从印度贫民窟想到“最牛钉子户”

无论是印度的贫民窟，还是重庆的“最牛钉子户”案，都给我们指出了一个事实，即所有权不是一成不变的，它受到多种因素，包括社会流行意见的影响。在这种情况下，所有权的确定就需要一个给予各方平等地位的辩论场所，而独立的法庭就是这个场所
自《印度随想》在《南方周末》连载之后，我收到许多读者的电子邮件。其中多数表达了对我的观点的赞同，并进行了有益的讨论，但也有少数表达了不同意见。应编辑之邀，我就其中一个问题做进一步的讨论和引申，这就是贫民窟的土地所有权问题。我之所以选择这个问题作答，是因为它和中国拆迁过程中出现的问题有所关联，我也可以借此机会表达一下对重庆“最牛钉子户”案的个人看法。
在任何社会里———无论是高度发达的现代社会还是民智初开的原始社会———所有权都是必不可少，并且应该是最稳定的制度安排，而尤以土地所有权为甚，因为土地是许多其他权利赖以附着的基础。
通过怎样的途径获得的土地所有权是正当的呢？洛克强调“先占”为正当占有土地的充分条件。诺齐克则进一步发展了这一观点。按照他的说法，只要不损害其他人的福利，先占就是正当的。在贫民窟这个例子中，一户移民在空置的公共土地上搭建一个窝棚，不至于直接降低其他人的福利，因为这块土地之所以空置着，只可能是因为其他人(或他们的代理人——政府)不屑于来占用它，换言之，是因为这块土地对其他人没有现时的价值。
但是，这种看似合理的推理掩盖了一个重要的事实，即这块土地不是无主之地，而是公共所有的，政府是所有者的代表。公共所有不等于无人所有，就好比我们不能说中国在计划经济时代没有所有权一样(那时仅仅是没有私人所有权而已)。这块土地虽然现在空置着，但将来可能为公众所用，比如建造公园、学校，抑或是出卖给开发商盖商业住宅等。因此，即使是在诺齐克的先占意义上，在公共空地上搭建窝棚也不能确立搭建者对这块土地的产权。
但是，像达拉维这样的贫民窟，已经存在了几十年，居住在那里的人们已经形成了丰富的地方性社会，要对它们进行治理，决不是一件容易的事情。几天前听一位在印度经商的朋友说(我和他认识，是在他读了我的《印度随想》之后)，德里法院裁定德里的一些建筑违法，责令当地政府拆除它们。但是，德里政府发现，如果要严格执行法院的裁决，半个老德里就要被拆掉，看来此事要不了了之。这似乎应了中国的俗话：“法不责众。”
一个更严肃的问题是，长期占有是否意味着占有者可以逐步获得对土地的某种形式的权利？这不是一个无意义的问题。1949年以前，在我国土地租赁高度发达的南方地区，佃户往往因为长期租种地主的土地而获得对土地的部分权利(在一些地方俗称田表权)，如地主不得在不征得佃户同意的情况下把土地租给其他人。在当今中国的拆迁过程中，这个问题以一种稍微不同的形式摆在我们的面前。按照1982年的宪法，非农用地归国家所有。个人对其房屋下的土地因此只有使用权，而无所有权。新的物权法也没有改变这一点。问题在于，土地使用权在拆迁过程中应该如何定价？重庆“最牛钉子户”案的和平解决给了我们启示。
经过十几天的对峙，“最牛钉子户”夫妇得到了他们想要得到的东西：门面房、住宅和现金补偿。帮助他们得到这一切的，不仅仅是因为男主人过人的膂力、女主人娴熟的公关能力、媒体的关注以及重庆市政府和开发商的克制，而且更因为他们不肯脱手的土地使用证。当初重庆市政府征用土地时没有先买断住户的土地使用证，已经有违规之嫌，而没有得到土地使用证，开发商强行拆迁就属违法行为。
在讨论中，一些法律学者认为，既然法院判定开发商的拆迁行为有效，如果事态僵持下去，司法的权威性就会受到影响。这种观点既不合乎常情，也不合乎更基本的法理，即开发商如果没有土地使用权，拆迁就是不合法的。
另一种观点认为，拆迁符合公共利益，因此不能容忍“最牛钉子户”漫天要价。这种观点把“公共利益”定义得太宽泛了。如果因为要改造危房、降低火灾风险，就认为拆迁符合公共利益，那么，几乎所有的拆迁就都是符合公共利益的了：拆平房、盖楼房是为了能多住人；拆旧房、盖新房是为了改善城市面貌；即使是把土地拨给开发商建商场，也是为了民众享受更好的购物环境和更低的价格。但是，哪怕这些举措真的都符合公共利益，难道“最牛钉子户”要求回迁就有损公共利益吗？
重庆“最牛钉子户”案最重要的意义，在于显示了土地使用权该如何定价。在2002年建设部有关规定出台之前，土地使用权是得不到补偿的，被拆迁户只能得到对地面建筑的补偿。建设部的规定要求拆迁者按照第三方评估结果给予被拆迁者补偿，重庆拆迁案中政府也的确是按照这个规定做的。但是，第三方评估的结果未必是公正的，在强势政府的影响下，低估土地价值不是不可能的事情。何况，对于商业用地而言，土地价值因人而异，经营得法的人家商业兴旺，其土地价值也因此提高。换言之，土地的价值包括附着其上的商业经营的价值，第三方因为缺少对每个商业经营的详细信息，很难知道其确切水平。
在“最牛钉子户”案中，这个价值是通过谈判外加示威确定的。这其中的极端成分当然要避免，但是，以对等谈判的形式来确定土地使用权的定价，却是今后需要努力的方向。产权从来就不是黑白分明的确定之物，哪怕一个人拥有绝对的法律所有权，也不意味着他就享有了任意处置所有物的权利，而是要受制于其他相关因素，包括公众对公共利益的认知。
在拆迁这个例子中，国家虽然拥有对土地的法律所有权，但国家对土地的处置权却应该是有所限制的。这不仅是因为土地涉及每个人安身立命之必要条件，而且还因为民众对公共利益有了新的认知。如果说不久的过去民众还认同经济增长是全体人民最高利益之所在的话，那么，现在他们更倾向于认为，保障个人的基本私人空间———土地使用权是其基本保证之一———才是达到公共利益的必要前提。在这种情况下，对土地使用权进行定价就是顺理成章的事情了。
我这里并不想说“最牛钉子户”获得的补偿是最合理的，这里的关键问题，是要给当事双方平等谈判的场所，即独立的法庭(在这里，让开发商而不是政府来和被拆迁者谈判可能是更合适的，因为政府太强势了)。此次重庆“最牛钉子户”案中，法院表现出极大的克制，没有像我们的法学家所要求的那样急于去维护“法律的尊严”，这是值得称道的。我所希望的，是法院能向前再迈一步，从一开始就为双方提供一个平等的辩论平台，并就此做出公正的判决。
总结起来，无论是印度的贫民窟，还是重庆的“最牛钉子户”案，都给我们指出了一个事实，即所有权不是一成不变的，它受到多种因素，包括社会流行意见的影响。在这种情况下，所有权的确定就需要一个给予各方平等地位的辩论场所，而独立的法庭就是这个场所。
(作者为北京大学中国经济研究中心教授，电子邮箱yyao＠ccer.edu.cn)