秋风：“新农村”的前世今生

1935年，从事乡建运动同仁合影于邹平。前右一为梁漱溟，前左二为晏阳初。

　　新农村建设的逻辑起点是农民的自由。过去二十年来半自发的乡村建设，承认了农民事实上的自由和权利。今天所需要做的，是将这些自由和权利从政治上予以确认，并借助法律予以保障和深化。

　　大多数国家的现代化进程都不可能是均衡的，后发展中国家尤其显著失衡。这些社会普遍形成了诺贝尔经济学奖得主刘易斯所说的“二元经济”结构。整体经济的一部分是现代经济部门，另一部分是传统经济部门。前者集中于沿海和城市，后者则主要分布在农村。在这一二元结构中，现代经济部门占尽资源与效率优势，农村则相对以至绝对地落后。

　　于是，农村、农民、农业就成为现代化进程中的一个“问题”。农村之外的知识分子和政府都在思考解决这个“问题”。于是，贯穿整个20世纪，在后发现代化国家，比如与中国前后脚开始现代化的韩国、日本，都出现了一波又一波乡村建设运动。

　　在中国，乡村问题也始终是现代化过程中的一个艰难的问题。作为一轮最新努力，政府最近提出了“新农村建设”的纲领，将这一努力放在历史大背景下考察，当可有助于厘清解决乡村问题的某种可能方向。

　　乡村建设的两次半努力

　　这一百多年来政府及知识分子解决乡村问题的努力，大体上可以划分为三个阶段。

　　第一个阶段以1920-1930年代的乡村建设运动为代表。

　　1920年代，学术界第一次以现代学术语言提出了“农民问题”。彼时乡村社会法定的基本治理模式是“自治”，一些本地知识分子也借助这一程序推进乡村建设。不过，这一努力由于乡村社会资源与人才的空洞化而难以为继，乡村陷于更大的经济、社会与文化危机。

　　随后出现了声势浩大的“乡村建设运动”，参加这一运动的学术团体和教育机构达600多个，这些组织机构在全国各地建立各种实验区1000多处。这其中，最著名的当属晏阳初的定县试验和梁漱溟的邹平试验、华洋义赈会在农村开展的合作信用试验等。

　　至于政府方面，也并非无所作为，南京国民政府开辟了若干试验县。在更大范围内则建立农村保甲组织，在传统体制渐显瓦解之势时，尝试农村社会的再度整合。这一保甲制度并不局限于乡村自卫，而包含“管、教、养、卫”四方面丰富内容。不过，真正见诸实效的只有管治、保卫、教化，至于如何养民、益民，改善农村教育和卫生，则乏善可陈。

　　20世纪第二次乡村建设努力，就是1950年代的合作化、集体化运动。本来，革命的主要目标是平均地权。但是，在革命成功之后，决策者发现，要实现现代化，首先必须让农民本身现代化，因而，必须对农民进行自上而下的启蒙。其次，要实现现代化的主要目标———建立工业体系，必须获取农民的剩余，动员乡村社会的资源。

　　正是为了实现这两个目标，乡村建设很快地走向了合作化及其最为极端的形式———集体化，从而在农村建立了完整的集中的自上而下的观念与行政控制体系。这套体系让中国农民第一次被整合进现代政治共同体中。能够直接与城市发生关联，但这是一种不对称的关联，其中的关键因素正是城乡隔绝的户籍制度。一方面，这套体系对农民进行启蒙和教育，农民被动地接受城市的意识形态，成为“新农民”。另一方面，这套体系是资源汲取管道，农村的剩余被转移到城市和工业部门。

　　正是这套体系，让二元结构制度化、法律化，并使乡村问题首次被制度化。中国尽管农村人口占全国人口的大多数，但他们在政治决策、财政转移方面，均缺乏自己的代表，也缺乏社会声音，更缺乏影响政策的制度渠道。

　　当然，这套控制体系也产生了一些附带效应。基于意识形态目的而开展的国民教育，传播了现代知识和技术。那些接受了现代基础性教育的农民被户籍制度强制封锁在农村，现代知识扩散促使农业生产效率和农民健康水平有所提高。

　　但这套自上而下的集体化体制里，农业生产效率低下，乡村不仅不能为城市和工业化做贡献，反而成为累赘。在这种情况下，政府被迫放弃公社制度，赋予农民不完全的土地私有权利，相应地，逐渐开始村民民主自治的尝试。这只能算20世纪乡村建设的第二次半努力。

　　过去二十多年来，政府主要政策就是放松外部依赖户籍制度、内部依靠集体化进行控制的那套体系的保护，听任农民自行冲破它，但同时，也让农民必须自己为自己的命运和幸福负责。因而，相对于僵硬的集体化时代，这一时代农民获得了部分自由，城乡隔离在事实上被打破，尽管法律上依然存在；农村社区因此也卷入城市分工体系而享受到了现代部门的好处。但由于各种资源严重流失，农村也呈现出凋敝趋势。

　　总结上述三次、尤其是头两次乡村建设运动，可以看到若干明显的特征。

　　第一，历次乡村建设运动，都是由外力发动的。因为乡村是现代化过程中的一个问题，所以，乡村以外的知识分子和政府才来介入。他们本身就具有局外人的意识，带有强烈的启蒙色彩。不管是城市里的学者还是试图实现现代化的政府，都预设了农民“愚昧落后”这个判断，并将农村的衰落主要归咎于此。现代启蒙主义隐含着一种致命的自负：农民不知道自己的权利是什么，不知道该怎样摆脱贫困，也不知道如何安排私人生活，所以，需要知识分子或政府来指导他们，安排他们的生产与生活。假如他们不愿配合，那就强制他们。

　　第二，很多乡村建设致力于把农民捆绑在农村，尽管其意图各不相同。几乎所有的乡村建设活动，最终都让农民服务于知识分子的价值偏好。

　　20世纪初各国出现的乡村建设运动，都多少带有一定的浪漫色彩和文化保守主义色彩，带有城市知识分子反工业化、城市化的情绪。这些知识分子把自己的希望强加于农民：保持文化连续性，维持固有生活方式。他们的很多努力，都是为了让农民继续留在农村，而不管农民自己是怎样想。1990年代以来部分知识分子的乡村建设努力，则更为实用主义，他们是基于社会稳定的考虑，而主张通过乡村建设，把农民留在农村，使之不至于扰乱城市的秩序。

　　至于政府自上而下推动集体化运动、建立法律上的城乡分隔，则旨在让农民向工业化城市供应资源，以确保现代部门可以推进现代化。农民的角色是政府单方面确定的。

　　第三，几乎所有乡村建设运动，都带有程度不等的集体主义倾向。不少知识分子对乡村的想象中本来就包含着对城市个人主义的反叛，希望到农村寻找淳朴的集体主义生活形态。他们始终把散漫、一盘散沙，视为农民的固有弱点，而试图以合作性组织，整合农村，他们认为，这是农民改善自己境遇的唯一出路。

　　乡村建设的起点是农民的自由

　　由上面的历史回顾可以看出，“三农”问题实在是与现代化伴生的老问题，知识分子和政府也进行了广泛的探索和努力。不过，在进行了如此巨大努力之后，这个问题依然严重，这说明，以前解决问题的思路，可能存在盲点。政府官员和知识分子有一种自负，总是试图把自己的计划、规划、设想强加于农民，并为此或者漠视农民的自由与权利，或者用法律和政治手段限制农民的选择权利。这正是以前两次乡村建设努力的一个盲点。

　　政府目前提出新农村建设，情势已与上两次乡村建设大不相同。第一，现代性面临质疑，建设新农村也不再是一个启蒙或教育农民的问题，村民自治的实践也已经证明，乡村民主如果说存在障碍的话，那也不是因为农民愚昧，而是因为基层政治体制不够健全，司法体系不够有效。第二，现代部门已足够强大，不再需要从农村汲取资源，相反，只要具有政治意志，即可实现城市反哺农村，可以通过增加财政投入，增加农民的福利。因而，今日建设新农村，已不再是一个经济问题，而主要是一个财政问题。第三，过去二十年半自发形态的乡村建设，已使大量农民进入城市现代部门，这一过程是难以逆转的。

　　考虑到前两次乡村建设的得失，考虑到新农村建设所处的新情势，笔者以为，本轮新农村建设能否真正增进农民福利，能否较为有效地解决乡村问题，关键在于，政府在制定政策、尤其是基层政府在执行过程中，知识分子在从事乡村建设时，能否真正地尊重农民的尊严、知识、自由与权利。

　　从心态上说，当政府或城市社会投入新农村建设的时候，不应当带有道德优越感。乡村不是一个“问题”。乡村在现代的落后，有其固有的经济与政治根源，而与所谓的“愚昧”、“无知”没有关系，今日应当摆脱形形色色的文化决定论、教育决定论、知识决定论，而真正地信任农民，承认和尊重农民在新农村建设中的主体地位。政府和知识分子的作用是辅助性的。

　　这其中最重要的自由，是迁徙自由。关于新农村建设与农民市民化进程之间的关系，正确的逻辑应当是：城市化进程是对农民永远开放的一个选择，而政府假如要让这个进程比较平稳，那就应当强化农村的公共品供应和福利供应。也就是说，新农村建设不应成为阻碍农民市民化的理由。政府增加对农村的公共投入，其目的不是为了把农民捆绑在农村，相反，政府仅仅在履行其作为政府的正当职责，其实即使投入增加之后，也与政府对城市的投入不能相提并论。政府并不因此获得强留农民在农村的道义优势。事实上，在建设新农村的时候，政府必须继续致力于保障农民的迁徙自由，尤其是通过户籍制度改革、土地制度改革，使农民能够比较方便地流入城镇。

　　另一个自由就是让农民选择生产、生活的经济形态。提出新农村建设纲领之后，各地官员蜂拥到集体经济成功的典型———南街村和华西村参观，舆论似乎认定，集体经济更有利于新农村建设。

　　问题不在于，究竟是南街村还是小岗村的制度安排更有利于农民的福利，而在于，最终的制度安排，是不是农民自己选择的，或者更要紧是，农民是否有拒绝参与集体合作组织的权利。当然，保障农民的个人自由与财产权，本来就意味着农民可以自愿性进行联合、合作。事实上，在传统乡村社会，本来也不乏合作组织；在今日不少乡村，农民也组成了社会性、经济性自愿合作性组织。

　　总之，新农村建设的逻辑起点是农民的自由。过去二十年来半自发的乡村建设，尽管问题多多，但至少承认了农民事实上的自由和权利。今天所需要做的，是将这些自由和权利从政治上予以确认，并借助法律予以保障和深化。

　　挑战依然存在。按照惯性，在新农村建设的具体执行过程中，某些地方政府和基层政府很可能借机恢复和扩大控制农民个人、干预村民自治组织的权力；由于新农村建设伴随着不少财政转移支付，一些地方政府和基层政府也很容易借机扩大权力。人们现担心，基层政府会强迫农民大拆大建，强制农民加入合作组织。

　　如何防范这些危险于未然？这是新农村建设的政策设计者必须考虑的问题。政府所要做的，只是还农民以公道，尊重和保障农民的自由与权利，约束乡村基层政府的权力，使之不能侵害农民个人的财产和生活，不能非法干预村民自治活动。果如此，则农民自可解决城市人眼中的“问题”。