陈宁远:亦官亦商才是地方债务的风险

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陈宁远:亦官亦商才是地方债务的风险

http://www.sina.com.cn  2010年06月25日08:22  东方早报

  被关注了很久的地方债务问题,其财务数据最近于国家审计署的报告中水落石出。据国家审计署审计长刘家义6月23日报告,审计署审计调查了18个省、16个市和36个县本级财政情况,截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。

  其实,这些地方政府性债务早就存在了,只不过大规模地、正式地在中央层面向人大和全社会报告是第一次。而按照1995年开始执行的《预算法》之第28条规定“地方各级预算……不列赤字”,这些令人担心的债务数据,其实是不应该有的。

  地方政府为什么有法不依?道理很简单,举不了债的地方政府就做不了投资,没有投资,经济就不能发展,进而解决不了就业,民生注定要落后。这样的地方政府,不论在中央眼里还是老百姓眼里,都不会是好政府。如此这般,举债的情非得已和债务无序的担心共存,地方政府的债务问题就成为一种举国纠结、上下齐备的心病。此刻“如何化解债务危机”成为意见领袖、专家学者和政府高官的中心话题,似乎理所应当。

  好在审计署报告出台之前,6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》规范举债,给出的方案合情合理,认为负债经营只要是在正常杠杆内,就不算什么。而在这次审计报告里,同样给了一些财务数据方面的意见,大可得出地方债务有其积极的一面,财务风险颇有可控余地的结论。因为据说,地方政府虽然大规模举债,但大部分钱没有乱花,都投在基础建设上了。这有数据为证,刘审计长的报告说,审计调查地区的政府性债务有96%用于交通运输、市政建设等公益性项目,而这“促进了地方经济和社会事业的发展”。投资拉动经济的逻辑下,这的确没有疑问。

  而且,刘审计长报告说:“从债务余额与当年可用财力的比率看,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%。从偿债资金来源看,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元,占其全部还本付息额的47.97%,财政资金偿债能力不足。”这么一算,破坏《预算法》中“量入为出、收支平衡”精神的地方,已经不少(因为本次仅审计调查了18个省、16个市和36个县本级财政情况)。

  按照这个逻辑,也许理性且深刻的人士会呼吁修订《预算法》。这样不仅改善了法律的滞后性,也拓宽了地方政府融资的渠道。而这个呼吁实际上已经很久了,呼声之大,在2009年初由中央第二次代地方发行债券时曾达到高潮。

  但为地方政府举债正名的人们却忽视了,在所有法律风险和财务风险的背后,地方政府大肆举债的核心风险——不在违法,不在规范,不在乱花,而真真切切地在于,地方政府真把举债所得的96%投在了“促进了地方经济和社会事业的发展”的交通运输、市政建设等公益性项目上了。就是这些“没有乱花”的钱,堆积出中国这个全球最大的工地。在这个事实面前,需要我们做的,不是证明我们的各级政府不会乱花钱,而是我们的各级政府怎么以“促进了地方经济和社会事业的发展”的名义,把各种资源拿到手里——既由自己出面投资各种项目,又能绕开法律出面融资。它们要不是父母官,有这么大能耐,把所有的好事都揽到政府的筐里吗?

  当然,我们可以讨论地方融资的财务风险实际是可控的。比如我们可以说我们的各级地方政府,不仅拥有财税收入,还有很多好的独资或控股公司,垄断土地、矿产等资源,在市场交易中——尤其在融资交易中,常常处在高度买方的一边。各级政府的融资平台公司发行的各类债券,典型如城投债,在各种固定收益市场上大受欢迎。这说明我们各级政府的资源、信用和财力,是被市场交易追捧的,而且不止一天两天了。

  在这种局面下,关注地方债务的法律和财务风险,是舍本求末。因为说到底,各级政府把国家资源和市场交易的优势牢牢控制在自己手里,不是因为它们要故意违法,也不是它们不懂财务风险,而是它们的权力太大,本事太大,而无制衡。它们在市场中以行政的手段做买卖,亦官亦商,怎么合适怎么利益最大化。不解决这个问题,地方债务将来的病变,岂止于法律和财务的风险?