新疆冀望告别“富饶的贫困”

　　孙文祥

　　由于产权配置制度、资源价格和财税政策的原因，能源开发没有最大效益的带动新疆中下游关联产业的发展。快速增长的税收没有从根本上改善地方财政收支状况，新疆财政支出的60%仍依靠中央财政的转移支付，而油气资源开发对生态脆弱的新疆也造成了较大的压力。

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　　端着金碗“讨饭”

　　资源开发带来的经济增长，可以起到立竿见影的效果，这也是近年来新疆经济保持快速增长的主要原因。根据相关数据整理发现，新疆税收收入（入库数）由1994年的53.16亿元增加到2007年的592.87亿元，13年间增长了11倍。但受访的当地学者认为，由于我国财税体制和石油工业体制的原因，油气资源开发对新疆经济的带动作用尚未达到最大化。

　　新疆维吾尔自治区税务学会会长张俊达表示，由于财税体制原因，石油税收绝大部分上缴中央，留给地方的份额较小，其对新疆财政收入的贡献过小。根据统计，2002~2008年，新疆油气行业全部税收收入中，上划中央财政收入占3/4以上，贡献给地方财政收入不足1/4。“现行的财税体制注重了税收的公平性，但没有注意到新疆的特殊性。”

　　一般情况下，税收的增长会增加政府财力和财政收入，改善公共管理和福利水平，但这在新疆并不十分明显。新疆财经大学公共经济与管理学院副院长王东研究发现，自实施西部大开发政策以来，新疆社会经济有了很大改观，但地方财政收支状况并没有根本好转，表现为地方财政赤字加大，赤字面上升。

　　数据显示，新疆地方财政赤字占财政收入的比重由1999年的133%上升到2005年的188%。

　　在缺乏资源税特殊政策的情况下，以往中央政府通过更大的财政转移支付来加大对新疆的扶持力度。2009年9月，新疆维吾尔自治区财政厅副厅长托乎提·亚克夫撰文称，改革开放30多年以来，中央财政的各项补助从1978年当年补助9.7亿元，增加到2007年当年补助354亿元，增长了37倍。

　　近几年来，新疆地方财政支出的65%是靠中央财政的补助实现的。以2009年为例，新疆财政一般预算收入总计1416.8亿元，其中上级补助收入897.8亿元，中央财政代理发行地方政府债券收入55亿元。这些财力支撑保障了新疆改革发展的稳定。

　　被扭曲的资源价格

　　王东认为，中央财政转移支付对新疆改善投资环境起到了积极作用，但由于新疆社会经济发展相对滞后，转移支付效果并没有完全发挥。如在基础设施投资领域，中央对新疆的大量投资又通过其他方式回流到内地，乘数效应存在漏损。

　　在借鉴国际经验的基础上，长期研究新疆经济的东西部（中国）经济研究院院长唐立久设计了一套新疆油气资源开发税收补偿机制。包括：建议给予新疆石油、天然气调配权，国家适当增加原油、天然气在新疆本地留存份额；将在新疆的央企由分公司调整为子公司，实现在新疆本地缴纳税收；改油气资源税由从量计征为从价计征；对管道进口原油在新疆加工环节的增值税全额留疆。

　　唐立久对记者坦言，上述方案实施的难度很大，但部分油气调配权和资源税改革有望实现。2007年9月，国务院下发的《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》，提到“新疆是西部地区经济增长的重要支点”、“到2020年，新疆将建成全国大型油气生产和加工基地”。

　　据了解，三年前的这份文件也曾提到在新疆进行资源税改革，但因触及中央与地方、地方与央企之间的利益分配而迟滞。

　　按现行资源税条例，资源税的应纳税额，按照应纳税产品的课税数量和规定的适用税额标准计算。“现行从量定额征收的方式无法使地方财政享受资源价格上升带来的利益，同时地方政府还要承受由资源开发带来的环境问题。”王东告诉记者。

　　记者在新疆实地采访发现，能源开发利用在一定程度上是建立在牺牲生态和环境为代价的基础上，也是导致生态环境恶化的一个重要原因。如新疆石油、天然气的开采每年都在2000多万吨、几百亿立方米的规模，因开采形成的地窟必然要用水填充，而新疆水资源总量本就不足，将进一步加剧新疆水资源危机。

　　王东认为，新疆资源税的比重仅占税收收入的1.6%。资源税占的比重过低，与新疆资源开采规模的增长不适应。

　　自2007年以来，资源税改革呼声三年有余，今年又被认为是推出改革方案的时间窗口。市场分析认为，资源税改革的大方向仍是“从计量征收到计价征收，提高资源产品税负水平”，但具体到原油、天然气、煤炭等资源产品，提高到多少需要权衡各方面的因素。

　　财政部一位官员曾公开表示，改革拟将原石油资源税税率定为10%，初期按5%征收。唐立久告诉记者，依此方案，若国内原油价格以每吨5000元计算，按10%的税率征收，新疆2009年产原油2518万吨，资源税将高达125.9亿元，减半征收也达62.9亿元。

　　2010年新疆维吾尔自治区本级财政只安排了资源税6.7亿元的预算收入，但新疆维吾尔自治区财政厅厅长弯海川建议，认真做好资源税从价计征改革前期准备工作，研究完善与新政策相适应的征管措施。

　　“两大战略”的现实考验

　　“一白（棉花）一黑（石油）”是“九五”计划时对新疆经济贴切的形容，现在要加上天然气和煤炭等矿产资源。从东边的哈密到西边的伊犁，从南疆的拜城到北疆的昌吉，在新疆大漠166万平方公里的土地上，已发现矿种138种。其中煤炭资源预测储量达2.19万亿吨，占全国预测资源总量的40%以上。

　　一片片戈壁滩，底下却是煤的海洋。距离哈密市八十多公里的三道岭露天煤矿区，随处可见高耸的煤炉，汽笛嘶鸣、电铲转动的隆隆声。四座不同的矿井，以年产850万吨的开采量，让这里成为目前新疆向外调煤的主要矿区。

　　唐立久告诉记者，相对于国家对油气资源的绝对控制地位，自治区政府在煤炭资源开发方面拥有较大的自主权。在“大企业大集团战略”指引下，中煤、新汶、潞安、神华等企业云集吐哈、准东、伊犁、库拜四大煤炭基地，规划建设一批煤电煤化工项目，投资总额超过1000亿元。

　　隔壁内蒙古自治区鄂尔多斯市“坐拥煤炭、狂奔发展”的今天或是新疆四大煤炭基地的明天。但是，新疆一个明确的发展方向是：煤炭资源的开发，不可能只是简单的初级产品输出，增加煤炭资源开发的附加值，最有效的还是发展煤电煤化工。不过，近年石油价格的持续高位增加了石油化工的生产成本，从而大大提高了煤化工产品的竞争力，高高在上的原油价格催生了国内煤化工投资的热情。而且发展煤电煤化工需要正视来自社会环境的承受力。

　　事实上，2008年7月30日，新疆就与河北、山西等六省区一起，在国家发改委首次公布的节能减排评价考核结果中，被认定未能完成2007年节能目标。

　　2009年，在金融危机和“7·5”事件双重影响下，新疆维吾尔自治区克服困难，艰难实现8%的增长目标。但长期依赖能源开发中形成的高投资、高消耗的增长也面临现实考验。

　　“生态环境是新疆未来经济可持续发展的底线。”唐立久说。公开资料显示，新疆沙漠、戈壁、荒漠面积占到60%以上，平原绿洲面积约占总面积的4%，森林覆盖率仅为2.94%，是典型的绿洲经济，生态环境脆弱。

　　唐立久认为，实现新疆经济的“跨越式发展”，不仅要实现GDP和地方财政收入的快速增长，而且着力点要立足于建构造血经济机制和改善民生。