我国地方政府体制改革路径的反思

　　摘　要：伴随着我国30年的改革进程，地方政府的积极功能被极大地释放，同时，部分地方政府的腐败也日益严重。这种令人迷惑不解的现象，在一定程度上与我国改革的路径有逻辑关系。第一，我国采取以利益调整为核心的改革形式，这种利益主体博弈的渐进过程，使改革基本平稳，却使地方政府权力约束趋于软化;第二，我国采取中央统合主义的改革策略，使改革避免了社会震荡，但是，地方政府创新能力受到一定抑制，并使“上有政策，下有对策”普遍存在;第三，我国实行以行政力量为推动力的改革手段，增强了改革的成功几率，却也使地方政府寻租现象严重;第四，我国改革实际呈现出“悬浮”于民众与社会需求的单向性特点，这种政府主导式的改革，使社会发育与公民参与都没有到位，无法保证改革动力的充分展示。今后，我国体制改革的继续推进，路径完善是一个重要的关键。

　　关键词：地方政府;体制改革;路径

　　伴随着30年改革开放进程，我国地方政府一直处在广泛的变革之中，这种变革主要体现在地方政府的角色形态、基本功能、行为模式和价值导向等方面，地方政府的积极功能被极大地释放出来，成为地方经济与社会发展过程中的最为重要的推动力之一，并得到了世界广泛的承认和赞誉，甚至被认为是30年我国经济奇迹背后最为重要的独特的政府体制因素。然而，同时令人感到愤懑的是，部分地方政府腐败和地方公共权力的滥用日益严重与泛滥。这些问题同样被很多人运用改革开放以来地方政府角色和功能转变的因素来加以解释。何以形成这种令人迷惑不解的“推动之手”和“腐败之手”并存现象?与我国在特殊政治经济体制环境下采取的特殊改革路径之间，是不是存在着内生性的逻辑关系? 过去30年我国地方政府改革的特殊路径是什么? 在此，有必要对过去经常采用的改革形式、方法、策略、手段等路径性内涵进行重新审视，以期对地方政府未来的改革提供一些新的启示。

　　一、以利益调整为核心的渐进式改革形式

　　在学界，人们普遍认同的一个观点是， 30 年改革的成功，很大程度上应归功于我国采取的渐进式改革形式。所谓渐进式改革，是指在旧体制“存量”暂时不变的情况下，在增量部分首先推行新体制，然后随着新体制部分在总量中比重的不断增大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的全面过渡[ 1 ]。其最为重要的特点是在不改变根本制度的前提下，以利益诱导的方式推动制度的缓慢更新。这种改革以利益激励为杠杆，充分发挥各主体参与改革的积极性、创造性，促进多元利益主体的发育形成，在此基础上推进改革进程。这种改革形式以利益调整为核心，成效很容易积累，然而，规范化的制度建设则相对成为一个被忽视的问题。

　　作为改革中非常重要一环的地方政府改革，其“渐进式”特征表现得非常明显。利益调整成为过去30年中我国地方政府改革最为重要的激励杠杆之一，渐进式改革意味着利益调整是一个循序渐进的、各种利益主体不断博弈的过程。在我国地方政府改革过程中，利益博弈最为重要的双方是中央政府和地方政府。中央政府为了调动地方政府的积极性，推动了以“分权让利”为主线的地方政府改革思路，把越来越多的利益下放给了地方，于是，地方政府的角色形态随之发生很大的变化，日益从单纯的服从者成为相对的行为自主者，从纯粹的执行者成为相对的意志独立者，从中央政府的派出者成为一定的利益主体。这种身份的变化，反过来促使地方政府为了地方利益最大化而积极与中央讨价还价。事实上，纵观我国地方政府的改革过程，特别是20世纪80年代到90年代之间的改革，中央和地方之间非制度性的利益博弈，已经成为地方政府改革中的普遍现象。中央和地方政府都试图通过讨价还价的方式，来转移改革的成本，获取收益最大化[ 2 ]。在这种博弈中，地方政府掌握和运用资源的能力和反应能力，往往成为其减少成本和扩大收益的重要因素。地方政府往往会强调本地的特殊情况、注重地方官员的个人能力，或联合其他地方政府来增强自身的谈判能力，这样，从贯彻到谈判、从命令到协商便成了协调央地政府利益的重要方式。

　　我国中央与地方财政体制的变革过程，其实就是双方不断讨价还价的妥协过程，谈判能力强的地方政府往往可以获得更多的地方留成、更多的财政补贴和转移支付。从改革之初的放权让利到20世纪90年代的分税制改革，如何合理调整中央和地方的利益关系，始终是我国地方政府改革的核心。因此，我国中央和地方关系自改革开放以来始终处于一种变动不定的、弹性化的发展态势。中央政府对地方政府的权力，总体上呈现出一种“放—收—放”的循环，这是渐进式改革中利益博弈的具体表现。30年来的改革实践说明，我国这种以利益调整为核心的渐进改革形式，体现了自身独特的优势。

　　一是回避了改革可能带来的激烈的摩擦成本。渐进式改革不仅可以在改革中扩大资源总量，把改革和风险控制在最小的程度上，而且可以提高可供各种利益主体分配的份额，并导入或引进一个有利益激励和利益竞争的市场体制，从而有利于经济的增长[ 3 ]。这样的改革不仅容易赢得体制内和体制外各利益主体的广泛支持，也能反映各方利益诉求，还一定程度上整合了改革过程中的利益冲突。因此，在我国整个地方政府的改革过程中，各种相关利益主体之间，总体上处于一种相对和谐的状态。二是极大地调动了地方政府的积极性。利益调整的渐进改革，始终把地方政府作为一个利益主体来对待，并通过分权让利的方式满足地方政府的利益诉求，这就极大地调动了地方政府在推动地方经济发展中的积极性，地方政府扮演了十分重要的角色，成为地方经济发展的第一推动力。

　　但是，这种以利益调整为核心的渐进改革形式，本身同样存在着某种缺陷和不足，这种缺陷和不足，为现在的改革特别是实质性的利益调整设置了某种错误的路径依赖。就我国地方政府而言，由重利益调整的改革而产生的弹性化的利益博弈方式，为地方政府的行为模式定下了基调，那就是利益调整和转移的“精英连续性”，使得现有制度下催生的地方政府非正当利益得以保存，使渐进式改革具有成本的高积累趋势。对地方政府来说，改革带来的最显著的“成本”就是地方政府权力约束的软化。由于渐进式改革形式强调的是各方对现有利益的“多赢”格局，而不是刚性的制度设定，这就必然导致形成一种利益分配的惯例，即非正式制度的谈判与协商，导致了地方政府行为模式与政策的随机化取向，地方政府这种外在权力约束机制被“软化”的态势，为地方政府权力腐化和滥用公权力提供了很好的温床。不仅如此，在渐进式改革过程中，中央和地方政府之间还存在着较多的利益模糊地带，而整体经济运行的非规范化特征，又为地方政府利用所获得的自主权追逐收益最大化提供了可能，例如利用行政手段藏富于本地，利用脚下的土地置换成巨额的流动资金，把预算内收入转化为预算外，积极地“跑部进金”，从争项目、争资金、争政策中获得体制外的巨额利益，等等。改革开放30年来，由于缺乏中央对地方重点的、针对性、操作性很强的制度性监督建构，地方主义纷纷抬头，中央权威在地方遭到不同程度的侵蚀。地方政府腐败呈现出向集团化网络化发展的趋势，地方政权的“苏丹化”[ 4 ]等问题，也终成为改革过程中挥之不去的阴影。渐进式改革的高成本累积效应已经开始出现。

　　二、中央统合主义的改革策略

　　我国20世纪70年代末期开始的改革开放过程中，各种新的危机必然会伴随而生，正如亨廷顿所说的，如何保持社会的稳定性成为发展我国现代化转型过程中面临的重要挑战。对于我国这样一个超大型的国家而言，这种挑战显得更加严峻。地方政府角色形态的变化，有利于地方的活力与发展，但是，这种活力与发展必须建立在这样的前提基础之上：地方政府改革必须做到基本维持政治体制相对稳定性和继承性，这是中央政府容忍地方种种变化的重要前提。而政治体制改革面临的最大挑战是，现行政治体制既是改革的对象，又是推行改革所依赖的组织手段[ 5 ] ，简而言之，地方政府既是改革的对象，也是改革的动力。因此，在我国庞大而复杂的地方政府体系层面，为了确保地方政府改革的稳妥性、可控制性和渐进性，中央政府在地方政府改革的策略上，采取了一种中央统合主义的策略。所谓中央统合主义就是中央政府牢牢掌握地方政府改革成果的最终认可权威，任何地方政府的改革必须来源于中央政府的指令，或者起码得到中央政府的许可和认同，否则将被视为非法，将承担政治上的风险。这样，就要求中央政府在地方政府改革启动之前，通常就必须制定出预定目标、改革规程、改革策略和组织章程，甚至一并制定出技术性的操作机制，并以统一标准和统一模式在全国范围内有计划地层层推进，最终在各级地方政府中实现中央改革策略的落实。

　　这种中央统合主义的改革策略主要在两方面得到体现：一是先试点或调研，后推行。事先就某项改革内容在地方某地进行试点，之后以中央的名义对试点模式进行规范化描述并在全国推行，这种方式一般在改革前期占多数。二是默许地方政府先创新，做出成绩后中央追认，这种方式较多发生在20世纪90年代中期以后，昆山之路是最好的例证。到21世纪以后，中央甚至明确要求地方政府的自主性改革，事后必须得到中央政府的权威认同。在第一种方式中，“试点”是中央主导下的实验主义，尽管在“实验”阶段缺乏明确的步骤和程序等，但在实验有成效之后的改革推行阶段，却体现出相当的“事后一致性”[ 6 ]。调研也是在中央主导之下的一种论证方法。事实上，在改革开放的初期，中央对每一次规模较大的地方政府改革都进行了明确的规定和要求，并纳入通盘的策划之中。中央政府根据总体的发展阶段和整体规划，适时推出统一的有针对性的改革措施，通过局部试点，步步推进。地方政府的改革行为受到了中央统合主义改革形式的外部约束，在很多方面，特别是一些重要而敏感的领域，不能越雷池一步。20世纪80年代初期开始的地方政府机构改革和职能转变中，中央政府对地方各级机构设置数、领导干部职数的明确规定和改革阶段的统一部署，以及地方政府在中央政府的制度准入条件下进行创新试验，如创办经济特区、经济技术开发区，引进外资和各种体制改革试验等等，都带有浓厚的中央统合主义色彩。

　　进入20世纪90年代中期以来，第二种改革方式占据主要地位。由于放权让利策略与“分灶吃饭”的财政体制，使经济利益独立化的地方政府不仅愈来愈成为沟通中央的制度供给意愿与企业等微观主体的改革需求的中介环节，而且还直接从事能导致地方利益最大化的改革活动。在这种情况下，原来的中央统合主义的模式发生了某些微妙的变化，那就是：有选择地容许地方政府的自主性创新行为，通过授权或事后认可的方式给予权威性的确认。但是，这种改革依然受到中央的“授权约束”，没有得到中央权威认可的地方创新行为，将受到严厉的惩罚。常州“铁本事件”是一个很好的例证。90年代中后期以后，中央政府号召各地自主创新，这从中央对地方政府纷纷设立各类开发区的态度反应中可以得到验证。另外，中央政府在控制总体创新的同时，把越来越多的机制性的创新空间下放给地方政府，地方政府获得了更多对现有治理所使用的手段、措施、方法以及程序进行技术层面的创新空间。开始于2000 年，由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学我国政府创新研究中心联合举办，每两年举行一次的“我国地方政府创新奖”(目前已经举办了四届) ，所评选出来的地方政府创新案例就是很好的例证。我国地方政府改革的这种中央统合主义策略总体上获得了很大的成功。改革获得成功的根本原因是，地方政府的自主性创新并未削弱权力内核的核心控制力，只是控制内容和方式有了很大的变化[ 7 ]。

　　这种核心控制力通过控制最重要的资源，获得地方对中央权力内核的服从，中央政府这种刻意的控制，总体上避免了地方政府改革可能带来的政治利益冲突、经济不稳定和社会震荡。但是，这种统合主义的改革策略也体现了明显的弊端，其中最为重要的是地方政府的创新能力和积极性受到了很大的抑制。理论上说，地方政府对特定的制度环境的认识更准确、更敏锐、更直接，与中央政府相比，地方政府更能了解制度资源的状况和微观主体的需求，同时，也受到来自微观主体要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。因此，地方政府的改革更便于从形式到内容与本地区实际情况相结合，充分开发和利用制度资源，更宜于与微观主体达成一种现实层面的理解与共识。事实上，对于地区差异巨大的我国来说，地方政府直接面对当地的制度资源和微观主体，更便于及时把握新制度的预期收益，并在不断解决具体问题中推进制度变迁[ 8 ]。然而，中央统合主义的改革策略在很大程度上排除了地方政府在改革方面的优势发挥，这就导致了我国地方政府改革过程中出现的一个普遍问题，那就是“上有政策，下有对策”。从更高一个层次来看， 20世纪90年代中期以来，中央政府毅然决然提出了依法治国的战略决策，这种国家层面的进步，世界为之惊讶，全国为之庆幸。然而，法治的基本价值取向与地方自主创新的价值定位无疑存在着巨大的反差。法治追求的是稳定、秩序与规范，而自主创新追求的是变革、活力与突破。我国中央政府倡导地方自主创新与西方新公共管理主张放松规制的背景大相径庭，西方是在完成了法治任务的前提下提出的，他们是在法治的盘子中追求自主与活力。而我国长期缺乏法治资源，现在刚刚开始法治建设，同时又要求地方自主创新，其内在的矛盾不言而喻。因此，中央政府的改革方案很难在地方全面落实，客观上有着这么深层的原因。然而，地方政府不创新又不行。于是，一方面，中央政府的改革方案往往与地方政府的实际很难吻合;另一方面，地方政府的自主创新，又在客观上无法严格依照中央预定方案进行，地方政府采取“变通”的弹性方式就几乎无法避免。正是由于这样，地方杂费改革过程中“放权、一放就乱、一乱就收、收权一收就死、一死又放、再放权、再收权”、“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的循环怪圈，就必然会时隐时现，阴魂不断，很难摆脱。

　　三、以行政力量为推动力的强制性改革手段

　　世界上很多改革基本上是镶嵌式的，并且受制于社会文化与历史的进程。与其他国家相比，我国市场化改革的一个重要“社会文本”就是原有的计划经济体制，这使得我国的市场机制不是一个原生态自我进化和发展的过程，而是在计划经济体制这一大树上直接“嫁接”市场机制新枝的过程。很显然，这种过程依照自然生长的力量无法完成，而必须依靠外力，我国完成这种嫁接式市场化改革过程的外部力量就是强有力的行政权力。用新制度经济学的术语来说，就是一种强制性制度变迁，是“由政府命令和法律引入和实行”的改革过程。

　　就我国地方政府改革而言，这种行政力量“强制”下的变革过程主要体现在两个方面：第一，地方政府改革的启动是通过中央政府强有力的行政推动而实现的，中央政府常常扮演“第一行动集团”的角色。中央政府设置改革的基本路向和准则，以制度供给者的身份，通过法律、法规、政策等手段实施自上而下的制度性供给。以地方政府机构改革为例，基本上每次改革都是在中央政府强有力的行政推动下启动的， 1982年12月，中共中央、国务院向各地方政府颁发了《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》， 1983年2月和12月又先后颁发了《关于地市州党政机关改革若干问题的通知》和《关于县级党政机关改革若干问题的通知》， 1993年7月，中共中央、国务院颁发了《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》，1999年1月颁发了《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》，等等。这些文件的颁发，意味这是新一轮地方政府机构改革启动的命令与号召。第二，地方政府改革的实施过程一般都是通过行政力量来组织完成的。这就是说，市场机制被镶嵌在行政命令的贯彻之中，也可以说，被镶嵌在原有的计划模式之中。这样，传统计划经济体制所形成的路径依赖，必然在市场经济发展进程中产生重要影响，这就是过去计划经济时代行政命令式的行为模式，常常会以惯性的力量与持续不断的形式，时不时地体现在地方政府改革中的深层原因。

　　这种行政化的组织实施惯性主要体现在三个方面：一是文件执行。文件在地方政府改革过程中扮演着十分重要的角色，发挥着不可替代的作用。通常来说，文件制度是科层制内部相互关系的不可或缺的形式和通道，它不仅具有传递信息、发布行政指令的一般性功能，而且更为重要的是，文件还具有统治、转换和执行的政治功能[ 9 ]。层层落实文件精神成为地方政府改革过程中的一个最为常见的组织推动方式。二是行政责任制。面对每次的地方政府改革任务，各级地方政府通常都会建立由地方官员领导和牵头的改革小组，以形成自上而下的、层层负责的行政力量保障。而且还常常以签订责任书的方式强化这种保障。三是绩效考核。在地方政府改革过程中，往往是由中央政府或上级政府设立地方政府改革目标的各项标准，这种标准往往是由一系列的指标体系组成的，然后，在规定的期限内，对各相关责任人就原来设定的指标体系逐项对照，以完成指标的状况来决定对相关人是否奖惩。

　　在新制度经济学看来，这种以行政权力推动的强制性制度变迁，可以大大降低制度交易的成本。一般在自愿合作的诱致性制度变迁中，一项正式的制度安排需要改革者花费较多的时间和精力去组织和谈判，以便得到这群人的一致性意见，从而需要花费较多的改革成本。而强制性的制度变迁模式，不但可以在很大程度上避免这种博弈过程中所耗费的大量时间和精力，快速启动体制创新的进程，而且可以避免由于各方博弈的失败而导致剧烈冲击的可能。在具有集权传统的国家中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，还拥有很大的资源配置权力，往往通过行政等手段，能够在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。为了保障资源配置的效率，需要政府以改革衔接不完全的计划和不完全的市场[ 10 ]。如果说以利益调整为核心内容的渐进式改革形式，为我国地方政府改革的顺利启动和避免激烈摩擦提供了内在激励机制的话，那么，我国地方政府改革在“不争论”的总体政策环境中，则以行政手段为推动力和组织力，形成了强有力的外部保障供给。

　　然而，这种强制性改革形式却存在着两个不可避免的困境：一是由于排除了制度变迁过程中的制度需求主体之间的互动，行政组织及其人员的制度需求偏好替代了其他所有主体的偏好，结果不可避免地出现强制性的制度供给与现实制度需求之间的脱节，使得改革的效果大打折扣。在地方政府的改革过程中，之所以出现改革的反复，在很大程度上是行政主观制度供给与现实制度需求之间不一致所造成的。例如，在机构编制的设置以及职能转变的内容上，就与市场经济条件下对政府机构和职能的要求存在着很大的差距。中央或上级政府反复强调编制的总量控制，但是，地方政府却有各种形式与之对应，如编制之外有辅助编制、同一个行政机关里还有事业编制、非事业编制的其他人员，导致实际编制大大突破，形成实际编制规模的反弹。二是地方政府寻租问题。由于在强制性的地方政府改革中，地方政府是推行改革的核心力量，其他力量难以形成对地方政府的制约。当地方政府既是改革的推动者同时也是改革的对象时，每当改革与政府官员的利益发生冲突时，地方政府往往会出现绕开改革、延缓改革等绕道现象。特别是随着改革的推进，市场经济的不断发展，各项举措逐步深入到改革的“深水区”，这时寻租活动会愈加泛滥，甚至出现改革的“倒车”现象。一旦中央放松对经济的控制，地方对寻租的冲动就会迅速蔓延。例如，近几年城市房价猛涨，中央一系列宏观调控政策无法完全奏效，根本原因就在于存在着地方政府的寻租行为。

　　四、“悬浮式”的单向改革反思

　　所谓悬浮式改革是指在整个改革过程中，改革的动力机制基本脱离社会领域，处于一种“悬浮”于社会之外的状态。这种“悬浮”包含两个方面的含义：第一，改革凌驾于社会之上。改革总体上体现一种居高临下的特点，改革的过程依靠组织化的力量通过官僚体系自上而下地传递，公民只能作为政府改革成果的最终享用对象，而且往往还只能被动地接受，社会作为改革中的重要行动因子基本上被排除。政府推行改革，公民服从和接受改革，成为政府改革国家与社会关系的主旋律。第二，改革游离于社会领域之外。改革与社会呈现出一种“游离”的状态：一方面政府改革通常被视为仅仅是公共权力机关的事情，局限于政府或国家的层面，改革在国家和社会之间产生明显的界限;另一方面，作为社会力量的公民和中介性组织的影响力，由于缺乏有效的通往改革领域内的渠道而无法形成改革的重要参与力量。于是，在改革过程中，改革与社会结构之间产生了某种“悬浮效应”：由于缺乏制度性的国家与社会关系机制，政府改革常常“飘忽不定”;由于缺乏制度性的对话框架，难以契合社会的需求与社会发展的整体趋势。于是，结果是要么滞后于社会的需求，要么超前于社会的发展。

　　对于这种悬浮式改革，可以从两个方面来理解：第一，地方政府改革悬浮于地方民众。地方政府改革的行动主体通常仅限于政府及政府内部的人员，改革的过程通常只是中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间以及不同职能部门之间的互动。地方民众在很大程度上只是作为各项改革措施的被动的输出对象，而难以有效地参与到地方政府的改革过程中去。地方公众影响地方政府的改革只能以某些非制度性的形式与途径来体现，当地方民众的创新行为引起了中央政府的注意，并认识到这种创新可能存在巨大收益的时候，中央政府就会把这种创新行为作为标本在全国推行，典型的是改革之初安徽凤阳农民的创新行为，中央政府推行的一系列相关家庭联产承包制的政策，都是安徽凤阳农民的标本行为所带来的地方政府体制改革。地方公众影响地方政府改革的另一种非制度化形式是当地方民众的某些负面事件引起了较大的社会负面影响力，使中央政府认识到现有制度存在着明显的弊端而推动某项改革，典型的是孙志刚事件引发的关于地方收容制度改革的案例。还有一种情况就是地方政府为了争取试点权或中央对其自主改革的事后认可，往往用“民意”作砝码，特别是用微观主体绩效提高和财政收入增加来佐证其自主改革的正当性[ 11 ]。不管是哪种情况，都反映了地方政府改革过程中，地方政府与地方民众之间的“悬浮”状态，地方民众缺乏制度化的参与地方政府改革的有效渠道。第二，地方政府改革悬浮于地方社会的需求与发展。我国地方政府改革常常明显滞后或超前于地方社会需求与发展。“明显滞后”是指随着改革的深入和地方经济与社会的发展，不管是地方公民参与公共事务的意识还是能力都有了很大的提高，不仅如此，地方中介组织也得到了快速的发展，在20世纪80年代以后，地方各类社会团体和民办非企业单位的发展，开始得到法律的确立和保障，各种协会、学会、联合会、联谊会、研究会、基金会、促进会、商会等地方非政府组织的快速发育，为地方社会参与地方政府的改革奠定了良好的基础。但是，很遗憾的是，地方政府改革似乎还没有做好接纳这些社会力量参与的充分准备;“明显超前”是指一些新的与西方社会结构相契合的地方政府改革的理论，往往被视为灵药而被套用到我国地方政府的改革当中来，而忽视这些理论背后的社会结构与社会基础的差异性。近年来，地方政府改革中一个值得注意的现象，就是诸如地方治理、新公共管理、民主行政、服务型政府等等理论和概念的滥用和套用。殊不知，西方这些理论是建立在深远的法治传统品格、浓厚的公民参与精神、高度的参与能力、发达的社会中介组织以及有效的参与网络等社会结构基础之上的，整体上呈现出强社会—强国家的关系之上的一种建构。现在，仅仅几年时间，西方这种流行理论在我国整体社会结构中表现出来的水土不服现象已经十分明显，如西方地方政府推行市场化的公共事业招投标改革，在运用到我国改革中时，出现的竟是一个负面效应——地方政府的寻租，这是引荐者始料未及的。归根结底，这是地方公众缺乏对地方政府的参与和制约所造成的。

　　上述是过去30年地方政府在特定环境下改革所依赖的路径。任何改革都会具有正效应和负效应。我国地方政府改革的这种路径既可以为我国经济与社会发展的巨大成功作出解释，也能为当前地方政府存在的种种问题寻求答案。经历了30年改革后的我国地方政府改革，将面对全新的、更为复杂的环境，新环境下地方政府改革路径的完善，将成为我国地方政府进一步深化改革的重要前提。其对策研究，笔者将另文阐述。

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