《试谈非诉行政执行案件的几个问题》第1页-法学文献 全球最大中文智能法律数据库 Laws,...

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【 作者·王宜文 】
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非诉行政执行案件是指行政机关对行政管理相对人作出具体行政行为后,相对人在法定期限内既不起诉也不履行具体行政行为确定的内容,行政机关申请人民法院依照法定程序强制执行的案件。当前,行政机关申请人民法院强制执行生效的具体行政行为的非诉行政执行案件数量较多,且有不断增加的趋势。但在执行实践中,由于对这类案件的审查执行中的一些问题存在理解和认识上的差异,影响和制约着非诉行政案件的执行。本文试将非诉行政执行案件的一些问题提出来加以探讨,以期进一步完善和规范执行。
一、非诉行政执行案件的不予受理和不予执行的确定
不予受理和不予执行是人民法院对非诉行政执行案件进行审查后或在执行中作出的两种法律后果不同的程序处理。不予受理的裁定主要是针对行政机关的申请在形式要件上存在缺陷而作出的,该裁定作出后,行政机关在具备了各种条件后还可再次向人民法院提出执行申请。而不予执行裁定主要是基于对非诉行政行为所确定的权利义务内容确有错误的情况而作出,该裁定一经作出,行政机关不得就同一执行内容再次申请法院强制执行。因此,对不予受理和不予执行的准确界定,将有利于非诉行政执行案件的正确处理。根据行政诉讼法及司法解释,笔者认为,可以从如下方面予以确定。
1、非诉行政执行案件经审查有以下情形之一的,人民法院可以裁定不予受理:①申请执行人和被执行人主体不合格。②据以执行的法律文书尚未生效。③被执行人的法定起诉期限尚未届满。④除不可抗力等事由外,逾期申请的。⑤执行标的不明确。⑥不属于受申请执行的人民法院管辖。⑦申请执行的有关材料存在缺陷。⑧其他不予受理的情形。
2、非诉行政执行案件具有以下情形之一的人民法院应当裁定不予执行:①最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第95条规定的三种情形。②法律、法规规定行政机关有强制执行权,而申请人民法院强制执行的。③法律规定行政机关有最终裁决权,而申请人民法院强制执行的。④法律文书不具有执行内容的(即不具有给付内容或履行一定行为的内容)。⑤其他应当裁定不予执行的情形。
二、非诉行政执行案件的审查标准
《若干解释》第93条的规定,明确了法院应当对被执行的具体行政行为进行审查的问题。但在执行实践中如何审查,即审查的标准问题如何确定仍存在分歧。一种观点认为,对非诉行政执行案件的审查,应当采用《行政诉讼法》第54条确立的标准,即在一般情况下,适用法律、法规错误或者违反法定程序,只要对申请执行人合法权益不构成侵害,则不构成裁定不予执行的条件。另一种观点认为,对非诉行政执行案件的审查标准与诉讼中对具体行政行为的审查标准不应当一样,上述标准不利于行政机关积极行政。笔者认为,非诉行政执行案件中,相对人已丧失诉权,未通过双方辩论程序,法院无法对被申请执行的具体行政行为作出准确的判断,为解决此矛盾,应当采取“卷面无错误”的标准,即应以《若干解释》第95条的规定“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的”,作为对非诉行政执行案件的审查标准。法院的合法性审查,仅限于行政机关提供的相关材料,若审查后,没有发现具体行政行为违法的,则应当裁定予以执行。只有这样,才切合实际,不影响行政机关的行政效率。对于行政机关提供的相关材料如何审查,笔者认为,可以从以下方面予以把握:
1、审查非诉行政执行案件申请人的主体资格。从这类案件的现状看,收案审查阶段往往不注重审查申请人的主体资格,而是在立案执行阶段审查处理,才发现申请执行人的主体不合格,造成该案不能继续执行,且处理起来也比较棘手。因此,非诉行政执行案件在收案审查阶段必须审查申请人的主体资格,不合格的不予受理,合格的立案执行。
2、审查法律文书的内容,从形式上审查该法律文书是否包含了主体、事实与证据、法律依据、处理结果这四项要素。合法的行政法律文书应当同时具备以上四项主要内容。如果缺少一项或几项,便不能认定该法律文书的合法性。
3、审查证明相对人违法事实和具体行政行为合法性的证据材料,要针对申请人提供的行政法律文书中所认定的事实和处理结果是否有合法的证据材料,包括对证据和法律依据进行形式审查。如果该法律文书虽然对事实和处理结果作了表述,但没有提供证明事实和处理内容合法性的其他材料,其中包括适用的法律等,法院便不能受理该非诉行政执行案件。
4、审查据以执行的行政法律文书中的事实和证据及处理结果等相关内容,从执行实践看,应审查:①被执行人的主体资格。要审查由申请人确定的被执行人与实际执行中的被执行人是否为同一主体。②申请人实施的具体行政行为对被执行人的违法事实的确认是否真实。③具体行政行为的处理结果与被执行人的违法事实是否对应。如该具体行政行为是否畸重等。④被执行人是否具有实际履行具体行政行为确定的内容的能力。
人民法院受理行政机关的执行申请后,应当先向被执行人发出执行通知书,通知其在指定的期限内履行义务,告知不自觉履行的后果,被执行人无异议,自觉履行,则不需作出强制执行的裁定,反之,拒不履行的或提出异议的,行政审判庭再进行审查,认为被申请执行的具体行政行为合法的,应裁定准予执行。对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,则裁定不予执行。只有这样,才能避免作出错误裁定。
三、行政机关申请强制执行应当提交的相关材料
根据《若干解释》第91条的规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当提交下列材料:
1、强制执行申请书,申请执行书应当载明申请人和被执行人的姓名、名称和住址、地址,申请执行的法律依据,据以执行的行政法律文书的文号或具体称谓及其送达情况,被执行人不履行义务的情况,行使申请复议和起诉权利的情况等与执行有关的内容和事项。
2、生效的行政法律文书。如行政处罚决定书、行政处理决定书、行政裁决书等。
3、证明具体行政行为合法的有关材料。主要是指作出该具体行政行为的法律依据以及主要认定事实和证据等。
4、被执行人的财产状况。申请人应当提供被执行人是否具有可供执行的财产以及财产的所在地、数量方面的材料或有关线索。
5、行政机关认为应当提交或者人民法院要求提交的其他与执行有关的材料。这些材料申请人可以主动提供或法院要求提供。
四、非诉行政行为的财产保全
为了保证具体行政行为的实现,维护权利人的合法权益,防止被执行人逃避执行义务。《若干解释》第92条规定:“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制措施的,应当提供相应的财产担保。”根据这一规定,申请财产保全应当具备三个条件:1、申请人应当在申请法院强制执行之前提出财产保全申请。财产保全的申请与强制执行的申请同时提出的,也应当视为在申请强制执行前提出。2、申请人有充分理由认为被执行人将逃避执行,如转移财产等。3、权利人提出申请的,应当提供相应的财产担保。作出具体行政行为的行政机关和具体行政行为所确定的权利人都有权在申请人民法院强制执行该具体行政行为之前,申请人民法院对被执行人的财产采取保全措施。但是,关于这两种主体申请保全的条件规定不同。权利人申请财产保全的,应当提供相应的财产担保。因为一旦具体行政行为不具有可执行性,因财产保全给被执行人造成的损失,应当由申请人承担赔偿责任。最高法院的司法解释没有行政机关申请财产保全应当提供财产担保的规定。法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后,认为具体行政行为违法或不具有可执行性,而给被执行人造成损失的,应由行政机关对其过错负行政赔偿责任。人民法院应当对财产保全的申请进行审查,根据审查结果作出是否予以财产保全的裁定。
五、非诉行政案件执行中当事人能否和解
执行和解是指在执行过程中,双方当事人就执行的标的物一部分或全部,自愿协商,达成和解协议,从而终结执行程序的活动。执行和解在民商案件执行中是屡见不鲜的。但非诉行政案件执行中能否和解呢﹖由于现有的法律规范中没有相关规定,故执行实践中也出现了不同的观点。一种观点认为,应当允许和解。其理由是由于《行政诉讼法》及其司法解释中没有对这个问题作出规定,因此执行中只能适用《民事诉讼法》有关执行规定执行。双方作为执行中平等的主体,有权根据自愿原则适当处分有关权利事项。另一种观点认为,非诉行政案件执行中不能和解(笔者倾向于该观点)。理由是,行政机关依法作出的具体行政行为,是法律规定的国家权力,任何机关和个人都无权转让,放弃和随意变更、处分。《行政诉讼法》也明确规定行政案件不适用调解,这一限制性规定,从立法目的和司法要求来讲,应当及于执行程序,即在执行中双方当事人不得进行执行和解。如果允许和解,将丧失行政机关依法行政的权威,势必损害国家权力和利益。
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罗卫平,中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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