民航多位高层落马揭开航权协调费潜规则

　　一场前所未有的反腐风暴降临民航系统，已先后有多位民航高官要员落马，包括民航局原副局长宇仁录，民航华北局原局长黄登科、首都机场原董事长张志忠、发改委民航处原处长匡新等。民航寻租灰色生态系统由此揭开一角。系统内是一条条流淌着黄金的航线

　　5月18日，一位民航业内人士拜访前首都机场董事长张志忠。张志忠于今年3月突然被宣布退休，但他到今年年底才届退休年限。问及免职原因，张志忠只说，“还没离任审计呢”。

　　仅仅3天之后，张志忠在家中被办案人员带走。随后，首都机场内部开展了一场风纪整肃行动，部分人员被撤职或调职。

　　首都机场并非唯一的重灾区。一场前所未有的反腐风暴，降临民航系统。

　　6月9日，总部位于广州的南航集团7名中高层管理人员在办公室被湖南省人民检察院办案人员带走。涉案人员中，包括中国南方航空股份有限公司的原总工程师张和平。

　　较早时候，民航华北局原局长黄登科已被“双规”。最高人民检察院主管的正义网6月12日报道称，黄登科案目前已侦查完毕，是一系列腐败案的关键性突破点。

　　至此，从2009年底迄今的半年内，已先后有多位民航高官要员落马，除张志忠、黄登科及张和平外，原国家发改委交通运输司民航处处长匡新、原民航局副局长宇仁录及首都机场原常务副总经理黄刚已于去年年底涉案被查。

　　记者从多位民航业资深人士处证实，张志忠、黄登科及南航窝案均案发“航线时刻”审批，缘自审计署在审计南航时发现的一笔金额惊人的“航权协调费”。这笔“航权协调费”先是将业内两位神通广大、出入数十条航线的“能人”———庞汉章和魏景波卷入调查。随后，又由庞、魏分别供出背后掌握“航线时刻”命脉的民航华北局原局长黄登科和首都机场原董事长张志忠。民航寻租灰色生态系统由此揭开一角。

　　与这个灰色生态系统相伴随，一边是在亏损泥淖中挣扎的国有航空公司，以及生存空间每况愈下的民营航空公司；另一边则是手眼通天的代理人们。将权势人物及其代理人们捆绑在一起的，则是一条条流淌着黄金的航线。

　　“航权协调费”

　　审计署发现了南航多笔以“航权协调费”名义支出的费用，金额惊人，均与日美航空有关，于是对合作方日美航空做延伸审计，之后将结果汇报中央纪委，随后检察院介入，民航反腐风暴由此揭开序幕

　　在南航原总工程师张和平被湖南省检方带走后第三天的晚上，南航发布公告，称“因工作变动”，免去张和平总工程师职务，但未作出进一步解释和说明。

　　张和平曾任贵州航空有限公司副总经理，南航湖南分公司总经理、党委副书记。接近南航的消息人士透露，与张和平一起被带走的7人，多数有湖南、贵州或汕头分公司的工作经历。他们与此前被带走调查的民航华北局原局长黄登科及日美航空总经理庞汉章，均因南航北京至长沙及贵州等地的客运“包机”而涉案。目前，最高人民检察院已指定湖南省检察院查办南方航空一案，黄案已告侦结。

　　黄登科曾任职南航，在广州生活工作20多年，上世纪90年代末在民航中南局空管任职，2000年调任华北局副局长，3年后任民航华北局局长。一位与黄登科相熟的业内人士介绍，黄登科系山东人，“非常聪明”。

　　2009年11月23日，民航局党组宣布调整民航华北局领导班子，免去黄登科的局长、党委书记职务，随后他被任命为民航局离退休干部局局长，一周后即被“双规”。

　　华北局负责包括北京、天津、河北、山西、内蒙古在内的多个机场及区内“航线时刻”审批。根据规定，航空公司要想申请到某条航线的航权，首先需得到航线两边所在地民航地区管理局和空管局的同意，再报民航局审批。以北京至湖南的航线为例，必须经过黄登科担任局长的华北局和曾任职过的中南局的同意，这条线向来被业内视为黄登科的“禁脔”。一位熟悉航空业内运作的律师称，有能力从黄登科手中拿到北京至外地航线时刻的，业内不超过5人，庞汉章即其一。

　　湛江人庞汉章是最早从事民航客运包机业务的商人之一。他于1993年6月在湛江注册成立日美航空公司，2000年前后盛极一时。早在黄登科广州工作期间，黄、庞二人便已相识。2003年10月庞汉章成立北京瀚翔航空服务有限公司，办公地点就在民航华北局下属的天衢酒店。

　　南航之所以与庞汉章搭上关系，源于南航的“北京战略”。2005年前，根据中国的基地航空设置，南航主要围绕广州基地发展，东航主要围绕上海基地发展，国航主要围绕北京基地发展。但广州机场周边有香港、澳门、深圳、珠海4个大机场分流，南航面临竞争压力。2004年开始，南航开始发展“北京战略”，当年击退多家航空公司，成功进驻首都机场1号航站楼。2005年7月，南航又投资11亿元兴建北京分公司，打造南航在北方最大的基地。

　　2005年年底，新的《中国民用航空国内航线经营许可规定》不再限制非基地航空公司的始发航线，这客观上给南航开辟北京航线提供了条件。但三大航势力范围已定，南航争取北京始发航线难上加难。多位消息人士证实，正是在这段时间，南航多家下属分公司与庞汉章签署合作协议，通过日美航空，开通数十条北京飞往湖南、广西及湖北等地的新增航线航班，定期和不定期均有。

　　其中最引人注目、利润也最大的是北京飞长沙的航线。当时，湖南卫视推出《超级女声》，火爆一时。一家民航内部刊物的负责人称，经常有影视明星飞到那边做节目，带动赞助商、策划和粉丝团跟着飞，北京至长沙航线的包机一度非常抢手。他当时出差从长沙飞回北京，出全价也买不到一张机票，后来得知这条航线“已经包出去了”。

　　2008年，在给调任的原南航总经理作例行离任审计时，审计署发现了南航多笔以“航权协调费”名义支出的费用，金额惊人，均与日美航空有关。“这是本来不应该有的科目。”前述知情人士说。审计署于是对合作方日美航空进行了延伸审计，之后将结果汇报中央纪委，随后检察院介入，民航反腐风暴由此揭开序幕。

　　前传

　　中国与俄罗斯和东欧的贸易，就是在秀水街冒险家的带动下发展起来的。也就在这个过程中，一些人在民航界积累了深厚的人脉

　　最早发现和挖掘出航权和航线资源背后隐藏的巨额财富的，是上世纪90年代初北京秀水街和雅宝路的民间贸易商们。他们当时有另外一个名字：“国际倒爷”。

　　东欧巨变和前苏联解体后，包括俄罗斯在内的东欧各国突然遭遇民用物资极度短缺的窘境。到中国去，将中国的皮夹克和服装销售到东欧，迅速成为最火热的“淘金路”。一批又一批的东欧商人和中国商人频繁往来于中国与俄罗斯等地，作为货物集散地的北京秀水街和雅宝路，也由此出名。

　　商品稀缺带来的暴利，很快分流到同样稀缺的物流环节，例如中国飞俄罗斯的货运航班。当时倒腾一飞机服装，飞一趟俄罗斯能赚几百万元。对民间贸易商们来说，组织货源不难，难的是搞定航班和出关手续。要把货物从国内运到俄罗斯，须先从有国际货运代理权的中外运和中远等公司搞到通关文件，以国企名义办理海关、商检等手续，再从民航系统搞到货运航班。

　　这种办通关、找货源、包飞机、寻航权的运营模式，业内称为“包机包税”。

　　1993年后，政府放开了国际货运和民用航空运输代理，催生了一大批货运公司，一些雅宝路和秀水街的“国际倒爷”转型，成立国际货运代理公司，为中俄和中国东欧间商品贸易提供包括通关和货物运输在内的多种业务。

　　依靠包机业务成为富豪的，就有号称“雅宝路四大天王”之一的魏景波。早年在雅宝路上做生意的商人，都能记得魏景波的联洲航空服务公司。

　　2004年5月18日，阿塞拜疆一架伊尔-76货机在乌鲁木齐机场附近坠毁，机上7人全部遇难，80%的货物烧毁。飞机装载的货物，基本上是由雅宝路的货运代理公司交付承运的。坠机事件打击了“倒爷”包机贸易的模式。2004年5月28日，中国民用航空总局决定，暂停批准独联体国家部分航空公司飞往中国的普通货物加班包机业务。

　　也就在这个过程中，一些人在民航界积累了深厚的人脉，当年他们靠一箱箱服装认识的科长、处长们，后来都成了掌握民航大权的司局长。

　　航权之交

　　张志忠历任民航总局运输司司长、规划司司长、首都机场董事长。由“雅宝路四大天王”之一的魏景波供出，直接导火索却是十几年前的俄罗斯货运包机航线，涉贿金额30万美元

　　对雅宝路上成长起来的“包机大腕儿”魏景波们来说，“包机包税”的每一环节，都需要付出努力，而随着市场的变化，生意的好坏，起决定作用的已不是通关，而是航权。而获得航权的关键，是关系。

　　有知情人士称，世纪之交时，因申请航权，魏景波与后来成为首都机场董事长的张志忠发生密切联系。1996年2月，张志忠担任民航总局运输司司长，并在这个工作岗位上呆了7年，是雅宝路商人眼中的关键人物。

　　那时的中国民航业，还没有后来的航班时刻协调委员会等机构。

　　无论是国内航权，还是国际货运航权，负责审批的关键部门，都是张志忠曾执掌的民航总局运输司。多位民航业内消息人士称，张志忠是由魏景波供出，直接导火索却是十几年前的俄罗斯货运包机航线，涉贿金额30万美元。“这或许是当年魏景波为获得包机的答谢。”一位熟悉张志忠的人士猜测。

　　张志忠是山西人，毕业于解放军外国语学院法语专业，后于长江商学院进修，获工商管理硕士学位。自1987年起，张志忠先后担任民航总局国际司副司长、国航副总裁、民航总局运输司司长、规划财务司司长等职。在任职国航期间，张志忠还曾担任国航巴黎办事处总经理，在巴黎工作多年，同行评价他“颇具国际眼光，为人比较耿直，有意见敢于表达”。

　　很多人对年届花甲的张志忠出事颇感意外。张志忠给大多数人的印象是“老实”，说话山西口音很重，慢条斯理，不善言辞。不过，一个与张志忠交往超过20年的民航业人士告诉记者，身居要位多年后，原本“老实厚道”的张志忠对于各种利益交换实际上已经很“坦然”。

　　据接近张志忠的消息人士介绍，首都机场前董事长李培英出事后，张志忠于2007年“空降”首都机场接任总经理，几年来在首都机场处事极为谨慎，本就不善言辞的他更加寡言少语，对于重大事件基本不表态，表现异乎寻常的低调。即使在私下，张也甚少谈工作，只谈局外事。他曾多次向友人“交心”：“无心‘恋栈’，只望能‘踏踏实实’退休”。

　　2010年1月，民航局副局长宇仁录和首都机场分管安全的副总经理黄刚，因设备采购涉嫌收受一家以色列公司大约300万元贿赂，被中央纪委、监察部开除党籍、公职，并移送司法机关处理。两个月后，张志忠即提前退居二线。当时，张情绪低落，还曾半开玩笑地说，“什么时候我也向李局(民航局局长李家祥)自首去。”信不虚言！

　　隐身超人

　　“后来变成凡是想拿到重要航线航班时刻，就必须找这些人。所有的规则就失效了”

　　2003年，就在张志忠离开民航总局运输司司长职位的同时，雅宝路富豪们的俄罗斯寻宝之路，也面临转向。

　　随着中国加入WTO，货运代理和航空业逐渐开放，俄罗斯和东欧地区秩序渐复正常，中欧贸易的高速成长期逐渐过去。2006年7月，民航总局放宽国际货运包机规则，审批时间和寻租空间收窄。

　　当生意不再危险，审批不再紧张，竞争更加激烈，贸易的利润也大幅缩水，有人选择了解甲归田。2003年年底，张志忠离开运输司司长职位同一年，魏景波也注销了联洲航空服务公司。

　　商人逐利而居，再正常不过。他们中的一部分人转型为纯粹依靠与掌握航线时刻审批权杖的官员合谋来贩卖权力为生的时候，他们已经从市场机会的发现者走向了权力市场化的变现工具。官员设租与企业寻租循环往复，权力的市场价格逐步厘清。

　　“开始的时候，可能是个别人这么做，后来变成凡是想拿到重要航线航班时刻，就必须找这些人。所有的规则就失效了。”一位在民航从业多年的资深人士总结说。

　　凭借早年在民航系统打下的深厚根基，当年的一些“包机大腕儿”成了业内隐身超人。客运航线逐渐成为了各家航空公司的兵家必争之地。靠客运“包机”起家的庞汉章们，则依托黄登科们的关系成为了“能够搞到航线”的“关键先生”。

　　显规则貌似完善

　　2005年以来，民航已在大力推进包括开放市场和规范航权与航线审批制度在内的一系列改革，收效几何？

　　中国民航业的竞争，首先是航线和时刻之争，进而演变为关系之争。

　　航空公司争夺的焦点，是经济发达地区的航线，尤其是北京、上海、广州的航线。

　　为了拿到航线，航空公司有五花八门的公关手法。但即使这样，许多航空公司还是发现，他们从正常途径搞不到的航线，可以通过其他渠道或者其他人搞到。

　　引人瞩目的张志忠案、黄登科案，一个始于十多年前的国际货运包机，另一个则涉及近年来的南航客货运包机。这些发生在不同时期的案子，都与制约民航企业生死的航权和航班时刻密切相关。

　　过去十多年，围绕航权和航班时刻申请，航空公司与民航管理局之间，在表面的制度之下，逐渐形成了一种潜规则。显规则建设看似日臻完善，实际操作中却每每失效。

　　自2005年以来，民航已在大力推进包括开放市场和规范航权时刻审批制度在内的系列改革。2005年3月，中国首家民营航空公司奥凯航空成立。随后，东星航空、春秋航空等民营航空公司相继成立，市场竞争有了新的参与主体。

　　2005年，民航总局还根据国际通行惯例，结合中国实际情况，在华北区和华东区试行了《民航航班时刻管理试行办法》。两年后，2007年9月，民航总局在全国范围内实施《民航航班时刻管理暂行办法》。

　　在事关航权和航线时刻审批方面，新规定采取了分权和分类管理的制度，减少了民航总局的部分审批权力。例如，全国133个机场，根据旅客吞吐量分为核准管理和登记管理两种模式。此前，所有机场航线均需民航总局批准。而新规定中，只有繁忙机场的航线需要核准。2005年需航线审批的机场为40个，2008年已减至10个。

　　同时，新规定还增设了国内航线经营许可评审委员会。原来由个别部门就能决定的审批，需通过国内航线经营许可评审委员会的一致通过。

　　航班时刻协调委员会由航空公司、空管局、机场、民航监管部门派代表组成，通过投票决定航班时刻的分配方案。

　　值得注意的是，在这些规定中，还第一次引入了在申请航线和航班时刻时，新进入公司优先的原则，其目的是为了鼓励竞争。至此，关于航权和航班时刻的规定，已经相对完善。

　　航班计划一般按夏秋和冬春航季分，在这两个航季之前，民航地方管理局和民航局均需召开航班时刻协调委员会，讨论当季的航线及时刻管理问题。

　　“每年两次的协调委员会，比每年一次的全国民航会议还重要。”在《中国民用航空》杂志主编刘平看来。

　　2008年5月30日，民航局又下发了《外航航班时刻申办工作程序》，对外航申请航班时刻做了规范，其中规定，协调外航定期航班时刻时，按照《民航航班时刻管理暂行办法》未能排出优先顺序的，应当以新开航国家、新开航城市、新开航外航的次序进行协调。对于顺延上一航季的外航航班时刻，航班时刻协调机构应为外航分配与上一航季相同或者相近的航班时刻，保证外航航班的延续性。

　　但令人遗憾的是，规则的完善，并不意味着执行效果会令人满意。就如同庞汉章等人能拿到别人拿不到的航线一样，许多航空公司，尤其是民营航空公司和外国航空公司发现，它们申请航线经历的时间不仅长，而且很难申请到。尤其是申请三大城市北京、上海和广州的航线最为艰难。

　　一位总部位于武汉的民营航空公司前高管告诉本刊记者，该公司申请广州起飞的一条航线，用了一年多时间才申请下来。

　　而另一家总部位于上海的民营航空公司春秋航空，其董事长王正华多次表示，该公司无法申请到北京的航线，不公平。春秋航空网站显示，作为上海市的基地航空公司，春秋航空尽管拥有16条从上海起飞的航线，但是仅有一条飞往广州，没有一条飞往北京。

　　潜规则有效

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督”

　　在一些民航从业者看来，表面上公开、公平、公正的原则，在具体操作上，却有很大的灵活操作空间。

　　据一位2008年参加过航班时刻协调委员会的业内人士透露，每年召开两次的协调委员会，讨论的主要是定期航班的时刻。每次短则三天，长则两周。会上，各航空公司将自己拟订方案上报，然后与民航局、地方管理局、空管局、机场等相关方讨论，最后确定该航季的新增航线和定期航班时刻。在他的印象中，委员会并未履行投票程序。

　　新增航线和新增时刻往往是各方争论的焦点。按照国际惯例，中国机场每年都应预留一些新增航线和时刻，优先用于后进入的航空公司，以保证公平竞争；而中国则根据国情又确定了基地航空公司也有优先权。在执行中，两条原则发生冲突时，都是后进入公司给基地航空公司让路。实际上，新成立的民营航空公司根本申请不到热门航线，这也是民营航空公司在中国很难发展起来的原因之一。

　　在一个资深民航业者看来，航班时刻委员会的二三十位代表几乎都是固定的，更像是一个“俱乐部”。民营企业的代表根本进入不了这个“俱乐部”里，因为大航空公司已经各自确立自己的势力范围。拿新增航线来说，如果民营航空公司的航线被批准，就会有国有竞争对手表示不满，对“俱乐部”的其他人施压。

　　“航空公司内部有专人来研究航线和航班时刻，这是它们盈利的制高点。”

　　北京蓝鹏律师事务所律师张起淮称。如果要在势力范围外争取更多，就要去跟“俱乐部”里的利益相关方商量交换条件。

　　对于定期航班而言，“返池”(即收回的航班和时刻池)是最核心的内容。2006年《中国民用航空国内航线经营许可规定》，凡核准经营许可后，60日内未安排航班或因航班执行率不足50%的，核准机关可以撤销其经营许可，且两年之内不再受理该空运企业就该航线或相关航线提出的经营许可申请。相关航线和时刻可以被收回，并重新分配。

　　“时刻池”，指协调机场协调时段的所有可用时刻，包括未分配时刻、新增时刻、收回时刻，也就是所有可以用于重新分配的时刻。这中间的很多航班和时刻根本不会拿到协调会上讨论。据蓝鹏律师事务所律师张起淮介绍，收回的航权，通常是定期航班，企业是否违反规定，违规后是否会被放回时刻池，何时放回，放回之后这个时刻分配给谁，都是“有讲究”的。

　　“许多以包机形式运营的航线，拿的就是这种定期航班。而新增航空和返池的航班都不由协调委员会控制。”这位业内人士说。

　　航班时刻的调整也会在“俱乐部”里面解决。举例来说，某外资航空公司从巴黎飞往北京的航班，是凌晨3点钟落地，向来如此。按照历史时刻优先原则，其他航空公司不会将白天时刻让给这家航空公司。但如果“利益俱乐部”有成员正好从三大国有航空公司跳槽，去该航空公司负责航班时刻申请，他就有能力和人脉，私下与空管局、民航局相关人士谈定调整方案，同时跟受影响的某国有航空公司代表达成默契即可。

　　有行业内人士直言这才是问题的关键点。“你别看航空公司不赚钱，有些人天天赚钱”。另一位市场人士透露说。在他看来，潜规则才见真金白银。

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督。”张起淮说。“在南航与黄登科案中，作为三大国有航空公司之一的南航，都需要通过私人代理公司来拿航线，问题严重程度可想而知。”

　　有关航线和航班时刻的利益链，每一个环节，都需要“做工作”。主管“航权时刻”的官员及其代理人、大承包商是民航腐败生态链的上游，航空公司则位居中游，在下游还有大量的票务销售代理公司和旅游公司，凭借与航空公司内部人士的关系，再对航线或时刻进行转包或代理。

　　在前述民航业内人士看来，国外的协调委员会之所以起作用，因为确实是由航空公司协调决定，委员会里的人由专家、资深人士组成，“人家都非常爱惜自己的羽毛，有公信力。而中国的协调委员会里都是民航局的人，讨论也是民航局说了算，没有公信力”。

　　由于缺乏透明的监督机制，时刻资源逐渐演变成明码标价的交易品，航空公司一边为此支付诸多公关费用，一边抱怨和不满。在民航局的一次会议上，南方某机场总裁对民航局一位副局长发泄怨气：“听说北京一个时刻300万元，我给600万元，给我两个时刻行不行？”

　　在黄登科案发生之后，2010年1月5日，民航局发出了新的通知，对航班时刻管理进行了十项改革，包括取消一月一次的非定期航班审批，取消了每年两次的换季协调会，航班评审委员会也改为集体审批。

　　“取消航班协调会，等于说原来可以在两周之内搞定的公关，现在要更长时间。”一位曾任职国有航空公司的人士戏称，“原来给上面磕头，是一起磕完，取消协调会之后，得一个一个挨门磕。成本更高，效率更慢。”

　　没有明晰的法规，都是模糊、弹性非常大的规定，没有严格的程序。同时，缺乏必要的监督和上诉机制，结果，很多规则形同虚设。在很多业内人士看来，这正是潜规则之所以能战胜显规则的关键。(来源：《新世纪》周刊 梁冬梅 卢彦铮 王和岩)