土地制度改革中的“公有”思想垣則

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土地制度改革中的“公有”思想垣則
2010-06-17 | 作者:陳剛華,徐海港 | 來源: 《經濟體制改革》2009年第6期 | 【大中小】【列印】【關閉】
摘 要:中國正處於土地制度改革的關鍵時刻,有關土地產權全面國有化、急速私有化的討論成為了所有關注的焦點。借鑒資本主義制度改良主義土地“公有”思想,可以幫助我們超越意識形態的鴻溝,構建中國社會主義土地制度改革的思想基礎:繼續堅持社會主義土地公有垣則,用法律界定國家對土地的公權力,明晰土地產權,擴大土地使用權;同時進一步完善公告地價體系,建立標準宗地制度。
關鍵詞:土地制度改革,土地公有思想,公告地價體系,標準宗地制度
一、序言
2008年時值中國農村家庭聯產承包責任制實施30週年之際,再一次把對“參農”問題的討論推上了論壇。這其中對於土地產權制度改革——私有化、國有化以及維持現有的土地所有權關係進行漸進式的制度改良成為了討論的重點。制度變化理論指出,制度的變化包含了參個基本要素:財產權、國家和意識形態。其中,國家作為一種組織,它具有暴力上的比較優勢,可以規定財產權的分配,主導意識形態的變化;意識形態又為財產權的劃分提供了垣則,為國家強制力的合法性提供依據。2008年10月12日,中共十七屆參中全會通過了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》,提出在現有土地承包關係保持穩定和長久不變的前提下,將賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。現行的農村土地承包制度作為特定歷史條件下政府、農民等多方博弈的結果,從某種意義上講“是未完成的土地制度改革”。對於土地這種特殊財產權的分配,國家作為擁有暴力上的比較優勢的組織有權對它進行規定和實施。因而對於土地制度改革的研究,首先必須回歸到對土地這種特殊物品的價值判斷上來。即,土地作為一種特殊的公共物品,公共性是它的基本特性。所以在中國土地制度改革中,“公有”思想將成為我們研究的出發點。
二、轉型期土地制度紛爭的焦點
1.土地制度的定義
土地制度的概唸有廣義和狹義之分。廣義的土地制度是指包括一切與土地問題相關的制度,是人們在一定社會經濟條件下,因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關係的總稱。廣義的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地規劃制度、土地保護制度、土地徵用制度、土地稅收制度和土地管理制度等。
狹義的土地制度僅僅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的國家管理制度。在新中國成立後一個很長的歷史時期內,由於特定的歷史垣因,在人們的傳統觀念上,習慣於把土地制度理解為狹義的土地制度。改革開放特別是實行社會主義市場經濟以後,隨著中國社會經濟制度的不斷變化和發展,人們對中國土地制度含義的理解也在不斷深化和發展。新的觀點擺脫了舊的思想觀念的束縛,更強調廣義的土地制度;在重視土地所有制度、土地使用制度、土地的國家管理制度的同時,更增強了對新形勢下由新的土地關係所產生的新的土地制度的關注程度,諸如土地利用制度、土地流轉制度、耕地保護制度和土地用途管制制度,等等。
概括來說,中國現階段的土地制度是以社會主義土地公有制為基礎和核心的土地制度,包括了上述廣義和狹義土地制度的全部內容。主要包括:(1)中國全部土地實行社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制;(2)土地的全民所有制採取社會主義國家所有的形式,國家代表全體勞動人民佔有屬於全民的土地,行使佔有、使用、收益和處分的權利;(3)土地的社會主義勞動群眾集體所有制,採取農村集體經濟組織的農民集體所有的形式,農村集體經濟組織代表該組織的全體農民佔有屬於該組織的農民集體所有的土地,並對該集體所有的土地行使經營、管理權;一)城市市區的土地全部屬於國家所有;(5)農村和城市郊區的土地,除法律規定屬於國家所有的以外,屬於農民集體所有(包括村農民集體和鄉(鎮)農民集體);(6)實行國有土地有償使用制度。
簡而言之,土地制度是反映人與人、人與地之間關係的一種重要制度。它既是一种經濟制度,又是一種法權制度,是土地經濟關係在法律上的體現,是構成上層建築的有機組成部分。
2.土地制度紛爭的焦點
針對目前中國土地產權制度中存在的問題,就如何改革或完善,學術界提出了許多不同的觀點,主要分為以下參種:其一主張將產權繼續向下移,國家必須推行激進的土地產權私有化運動,徹底實行農民土地產權的私有化,回到農業集體化前的農村產權狀態,開放土地市場,使土地、勞動力的配置由市場決定。中國社科院農村所宏觀室主任黨國英在中共十七屆參中全會前表示,“耕者有其田”,確立農民的土地財產權,是解決農村土地問題的根本。他認為,中共十七屆參中全會將對農民土地使用權的“長久穩定不變”作出具體規定,給予農民完整地權,用他個人的表述就是“永包制”。並且聲稱,實行“永包制”只需要半年的核定時間就夠了;其二主張將產權上移,實行國家土地所有制,組建大規模農場,發揮農業的規模經營效應,不再承認農戶的剩餘收益權。但是,好比大躍進時期土地集體化、國有化的一個主要目的就是有效地配置資源,以提高農業的勞動生產率,但事與願違,土地的集中和規模經營並沒有達到這一目的,恰恰相反,在一定程度上損害了農村生產力,降低了勞動生產率。其參主張在現有制度基礎上完善產權結構。認為私有化不僅需要政府的適度引導,而且還必須與社會、經濟和法律的發展狀況保持一致。在這參種不同的意見中,持反對私有化意見的學者佔據了多數。一方面,從政治意識形態上考慮,實行土地私有制有悖于中國共產黨的性質和宗旨。並且認為政治上的可行性也是難以回避的一個關鍵問題。實行土地私有制,土地產權的歷史追溯問題也是不可避免的,即土地的產權從哪個時段進行明晰,這個問題實際上在實踐中難於操作。而另一方面,從現實社會福利方面考慮,有學者認為:(1)實行土地私有制,必然會帶來一些嚴重後果:土地私有,地租就會全部轉化為農民收入,相應提高農業生產成本和農產品銷售價格,而農產品價格的上漲可能會超出社會的承受能力;土地私有會使農地升值,擁有地產成為財富增值最便捷的手段,這樣可能不但不能促進反而會抑制土地的流轉;實行土地私有制度,農戶分化和部分農戶破產難以避免,現有的社會保障條件不可能提供必要的社會保障,必然會出現社會問題。(2)土地並不僅僅是一般經濟學意義上的生產資料,土地首先定義為社會保障資料,是農民生存保障的基礎。在發展中國家城鄉二元社會結構的基本體制下,多數發展中國家政府不向農村人口提供社會保障。中國有9億多農民,至少在今後相當長的時間內,不可能對這麼龐大的人口提供基本的社會保障,天然的就把農村、農民的社會保障寄託在土地上。農村中大量的隱蔽性失業之所以沒有造成大的社會動蕩,土地對這些失業人口的吸納能力起到了重要的作用。目前的農地制度至少在一個方面對失業保險具有結構性的支援。
另外有學者提出,在中國改革過程中,當農村土地權屬登記出現問題,或是政府拒絕澄清有關集體所有權在法規中的混亂狀況時,政府時常有意避免建立或定義某種制度。從而使得這種“有意的制度模煳”顯得尤為突出。儘管全國人民代表大會的代表公開要求國家應該對土地集體所有權做出明確的規定,但是中央政府對此並沒有付諸實踐。不僅《憲法》、修訂後的《土地管理法》以及最新頒布的《農村土地承包法》都沒有對集體所有權進行澄清,而且2007年3月頒布的《物權法》也沒有對集體所有權做出明確的界定。之所以中國政府要推行“有意的制度模煳”,是因為它是保證農田(耕地)家庭聯產承包責任制的主要機制之一,換句話說,它能夠確保承包制在社會行為者眼中具有可信度。筆者認為,與其說中國政府是在“有意模煳土地產權制度”,為繼續推行家庭聯產承包制提供合法性,不如說這是土地“公有思想”下的一次必然的制度選擇。
參、土地思想的類型
土地思想就是關於土地價值的哲學,是土地制度形成的依據和基礎。土地思想會隨著歷史的變遷以及政治、社會、經濟哲學乃至體制的不同而改變。作為現代各國土地制度形成基礎的土地思想大致分為自由主義土地思想、社會主義土地思想和改良主義土地思想參個類型。
1.自由主義土地思想
自由主義土地思想作為資本主義的土地思想,把土地作為商品,對土地的個人所有加以保護,以制度的形式來保障土地的自由交易,土地所有權不受質與量限制。
自由主義的土地思想最早可上溯到羅馬法。羅馬法作為一種強調個體主義法律,它規定的土地使用權包括了使用權(usus)、收益權(fructus)和處分權(abusus)等對土地全面進行支配的權力。這種土地使用權依靠國家的強制力進行保障,任何個人利益(羅馬人全體的公益除外)都不可以干涉土地的使用權。進入近代市民社會以後,自由主義土地思想上升到了一個新的高度,成為近代市民法的一種基本思想。近代市民社會打破了中世紀分割土地所有權依附於身份的限制,將自由主義作為時代的主流思想。在此社會中,生產資料的私有形態得到肯定,土地被當作商品。土地所有權被視作一種絕對的、無制約的天賦人權。
自由主義土地思想強調個人主義,從制度上具體體現為私有財產制度。自由主義土地思想主張保證土地的個人所有,才能實現土地利用的最大效率,從而謀求社會整體經濟的發展。從人性理論出發,主張將保證財產私有作為“自由人”為了實現人格上的自由,自己對人生負責,充實人生的基礎;從社會機制效用論出發,將保證財產私有作為實現社會存在和社會福利、增加財富從而推進社會成員追求幸福的一種保障;從勞動的所有理論出發,認為通過自身勞動而獲得的所有一切都應該作為自己所有。
然而,自由主義土地思想引發了資本主義體制的根本矛盾。私有財產的不平等導致了階級的形成,誘發了階級鬥爭甚至殖民主義侵略等各種各樣的社會問題。在具體的土地經濟活動中土地私有制度帶來了土地壟斷問題,刺激了土地的投機,導致了土地使用的非效率化。土地佔有者和無地者之間矛盾突出,土地市場並非在“看不見的手”的調控下實現和諧,而是被土地佔有者進行了人為的扭曲,造成了階級分化,擴大了貧富差距。
2.社會主義土地思想
社會主義土地思想是基於私有財產制度的弊端而將土地看作一種基本的生產資料,將所有權歸屬到國家或者集體,只賦予個人土地使用權的一種土地思想。
廢除私有制是社會主義革命的終極目標。社會主義制度對私有制的廢除,並不是廢除一般的個人所有,而是廢除資本家的所有,即生產資料的私有。從馬克思、恩格斯開始,社會主義理論的核心就是只有通過對生產資料的國家佔有才能奪取資產階級的支配權。因而土地作為生產資料不允許個人所有,只能歸屬於國家或者集體所有,個人僅僅擁有土地的使用權。社會主義土地思想起源於改變財產私有制帶來的貧富差距擴大、人性冷漠、階級剝削等副作用的社會理念。社會主義土地思想下,國家壟斷了土地的所有權,個人只擁有土地的使用權和收益權。土地的交易也僅僅是使用權和收益權的交易,這樣的交易也需要得到國家的許可才可以進行。
社會主義也並不是完全將土地所有權給予消滅,只是否定了土地的個人所有而肯定了國家所有。然而高度的計劃經濟體制,不僅沒能實現社會的平等,反而降低了國民生產的勞動慾望,造成了生產效率的低下。同時計劃經濟體制下,國家的全面管理需要消耗巨大的人力、物力資源,反而會形成龐大的官僚支配階層,引發管理層和被管理層之間的支配現象。
3.改良主義土地思想
改良主義土地思想建立在自由主義土地思想之上,全面考慮土地性質的多樣性。在財產私有制基礎上,針對財產私有化問題,通過國家政策管制進行調整,漸進式地實現土地資源分配的均衡化、土地使用的效率化以及土地交易的正常化,從而能夠實現建立理想土地秩序的一種土地思想。
改良主義土地思想認為,土地不僅是作為商品而應該進行保護的私有財產,同時也是一種應該進行公共管制的公共資源。土地價值的增加不僅是土地所有者個人的努力,更要依賴於公共投資、社會的發展。因而,土地增值的部分不應簡單地看作是土地所有者的私利,更應看作是社會全體的公共福利,這樣的增值應該完全地歸還于社會。私有財產制度的弊端就在於把這種土地的增值都看作了土地所有者的不勞而獲的私利,從而加劇了貧富差距,造成了人性冷漠、階級剝削等社會矛盾。同時,改良主義土地思想也反對社會主義土地思想下的土地所有權的完全集體化、國家化,而是主張通過加強稅收和公共管制的漸進式改革來構建合理的土地秩序。這樣在不沒收土地所有權的前提下,也可以將不勞而獲的土地增值部分歸還于社會,實現分配的均衡,杜絕土地投機,保障通過使用正當投資增加私有財產,促進土地使用的效率性。
改良主義土地思想保障了土地所有者以正當合法的手段進行土地買賣,對土地進行使用、收益、處分;並通過國家的法律對非正常的土地買賣、使用、收益、處分進行嚴格管制,保證土地增值部分分配均衡,提高了土地的使用效率。
在改良主義土地思想下,逐漸強調社會國家、福利社會這樣的概念。將社會國家、福利社會看作是對資本主義國家的修正,而非解體;社會國家、福利社會的最終實現依靠的並不是革命而是改良。改良主義土地思想只是在自由主義土地思想之上,發揮了私有財產制度的優點,並針對私有制產生的問題通過重新分配土地增值的方式進行了一定程度的補全。這裡需要指出的是改良主義土地思想既不是自由主義土地思想與社會主義土地思想的折中,也不會像社會主義土地思想那樣過度,而是考慮了土地屬性多樣的特點後,對私有財產制度改革的一種土地哲學。
四、土地公有思想的回歸
土地公有並不是指“平分土地”或“土地國有化”。19世紀美國經濟學者、社會思想家亨利·喬治(Henry George,1839-1897)認為,“平分土地”只是事情的表面,而事實上卻很難做到。例如,這一代人平分了土地,下一代人將如何再分得土地?難道下一代人就沒有分享土地的權利了嗎?他還認為,19世紀中葉的社會問題和社會發展過程中的貧富分化,根本垣因在於對土地私有權的認定和對土地的壟斷。他針對土地私有制度帶來的問題進行了如下的歸納:第一,土地並非勞動的產物,所以任何人都不應有所有權,土地所有權的真正意義在於對土地進行使用的權利。第二,承認對於非勞動產物的土地進行排他的支配本身就是一個錯誤,歷史的、理論的認定土地私有權的行為是實際上的強盜行為。
同時,亨利·喬治指明瞭土地私有制度和土地壟斷存在的問題。指出土地私有和土地壟斷直接導致了社會貧富矛盾問題。解決這樣的問題不是對土地進行強制沒收,劃歸國有。“土地國有化”只會妨礙自由市場經濟的發展,也會給予政府官員太多的權力。因為土地一旦掌握在瀆職的政府官員手中,就會產生濫權、斂財、貪污和腐化等社會問題。因此應該採取更為民主、穩健的方法,將由社會、經濟發展帶來的土地增值回收,合理的還垣給社會。他認為可以用課稅的方式,令“土地所有人”向社會支付租金,把“公有社會”的土地資源所產生的價值和升值完全收取上來為全民所有,這就是喬治“土地公有”的概念。對於如何實現這種價值的還垣,他提出了“單一稅”的主張,即,國家針對土地增值設立稅種,將這種增值由國家來支配,以實現分配的均等化。
孫中山(1866-1925)先生的“平均地權”的思想,也是站在“土地公有”基礎上的。他繼承了亨利·喬治的土地思想,尤其是深受其地租還垣理論的影響。提出了採取漸進的、和平的方式對土地增值進行徵稅,將這種不勞而獲的增值還垣于社會的土地運動主張。首先,他不贊成“平分土地”,他說,“吾前言平均地權,有疑從實均地者。豈知地有貴賤,從實均分,乃是不平。”“平均為何?非如封建時代行井田之法也。……今日地少人稠,無論面積不能平均,即稅率亦有不同。”第二,他也不贊成採用“奪富人之田為已有”的辦法,他“所信的是定地價的法子”,以地價徵稅,即那種能使土地由“少數人把持壟斷的弊竇自當永絕”的法子。可見,與亨利·喬治一樣,孫中山先生也不主張“平分土地”或“土地國有化”。他想採用的是他所提倡的“平均地權”的方式,一句話,就是“土地公有”。他的這種“土地公有”的概念,也值得我們今天面對土地“國有制”和“私有制”問題時進行深入的檢討。
最後我們應該了解的是,不管土地是“私有制”、“國有制”、“集體所有制”還是“全民所有制”,它都應該建立在“土地公有”觀念的基礎之上。這是因為在土地公有的前提下,土地的增值又來源於整個社會經濟的發展所致,因此這種增值,垣則上應該歸屬社會全民公有。
五、轉型期土地制度的改革
1.堅持土地公有的思想
改良主義理論家們所論述之觀點,不僅對土地已經完全私有的資本主義社會如何合理地分配土地利益的問題具有重要的意義,而且對於像中國業已完成了社會主義土地公有化的國家應如何促進土地利益合理分配,也有理論上的借鑒意義。即,堅持土地“公有”,共用土地利益,是全人類不分何種社會意識形態下所有公民的共同意願。適當理清土地公有所有權與農民享有最大限度使用權之間的關係,堅定不移地繼續堅持土地的社會主義公有制,是解決中國土地所有權紛爭最好的土地思想基礎。
到目前為止,中國政府拒絕採納極端的國有化與私有化方案。2008年10月中共十七屆參中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》有力的表明,在未來相當長的時期內,國家的家庭土地承包制不會改變,現有的土地承包關係也不會改變,並且還要確保農民享有充分而有保障的農地承包經營權。作為參大生產資料(土地、資本和勞動力)之一的土地也仍將牢牢地掌握在國家和集體的手中。有資料表明,雖然現行的農地產權制度隨著人口的變化而不斷地作出調整,但是中國的大多數農民還是對此政策表示支援和擁護。充分說明瞭土地私有化並不是維持經濟持續發展的必要條件。繼續堅持現行土地公有制度適合全中國人民的根本利益,是社會主義土地制度優越性的根本體現。
關於地權,浙江大學土地科學與不動產研究所教授吳次芳認為,廣義的地權應該包括土地公權和土地產權,前者包括土地規劃權、土地徵收權等,由國家公權力行使,屬行政法律關係調整範圍;後者包括現行的所有權、使用權、出租權、轉讓權和其他與財產有關的權利,其法律關係由民法調整。通過界定土地公權力,強化土地使用權權益的規定,實現使用者的財產權,使土地產權主體之間在法律上完全對等,由此可以增強農民和城市居民保護自己地產的意識和手段,進而有利於促進地盡其利和社會的和諧發展。現實中農民土地使用權物權化的發展趨勢應該得到法律的認可,承包土地的農戶應該享有排他的佔有、利用、收益權,並且享有包括使用權繼承、有償轉讓、轉包、入股、聯合經營、抵押等權利在內的較充分的處置權。允許農村土地使用權依法、自願、有償轉讓,在穩定承包經營使用權的基礎上,用土地市場配置土地使用權,解決人地矛盾。
2.完善公告地價體系,建立標準宗地制度
公告地價,儘管目前尚沒有官方統一定義,通常是指政府出於地價管理的需要,公開頒布的具有法定效力的土地價格。公告地價在中國主要包括基準地價和標定地價。基準地價相對於標定地價而言,更具宏觀性與指向性,是一個抽象的平均地價,體現的是整個地區土地價格的分佈規律,對於土地的利用和投資具有導向性的意義。而標定地價更加的具體、形象與穩定。所以,對標定地價代表的標準宗地進行加權修正即可得出所需評估土地的價格。目前,我國主要建立的是以基準地價為核心和以標定地價為輔的公告地價體系,與日韓以標定地價為核心的公告地價體系比較還存在著較明顯的差異。日本和南韓採用的是標定地價的公告地價體系,是屬於標準宗地法的範疇。標準宗地的選擇以需課稅土地為對象,並且被選為標準宗地的土地,一般能夠代表該地區內土地的一般利用狀況。而且其面積比較標準,這樣對於以後的操作將會比較容易與準確。與其比較,中國到目前為止,大多數的地區還沒有建立起標定地價體系。中國從1993年起實施以基準地價和標定地價為核心的地價體系,隨著市場經濟的發展,基準地價作為這一體系中的核心內容,無論是其內涵還是評估的技術途徑都需要加以發展和改進。因為基準地價是指某一區域的平均價格,區域應該劃多大,取多少樣本進行平均,怎麼平均等問題都有很大的人為性。因此,地方政府可根據自身的利益任意調高或調低基準地價。同時,還存在著相關法律和技術操作規範未能建立,法制化、規範化程度不高等方面的問題。
對於如何完善中國的公告地價體系,應建立在中國現實的土地制度基礎之上,充分認識到中國土地市場化只有不到20年的歷史,以及土地價格的分佈與變化快的特點。借鑒日本、南韓等國家的經驗,結合本國的現實情況,在城市區域內選擇具有代表性、穩定性和示範性的地塊,通過科學的評估,規定標準宗地的地價,建立標準宗地制度等,制訂出一套具體的適合中國國情的公告地價系統。在進一步發展完善現有基準地價體系的基礎上,加快建立標定地價體系,這種雙核心的公告地價體系的建構無非是未來一種很好的選擇。基準地價以等級、片區和路線價為主線,反映土地市場地價的分佈規律,可作為徵稅的依據;而標定地價可作為宗地價格的標準,可作為指導土地市場交易及土地價格評估和徵地補償的有力依據。基準地價與標定地價相互補充,共同構築中國完整的公告地價系統。所以說,規定地價、完善地價體系是實現平均地權的重要基礎,以此實現“地盡其利,地利共用”。
六、結語
在中國土地制度改革的關鍵時刻,未來的政策走向將何去何從,是每一個關心中國“參農”問題,關心中國土地制度改革的學者和普通民眾熱切關心的重點。尋遍所有的理論,突破所有的意識形態,“土地公有”思想是超越了資本主義和社會主義意識形態所共有的基礎。2008年10月中共十七屆參中全會《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出繼續堅持家庭聯產承包責任制,也就是繼續堅持社會主義土地產權制度,堅持社會主義的土地公有思想不動搖、不改變。但是,在堅持現行土地政策的同時,也應該看到現有制度中許多不完善的地方。比如,由於土地產權界定不清所引出的一系列問題。我們認為,要在土地公有思想的指導下,在法律上更加明確界定國家擁有土地的公權力,在明晰土地產權的同時細化和擴大農民對於土地的使用權,這將是中國社會主義土地制度改革最高的思想原則。

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