　　
　　 政绩是领导班子和领导干部履行职责所取得的工作实绩。政绩的实质是执政为民的成效。
　　 “政绩工程”四个字是美好甚至神圣的，不可以随便乱叫，它至少要符合以下四个条件：一是有利于国计民生；二是主事者出以公心，不谋求个人私利；三是经得起时间和实用的考验；四是主事者不自我表功。但是因为“政绩工程”有如此的美名盛誉，于是成为贪官们觊觎的目标。
　　 中国的“政绩工程”有一条规律：凡是贪官就必有一项或者多项与“政绩”完全无关的“工程”，它们的特征是：一是主事者的动机或是升官、或是捞钱、或是两者兼而有之；二是没有一项是国计民生所需要的，都是损公肥私的骗局；三是大规模、大投入，外带大吹大擂；四是昙花一现，极其短命的。他们搞的是升官工程、贪污工程、伤天害理工程、乌纱帽工程。
　　 贪官通常都有优异的政绩。
　　
　　 人们一直有把“形象工程”与“政绩工程”混为一谈的倾向。实际上“形象工程”与“政绩工程”不是一回事。事实上，人们在说“形象工程”的时候，标准是混乱的、不清晰的。我们看到、听到的“形象工程”往往多在贫困或者不富裕的地方出现，好象富裕地区没有“形象工程”问题。但“形象工程”到底是指超出财力的建设，还是指超出必要的建设？如果所有超出财力的建设就算是“形象工程”，那么贫困地区为了解决发展必需而“集中精力办大事”又该如何理解？富裕地区超出必要的建设也不少，而且往往成了引人赞叹的成就标志。这又使人觉得一种建设算不算“形象工程”，重点不在于建设是否超出必要，而取决于财力是否足够。
　　 如果说“政绩工程”以大大小小的私利而否定了自身的合理性，那么“形象工程”的不合理，不在于出发点上的自私，而在于内在逻辑的败坏。“形象工程”作为一种“为民众谋利益”的建设而出马，但设想的逻辑是民众并不知道自己的利益在何方，因此哪怕受到民众的反对也在所不惜。“形象工程”设想中的民众是一帮没有能力看到自己利益的愚民，必须由智慧的领导来安排命运。
　　 问题的关键不在于工程的“出发点”如何，而在于不受欢迎的建设为什么能够上马，政府为何成为形象工程的提款机，社会何以成为权力者随意取予的对象。在这里，民意成了一个虚拟概念，被视为愚民的民众并没有进入决策过程，民意代表集聚的权力机关成了“形象工程”的全力配合者。“形象工程”与“政绩工程”的实质是民意不能决定决策结果。社会权力的专断内在地决定了“形象工程”与“政绩工程”的产生，所以真正的问题并非怎样制止“形象工程”，而是怎样制止社会权力的专断。
　　
　　 李瑞环说：“政绩还是要讲的，因为政绩是考核干部的一个重要依据，但‘政绩工程’是不能搞的，因为‘政绩工程’沽名钓誉、华而不实，有些甚至用老百姓的救命钱往自己脸上贴。”
　　
　　 经济快速增长本来是好事，但前提一定是要健康稳定，而且必须谨慎对待可能影响经济稳定的诸多因素，尤其是过快增长引发的不稳定可能性。日前国务院提醒说，影响我国经济稳定的六个体制性因素之一是“政治领域的改革还不适应经济领域的改革，导致增长速度攀比和数量扩张的冲动。”可以看出，尽管宏观调控力度不小，但经济增长速度仍然居高不下，与政治领域的改革缓慢不无关系。
　　 我国经济波动的“政治周期效应”十分明显，经济增长和投资增长的高峰，往往正是地方党委和政府换届的时间。现行干部选拔、考核制度和行政管理体制都存在明显缺陷，对权力运行的社会监督机制也很薄弱。在领导干部新旧更替前后，为了凸显近期的经济效益，急于树立政绩，往往新官上任三把火，制造形式上的眼球经济，而规模扩张和追求数量与速度的增加则往往是优先考虑的方式，但由此造成的经济后遗症就很难避免。由此看来，经济的过快增长，投资的盲目增加，项目的混乱审批等不良经济现象的背后，更多的是不良的政治诱因和政治动因。其中最为重要的就是干部选拔和政绩考核体制的弊端。
　　 政治文明，说到底是政府文明，政府文明说到底是政务文明，政务文明最终要公务员文明来体现。从此逻辑出发，政治改革说到底是改革政府，改革政府就是要提高政务质量和效率，最终还得通过改革公务员制度来实现。说到底，就是政府人事制度的改革，也就是如何更加科学公正地考核、选拔、监督和奖惩政府官员。
　　 实际上，我国改革开放的历史，几乎每次经济变革要么是政治改革带动或者推动的，要么是伴随着政治改革，要么是政治改革随之而来。政治改革与经济改革构成了互生互动的有机关系。政治改革过快过早或者过晚过慢，都不能很好地适应经济改革，从而使政治生态与经济生态环境不能和谐，都会影响到就运行的质量和效率。
　　 考察我们的政治改革，对领导干部人事的调整在现实中远远多于人事制度的改革，比如出现一些奖励起不到正激励，处罚起不到反激励的人事安排，人事制度的法制化和程序化还远未适应市场经济的要求。
　　
　　 试图通过在官员政绩考核体系中加入更多的指数，以约束官员施政行为的设想，未免过于理想化。因为官员们明白，真正能够让自己引起“上边”注意、获得提拔机会的，归根到底是本地的财政收入状况和本地GDP增长率。至于其他指标，加入得越多，其对官员的约束力就越小，甚至官员们都未必记得那么多一票否决都是些什么内容。
　　 官员盲目追求GDP高速增长，为此不惜牺牲地方的生态、环境、人文，不惜漠视民众的利益，这种扭曲的官员行为模式确实应当加以改变。但假如各级政府以这些缺乏足够科学依据的统计结果来考核自己的下属官员政绩，是否足以让官员们心服口服。
　　事实上，试图通过增加官员政绩考核体系中的数量来改变官员的行为模式，乃是试图以技术手段纠正制度缺陷导致的问题。
　　 崇拜指数，崇拜客观、量化的指标，恰恰是这种政绩考核模式导致官员的施政行为的扭曲的原因。官员政绩考核之所以离不开这种数字，是因为官员的政绩是自上而下进行考核的。上级政府对于官员施政的后果无法感同身受，自然需要某个客观的、量化的指标对下级官员的政绩进行评估、考核。在这种考核体系下，官员孜孜以求的是上级政府最看重的那个指标本身，而不管指标背后的实质。当上级政府青睐GDP指标的时候，官员们就采取各种办法让GDP数字膨胀，包括造假，而不管这种增长是否改进了民众福利。现在。上级政府准备用一些指标来考核增长的质量，各级官员也完全可以把那些数据做得非常漂亮，至于污染是否真正的减少了，民众是否真正幸福，只有当地百姓才最有发言权。
　　 假如由民众对官员政绩进行考核，还需要这类貌似客观的指标吗？官员政绩考核体系需要改变变革，把考核主体由上级政府变为本地百姓。不如此，只是不断在现有考核体系中添枝加叶，尤其是把一些没有科学依据的指标加入，只能使官员的施政行为扭曲得越来越严重。
　　
　　 经济学需要数字，政府管理也需要数字，但一些部门形成了数字攀比之风。在盲目追求政绩的大环境下，GDP成了考核政绩的一个重要指标。贫困县同时是先进县，优秀企业很快变成破产企业。这些都是数字打造出来的“怪物”。
　　 经济学没有数字是不行的，数字对经济学重要，对政府更重要。数字是政府政绩的体现。并且，数字总是人做出来的。玩数字游戏是一些人为官之道的“必修课”。有的人天生就深谙此道，自然就会为官。不知情的人以为他们的运气好，甚至认为他们有能力，其实大不然。
　　 最有意思的是，每逢一个地方主要领导干部调整，数字的起伏往往都是很大的。老同志退下去之前，总是要表现出自己做出了很大的成绩，所以数字都比较好看；而新同志上任之后，要表示自己是受命于危难之际，所以数字总是比较难看的。于是，对主要干部的任免，学问就大了。主要看是什么时候任免他们，一般来说，在上半年调整主要领导，当年的经济数字都是不好看的，因为不好看的数字是前任的责任，越不好看的数字，越说明前任的糟糕。而在年底调整主要领导，数字往往比较稳定，因为当年的数字基本上无法动了，而来年的数字如何是自己的政绩，所以起伏相对小一些。
　　 把前任的数字“水分”挤干，把“问题”暴露够，然后自己再来一个“迅速扭转局面”。到他自己离任时，有的继任者往往也会如法炮制，数字从新一轮的“挤干”到新一轮的“发水”又同样出现，甚至有过之而无不及。后任来了以后，往往再如法炮制，周而复始。新的数字游戏又开始了。
　　 这样的事情，苦了老百姓。虚假的数字表现的是虚假的繁荣或者虚假的困难；苦了的是不知情的上级领导，他们赖以决策的基础和在此基础上进行指挥的数字是难于让他们实现正确的目标的；更录了的是经济研究人员，他们在那些不真实的数据的基础上搞出来的科研成果，怎么可能是科学的？
　　 经济结构的变化、经济效益的好坏、经济发展的走向、政治对经济如何进行调控、需要在什么时候出台什么政策，都需要依据准确的数字做出判断。而政府对经济调控的灵敏程度，又需要及时的数字来表明。
　　 统计局是政府的权威部门，它所发布的数字就是历史，也是政府指挥经济活动的依据。在很大程度上，统计局应该是政府的一个参谋机构，它不仅要将已经发生的情况如实报告政府，更重要的是，它还应该对未来的经济发展走向做出判断，为政府的决策提供参考。
　　 在计划经济和“官本位”的年代，数字服务于政绩。真正的市场经济，人们倒不知道怎么统计数字。虽然有统计法，但统计法本身也存在许多问题。数字的悲哀在于现行的体制。
　　 政府的决策实际上还没有走上真正地、完全地依法执政的轨道，更不可能完全按照客观经济规律办事，政府的决策往往是各种力量平衡的结果。也就是说，各种力量是可以通过各种渠道渗透进来的。
　　
　　 中国一直是一个“官本位”社会，在秩序井然、等级森严的身份世界里，官职的“含权量”、“含金量”之高是其他东西无法比拟的。大权在手好办事，官大一级压死人，数千年一贯制的帝制结构和官僚政治，使得缺乏宗教感的中国人忘记了官职本是人为之物，却赋予其超凡的权威意义，表现出某种类似宗教般的虔诚和敬仰，对官职官位、官府官衙、官人官事、官腔官气等充满了过度的尊敬、畏惧、服从、以及追求、爱好、羡慕和嫉妒。
　　 在帝制时代，官职是投入产出比最高的公共资源，权力是性价比最高的公共产品，无疑是值得认真追求的。官员是国家、君主、政权在地方上的合法代表，做官就意味着有资格“为民做主”，就可以去做别人做不到的好事或者坏事，可以借着操纵国家机器，处分公共资源、运用官府暴力、行使衙门权威的机会，去改变自己的命运、不管他人的生活。所以，人们想当官是很自然的，老百姓怕官员也是有来由的。
　　 古往今来凡是胸怀大志者，其实都相信一条真理：人间正道是做官。求官、做官、保官、升官，在“官本位”社会中是实现个人抱负、人生理想、社会地位、家族荣誉的唯一正常途径。
　　 在官本位主义之下，从政为官不可与务农、经商、当兵、讲学等同日而语，做官绝对不是一种因人因才而异的生存选择或者职业选择，它是所有人、所有领域、所有职业者共同的最高选择，是高居于其他一切职业生涯之上的超职业选择。学问做大了的考个官做，钱财赚大了的买个官做，军功立大了的赏个官做，有关系有后门的谋个官做。
　　 官本位导致了这样的“政绩观”：做官的目的第一是为了全力保官；第二是为了尽快升官，简言之，官员所忠诚的不是国家和人民，也不是职责和操守，而是表面上忠诚于国家政权或顶头上司（此二者是权力的来源），实际上只忠诚于官职和官衔，这俩种忠诚常常有着显著的差别，不能在官员的具体行为中达到统一。所以，一切“政绩”，不论好坏、真假，事实上以能否保官、升官为标准。官员的行为方式，必然是倾向于将时间、精力、经验和智慧倾注于那些对巩固官位、提升权力有利的人和事上面，即使这些人和事对国家、皇帝、政权或者对于百姓来说，是完全有害无益的。
　　 在一个良好的吏治环境下，做清官、好官有利于保官、升官；官员将选择做清官、好官；在比较恶劣的吏治环境下，做一个贪官、庸官更能够保官、升官，官员必然选择去做贪官、庸官。
　　 政绩历来是一个模糊概念，是一个变量特别多的“多元模糊函数”。政绩是对党政机构和官员成绩和贡献的综合评定。要衡量一个地方经济社会发展的状况，或者全面地评价一个地方政府宏观调控和公共服务系统的水平，依靠一两个数量指标是做不到的，即使依靠一系列的指标，仍然难以达到完整、准确可靠的程度。以中国之大，在此地最重要的指标，到了彼地可能就不再重要；以政情之复杂，此时没有被列入政绩考核的指标，到了彼时却可能变得至关重要。高度复杂的政府行为，比位置和动量这两个变量多得多的政绩变量，政绩考核评价过程本身对政绩状况的“干扰”，也导致了同样的“政绩测不准原理”，因为历来“测不准”而又非测不可，于是，只好将多元的政绩指标少元化或单元化，将复杂的政绩信息简单化、数字化，最后形成表面政绩、片面政绩，造假政绩等等。
　　 看一下历史，我们不难发现历代皇帝对官员的考评特别注重，几千年中这些原则并没有什么大的变化，功名和资历是硬指标，其他多是凭报告、数据、印象等进行考核。纸面上的、理论上的“政绩观”从来也不会错到哪里去，但实际执行的时候，却因时、因地、因人而异，各有变通，各有侧重，有时要求全面协调，有时要求重点突出，官员们自然随机应变。
　　 评价和考核政绩，就好比出一份“从政实践”课程开卷考试的综合试卷，对官员而言，得高分的机会常常并不是据理答题，而是要弄明白谁出题、谁打分，摸清楚出题人的爱好、监考程序的宽严、判分者的喜好。如果官员们的考试卷上只有四个题目：GDP的增长率、大工程项目的进展、招商引资的金额、广场的气派，他们又凭什么要去关心弱势群体？
　　 贪官王怀忠说：“关键不是让百姓看到政绩，而是要让领导看到政绩。”这句官场真言，道破了升官发财的秘诀，也道破了自上而下的政绩考核的要害：上有所好，下必甚焉。天高皇帝远，上级领导分身无术，领导能看到什么？只能开会、听汇报、读报告、看数据，视察大型工程、浏览窗口行业，于是，领导需要什么典型，就给他提供什么典型；上级需要什么数据，就给他提供什么数据。只要这些典型能够证明上级领导的伟大高明，也就足以证明下级官员的政绩水平。
　　
　　 不违背承诺的最好办法就是不要许诺。
　　 如果地方党政领导一班人，对其管辖地区的社会经济状况了如指掌，并在此基础上分析详尽透彻，制定出真正具有可行性和可操作性的发展规划，这个地方的社会经济发展必然显示出令人鼓舞的美好前景。但是，在中国官场上，左右官员思想和行为的还有看不见的潜规则。其中一条就是：任何工作都得在“领导重视”之下才能正常开展起来。 而当统计数字的“理想”与“不理想”成为考核干部的核心指标内容后，一个新的潜规则就逐渐代替了旧规则：所有上报的统计数字都要经过党委和政府常委一级的会议通过才能上报。很显然，最终上报的统计数字就在领导的热烈讨论中渗透了“长官意志”。
　　
　　 通常“下对上”的潜规则是：要邀功请赏的时候，便会格外突出“成绩”，要哭穷要钱的时候，便会十分强调“困难”。同样是受灾——要政绩便是“大灾之年大丰收”；要救济则是“绝收减产千万亩”。
　　 于是又形成一条“上对下”的潜规则：下面也是一级党委，也是一级政府，没有理由不相信他们的统计报表。常常是这样的潜规则在左右着由下及上的统计数据的汇总。熟练掌握“数字技术”的官员，仕途就会一帆风顺。
　　
　　 GDP绝对是枯燥无味的经济学概念，何以在中国官场中上升为一尊受到无限崇拜的“真神”？究其原委，原因在于当“经济增长”成为衡量地方政府“政绩”的主要甚至是唯一的尺度时，专注于“仕途升迁”的地方官员，对于GDP的热中就很容易理解了。
　　实际上，重经济增长，轻社会发展其实是中国的老传统。即使在“政治挂帅”的计划经济时代也一样，当时的说法叫做“先生产，后生活”。
　　
　　 “泛数字化”，就是把所有的工作都简化惟一组数字，然后再根据此组数字的高低来分配荣誉、地位和物质待遇。这可能是多年延续的“GDP崇拜”给我们的工作方式和思维习惯带来的最大的负面影响。GDP逐渐成了一切工作的出发点和归宿，只要数字好看，付出的代价再大，都不再重要。
　　
　　 决策失误是最大的失误，这与决策者作出判断时对信息的取舍有着直接的关系。
　　 官场上是认认真真搞形式，扎扎实实走过场。
　　 能够建功立业就是最大的政治。
　　 搞政治需要智慧，但更需要良好的人际关系，需要长时间被人了解的过程。
　　 用道德的标准去衡量政治家是幼稚可笑的。
　　 中国的政治极具人为色彩，有些人干的事情很出轨，却还是平平安安，这就看关键时刻有没有人帮你说话。
　　 与政治利益相比，任何利益都是小利益、局部利益。
　　
　　 在中国官场，不成文的规定往往比成了文的规定还要管用。
　　
　　 国家财政喜气洋洋，省里财政勉勉强强，市里财政摇摇晃晃，县里财政独木桥上，乡里财政补东墙倒西墙。
　　 GDP是指一个国家在一定时期宏观经济总量。但是在一些地方官员眼里，GDP代表的是政绩，是领导的执政能力、工作业绩，甚至是升迁、调动。。。。。。都和GDP有着-千丝万缕的联系。
　　 “GDP注水”有着深刻的制度原因，比如GDP造假源于政绩评价的压力，地方各级人大的经济增长预期目标，往往自上而下“层层加码”，结果是自下而上的“层层加水”。
　　 当一个地区的发展缺少资源、地域优势等支持，而政府官员又竭力渴望拔高自己地位时，GDP便被解构成了可怕的“政绩数字”。和其他造假相比，数字造假却是成本最低的。一旦谎言被通过，获得的利益就异常可观：发财的发财，升官的升官。如果是领导贪污四个亿，那肯定是死刑，但是虚报四个亿，最多就是个处分。所以想要政绩的领导干部敢于剑走偏锋，大不了给个处分。
　　 政府官员的政绩不仅是经济指标，不仅是GDP的增长，而应该更几重社会、经济、文化的综合发展；政府的职责就是要创造一个公平的有效的竞争环境。
　　
　　 谁都知道，在无法科学考核的情况下，模糊政绩是干部政治生命的敲门砖。