日本国土规划实践及对我国的借鉴意义1

作为高度发达的市场经济国家，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，确保国家利益最大化，建立起一套完整的国土规划体系。日本1950年制定了国土综合开发规划的基本法——《日本国土综合开发法》，1962年开始制定第一次“全国综合开发规划”（“全综”，1962），至1998年“二十一世纪的国土宏伟设计”（“五全综”，1998），共完成了五次“全国综合开发规划”。日本与我国相同，也是人多地少，而且人地矛盾更加突出，日本开展国土规划的做法与经验应对我国有很好的借鉴价值。
一、日本国土综合开发规划的主要目的
《日本国土综合开发法》明确提出国土综合开发规划的目的为：“以国土的自然条件为基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利做出贡献”。;具体而言，其在政治、经济以及社会发展方面的目的与作用又有所不同。政治方面，国土综合开发规划具有体现民主政治的作用，是民主意识形态的表现；经济方面，国土综合开发规划是国家完善市场经济体系，进行宏观调控的不可缺少的手段，是政府站在国家立场上，为防止或纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济引起的市场失灵而采取的一种宏观调控手段；社会发展方面，国土综合开发规划是国家协调部门间利益、国家和地方利益的一个总原则，围绕国土综合开发规划，针对共同问题，部门之间、中央与地方之间的行政对话和达成协议的过程是非常重要的。日本历次国土综合开发规划都有十分明确的目标，例如：1962年的“全综”的基本目标是“实现地区间的均衡发展”，1967年的“新全综”的基本目标是“追求高福利社会，创造以人为本的宽裕环境”，1977年的“三全综”的基本目标是“建设使人安心健康型的、文化型的、具有人情味的综合环境”，1987年的“四全综”的基本目标是“形成一种具有特色功能的多极型的，能排除人口、经济功能和行政功能等诸功能向某一特定地区过度集中的现象，并促进地区间和国际间的相互补充和相互交流的国土结构”，1998年“五全综”的基本目标是“为追求多轴型国土结构的形成和实现打好基础”。
二、日本国土综合开发规划的主要内容
;《日本国土综合开发法》规定国土综合开发规划应包含五个方面的内容：（1）关于土地、水和其他自然资源的利用；（2）关于火灾、风灾以及其他灾害的防除；（3）关于调整城市和农村的规划以及布局；（4）关于产业的合理布局；（5）关于电力、运输、通讯和其他重要公共基础设施的规模和配置，以及文化、福利、旅游相关资源的保护和设施的规模及配置。
国土综合开发规划按规划范围不同分为四种类型，即全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划。全国综合开发规划是国家制定的有关全国区域的综合开发规划；都府县综合开发规划是都府县制定的本区域综合开发规划；地方综合开发规划是都府县间通过协商制定的跨都府县的综合开发规划；特定区域综合开发规划是都府县就内阁总理大臣指定的区域，制定的综合开发规划。全国综合开发规划是都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划的基础
;本文以“二十一世纪的国土宏伟设计”（“五全综”，1998）和“向新世纪的飞跃——爱知县2010规划”为例，分别说明全国层次和都府县层次的国土综合开发规划的主要内容。
;“五全综”作为全国的综合开发规划，包括三个部分内容，第一部分为国土规划的基本思考方式，包括三章，第一章为21世纪的国土宏伟规划，针对经济全球化、信息化和人口减少、老龄化等发展趋势，在国土结构转换必要性前提下，提出形成多轴型国土结构，并对四个国土轴进行展望；第二章为规划战略，提出创造多种自然环境的居住区域、大城市的再开发和创新、开展区域合作轴和形成广域国家交流圈等发展战略；第三章为实现规划需进行的努力，通过多样化主体之间的分工，推进多样性主体参与，促进地域间合作策略，有计划地推进立足于区域特色的、有效的国土基础投资，并推进国土行政的信息化。第二部分为各领域政策实施的基本方向，包括五章，分别对国土的保全和管理、文化的创造、地区建设和国民生活环境、产业振兴、交通信息通讯体系建设等内容进行了展开。第三部分为各区域建设的基本方向，将全国分为北海道地区、东北地区、关东地区等十一个地区和以及暴风雪严寒地区、孤岛地区、半岛地区等自然条件特殊地区，分别规定各区域建设的基本方向
;“向新世纪的飞跃——爱知县2010规划”作为县级综合开发规划，共6章，第一章为制定规划规划的宗旨，包括规划的性质、作用和年限等内容；第二章为新爱知的基本目标，包括发展形势分析及发展目标；第三章为2010年的爱知，包括对2010年生活、产业经济和县土的展望，追求可以切实感受到丰富性的生机勃勃、令人安居乐业的爱知，通过交流和合作构建生机勃勃的县土，构建与自然共生的、美丽安全的县土；第四章为分领域规划，包括福利、健康、教育、培养青少年、男女平等、市民活动、消费生活、文化艺术、住宅、城市、绿地和水滨、环境保护、废弃物循环利用、防灾、防止犯罪、交通安全、国际交流、科学技术、工业、商业、旅游、农林水产业、劳动者福利、信息通讯、国际交通、广域交通、区域交通、水利用、能源共29个领域；第五章为分区域规划，提出名古屋、海部津岛共14个地区的发展基本方向、规划课题和措施；第六章为推进规划的基本方式。在规划的最前面是爱知县知事的致辞，在规划的最后面是规划制定的过程。
三、日本国土综合开发规划的编制审批程序
;《日本国土综合开发法》规定“国土审议会”、“都府县综合开发审议会”和“地方综合开发审议会”分别对全国综合开发规划、都府县综合开发规划和地方综合开发规划进行审议，向主管行政长官和议会提出意见或咨询。国土审议会制度是一套政府与民间、政府与国民、政府与议员、中央与地方之间的对话协作和决策参与体系。国土审议会调查审议与国土综合开发规划制定及其实施相关的事项，包括制定综合开发规划的原则、确定特定区域的原则、产业合理配置的原则、保障规划实施的资金保障等等
;国土审议会下设规划部会，其成员由社会各界代表组成。规划部会下设“人与自然专业委员会”、“城镇街区建设专业委员会”、“区域经济专业委员会”、“基础设施建设专业委员会”、“文化和生活方式专业委员会”等专业委员会，成员主要是大学和研究机构的学者和研究员。
;下面仍以“五全综”（1998）为例，通过为规划召开的会议种类与次数，来说明国土综合开发规划的制定过程：“五全综”在1994年11月第18次国土审议会开始提出，到1998年3月由内阁会议通过，历时3年4个月。在此期间，共召开6次国土审议会、27次规划部会、20次专业委员会座谈会、8次专业委员会全体会议、5次人与自然专业委员会会议、5次城镇街道建设委员会会议、4次区域经济委员会会议、5次基础设施建设委员会会议、8次文化和生活方式专业委员会会议。1995年12月至1996年3月，通过传真、一般邮件和电子邮件等在全国范围向国民征求意见。
;“五全综” 强调“官产学”相结合，即政府、企业、科教界共同参与、共同规划与共同实施，其国土审议会共有45位委员，其中众议院指定的众议员9名，参议院指定的参议员6名，各界代表30名（代表学术界8名、代表民间经济界5名、代表公益团体1名、代表金融机构4名、代表劳动者和消费者3名、代表第二级政府的县级政府1名、代表市町村地方政府3名、代表科技文化界3名，评论家1名，设计人员1名）。
四、日本国土开发规划的实施保障体系<
（一） 法律保障
;从1945年战后，日本不断完善国土规划的法规体系，有直接规定各层次国土规划编制与审批的基本法和各专项法规，也有保障规划具体实施的部门法规。国土综合开发规划基本法为《日本国土综合开发法》（1950年），1974年又制定了又一项有关国土规划的重要法规《日本国土利用规划法》。
    专项法规包括规范各大地区开发行为的、规范大都市圈开发行为的、促进地区振兴的、促进产业振兴的和促进落后与萧条地区发展的法规。其中规范各大地区开发行为的法规，有“北海道开发法”（1950年）、“东北地区开发促进法”（1957年）、“中国地区开发促进法”（1960年）、“四国地区开发促进法”、“九州地区开发促进法”（1959年）等等；规范大都市圈开发行为的法规，有“首都建设法”（1956年）、“近畿建设法”（1963年）等等；促进地区振兴的法规，有“小笠原诸岛振兴开发特别措施法”（1969年）、“筑波研究学园都市建设促进法”（1987年）等等；促进产业振兴的法规，有“促进新产业城市建设法”（1962年）、“促进工业重新配置法”（1982年）、“促进多极分散型国土形成法”（1988年）等等；促进落后与萧条地区发展的法规，有“振兴偏僻岛屿法”（1963年）、“振兴产炭地区临时措施法”（1961年）、“搞活过度萧条地区的特别措施法”（1962年）等等。
    保障国土综合开发规划落实的部门法规主要涉及农田改良、海港、空港、海岸、森林、道路、交通设施、城市公园等等，相应的法规有“森林法”（1951年）、“道路法”（1952年）、“海岸法”（1956年）、“城市公园法”（1956年）、“河川法”（1964年）、“住宅地区改良法”（1970年）等等。
（二） 财政、税收与金融保障
;在日本，中央财政和地方财政构筑了有效的国土规划财政体系，同时通过形式多样的税收与金融政策，以促进与保障各层次国土综合开发规划的实施。
;日本中央政府对国土综合开发规划的财政政策分为直接和间接两种。直接财政政策是中央各部委通过国家项目对地方进行直接投资，国家项目是指国道、通信、港湾等国家公共设施以及国家指定的开发区等；间接财政政策是指通过财政转移支付手段，国家对区域开发项目进行补助，其具体手段主要有两种，一种是提高中央与地方共同建设项目的中央提供经费比例，另一种是对通过减免地方税进行引资而导致地方税收减少的情况，中央通过国税转移支付手段来进行补偿。由此可以看出，财政政策在实施过程中经常与税收政策是分不开的。
;保障国土综合开发规划实施的金融政策主要有两种，一种是通过“日本政策投资银行”等政府金融机构设立专项贷款和导向性贷款，以政府信用诱导民间银行对民间企业融资；另一种是成立“北海道东北开发金融公库”、“冲绳振兴开发金融公库”等区域开发金融机构，保障国土综合开发规划的实施。<
;规划、财政和预算的关系在中长期规划实施的过程中是相互联系、不可分割的，但日本的国土规划实践也逐渐暴露出一个趋势：片面行使行政权力和进行公款投入来解决社会、经济问题的效果越来越差，为了解决这些问题，必须加强各级政府、非利益团体、民间企业和个人的联合和协作，通过各主体间的交流和沟通是至关重要的。
（三） 组织保障
;目前日本全国国土综合开发规划是由国土厅负责编制和实施的，国土厅是专门负责国土规划的中央机构，主要由中央各部门派出人员组成，对中央各部门及地方进行协调，确保规划编制真实反映各部门及各利益团体的利益并得以实施。
五、对我国开展国土规划工作的启示。上面介绍的日本国土综合开发规划的作用、内容、制定程序与实施保障体系对我国开展国土规划工作都应具有很强的借鉴价值，我们可以直接得出加强我国国土规划法规体系建设、加强国土规划行政体制建设、加强国土规划财政金融体系建设、推进国土规划编制与实施的公众参与等启示，这些启示对我国开展此项工作意义十分重大，由于其实质内容已在以上介绍中有所体现，在此不做重复，本文下面将结合我国实际情况，就几个较为细小的问题做进一步思考。
;在就日本国土综合开发规划实践对我国的启示做进一步思考之前，首先应比较两国开展此项工作的背景与基础：1、经济体制方面，日本实行市场经济体制，而我国目前正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转型阶段，且各地区市场发育程度差异很大；2、国土方面，我国国土面积为960万平方公里，而日本仅37万平方公里，仅相当于我国一个中等大小省份的面积，空间尺度完全不同的情况下，如何借鉴日本的经验需要我们做认真思考；3、区域差异方面，我国区域差异十分巨大，既表现在经济发展水平方面，如东、中、西存在着明显的经济梯度差异，据权威机构预测，我国各省份实现现代化的时间表竟相差80年，也表现在区域自然条件方面，从东南到西北，潮湿温暖到干旱严寒，森林到草地到沙漠，自然条件差异很大；4、法规体系方面，如前所述，日本从1945年战后不断完善国土规划的法规体系，目前已基本建立了由基本法、国土利用关系法、振兴产业关系法、振兴落后地区关系法、社会基础设施建设法等构成的较为完整的法规体系，而我国“国土规划”这种规划形式目前尚没有法律地位，更谈不上完整的法规体系。除了上述这四项差异外，还包括政治体制、金融体制等方面的差异，正视和了解这些差异是我们在讨论借鉴日本经验开展我国国土规划工作的前提和基础。
（一）把握开展国土规划的时机
;日本1950年就制定了《日本国土综合开发法》，但一直到1962年才制定了“全国综合开发规划”（全综，1962年），也就是说，从1951年至1961年整整10年中，日本没有根据《日本国土综合开发法》制定全国综合开发规划，其主要原因有如下几条：（1）战后日本政府的主要任务是集中国家力量解决退伍军人安置和恢复工业生产需要的能源与原材料的开发，顾及不上国土的均衡发展；（2）国土规划与经济规划的关系未理顺，当时，经济规划期通常为5年，而国土综合开发规划的规划期通常为10年，国土规划作为战略规划的认识没有得到统一；（3）经济主管部门与国土开发主管部门之间出现对立；（4）保障国土规划实施的财政金融体系没有建立起来，国土综合开发规划与国家财政预算未挂钩，政治家与政府官员都不愿开展与国家财政预算无关的此类规划。
;与日本当时的情况相比，我国政府目前十分重视国土的均衡发展，有开展国土规划的迫切需要，但也与当时日本情况相似，存在着国土规划与经济规划的关系未理顺、保障国土规划实施的财政金融体系未建立等问题，这些问题不解决，将直接影响国土规划的编制质量和实施效果，需要我们在开展此项工作前高度重视。
（二）确定国土规划的基本目标
;日本五次全国性国土综合开发规划每次都有十分明确的目标（上文已述），其它层次的规划也有明确的目标，如7次爱知县国土规划随着社会经济发展水平的不同，规划目标也各不相同，第1次爱知县国土规划的目标是“追求综合性和规划性”，第2次爱知县规划的目标是“发展国民经济和提高区域居民福利”，第3次爱知县规划的目标是“新区域社会的建设”，第4次爱知县规划的目标是“居住舒适的爱知县”，第5次爱知县规划的目标是“充满人性活力的爱知县”，第6次爱知县规划的目标是“展望世界的魅力爱知”，第7次爱知县规划的目标是“闪耀人和区域个性、交流和创造的据点”。
可以看出，日本国土规划的目标是明确的，同时也是单一型的，一次国土规划只重点解决一个迫切的、关键的问题，这样，国土规划编制时目标十分明确，其后的实施效果也比较容易评价。我国在确定规划目标时，往往提出很多方面的目标，在政府人力、财力有限的情况下，目标实现不了，严重影响规划的严肃性，在确定规划目标方面，日本国土规划的经验值得我们借鉴
;我国经过二十年的改革开放和经济持续高速增长，取得了举世瞩目的成就，但区域差异越来越大，生态破坏也较为严重，特别是由于中国大部分地区自然地理环境比较脆弱、经济技术基础不强、粗放型经济增长方式比较普遍等原因，使得资源消耗量大、污染排放量多、大面积生态环境问题和灾害频繁出现，对经济和人民生活都造成严重破坏，而且恢复和治理起来难度很大，所需时间也长，需要通过编制中、长期的国土规划来进行预测、预警、防范和治理，所以说国土均衡发展和生态保护，应是新一轮全国国土规划要着力解决的主要问题，也是其基本目标
;省域国土规划应根据各省的实际情况，具体问题，具体分析，如广东、江苏等经济较发达省份，其基本目标可以为协调经济发展与生态环境保护之间的关系，建设宜人的人居环境；而山西、陕西等资源丰富、经济欠发达省份，其国土规划的基本目标可以为促进资源开发与经济发展。国土规划的基本目标一定要针对当前发展中的主要问题来确定，规划目标应明确单一，避免出现目标很多、却实施不了的问题。<
（三）明晰国土规划的法律地位
日本政府战后紧急制定了与国土规划相关的基本法——1950年公布《日本国土综合开发法》，为综合规划日本全境国土进行了法律上的准备，其后又编制了一系列保障国土规划实施的专项法规和部门法规，目前已基本形成一套较为完善的国土规划法规体系
;我国目前没有国土规划的专门法规，在《中华人民共和国城市规划法》（1989年）、《中华人民共和国土地管理法》（1999年）中都没有提到“国土规划”，这样就必然导致国土规划在编制与实施过程中没有法律保障，规划即使编制出来，也很难协调其与国民经济发展计划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体之间的关系。
;我国在明确国土规划法律地位方面应做好以下几方面的工作：（1）明确国土规划的地位和内容，即明确国土规划与民经济发展计划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划的关系；（2）将国土规划体系所包含的不同层次任务、内容、方法及从编制到实施的一整套基本程序做出原则规定；（3）明确国土规划的主管部门与其他部门的关系，国土规划的主管部门为国土资源部，但国土规划涉及的很多重要内容，如人力资源、水资源、森林资源、能源资源、产业布局等却由其他职能部门管辖，要使国土规划工作获得成功，必须得到相关部门对此项规划的配合与认可，与有关职能部门一起，共同编制与执行此次国土规划。（4）明确规定保障国土规划实施的财政、税收和金融手段。
（四） 加强规划的公众参与<
;日本“五全综”在制定过程中共召开了近百次规划会议，国土审议会45位委员中包括参、众两院议员、学术界代表、民间经济界代表、公益团体代表、金融机构代表、消费者代表、二、三级政府代表等等，广泛动用社会各界智慧、广泛听取国民和地方政府以及中央各部委的意见的方法，使各种利益关系得以协调，确保规划更具现实性和可操作性。<
;我国在加强国土规划公众参与方面应从以下几方面着手：（1）规划编制方面，除了规划技术人员外，应邀请有关职能部门、各级政府、学术界代表、经济界代表、公益团体代表等社会各阶层人士参加，在规划编制的各个阶段，应将阶段成果进行公开展示，广泛征求市民的意见；（2）规划审批方面，不应由政府或主管部门一家说了算，而应成立与日本国土审议会相类似的机构进行规划审批，在这方面，我国部分城市已经在审批城市规划方面做出了有益的尝试，即由各方面人员组成城市规划委员会来审批或审议城市规划；（3）规划实施方面，应发动各部门、各利益团体及全体市民的力量，来共同实施国土规划。