城乡结合部基层党建的特点及创新

鲍雪松，马桂萍，华中师范大学
城乡结合部“是位于城市中心建成区和外围纯农业腹地之间的过渡带。”[1] 由于地处城市和乡村交界处，城乡结合部在经济结构、社会结构、人口构成和体制机制等方面呈现出与城市和农村社区不同的复杂态势，这给基层党建工作提出了新要求。
一、城乡结合部基层党建工作的特点
城乡结合部基层党建工作是伴随着我国城市化进程而出现的党建新领域，是中国社会转型和城市化加速中出现的，城乡结合部基层党建工作既具有城市社区党建的一些特点，又具有其自身独特的特点。认清城乡结合部基层党建工作的特点，是城乡结合部基层党建工作的一个关键性问题。
第一，城乡结合部作为城市化进程中的社区，其党建工作向着城市社区党建方向发展，因而显现出城市社区党建的一些特点。
工作空间的区域性。城乡结合部基层党建属于区域性党建工作，虽然各城乡结合部在管理体制上可能会有所不同，但无论实行的是“两级政府、三级管理”的城市管理新体制，还是“两级政府、多级管理”的过渡管理体制，有的甚至是涵盖村委会的管理体制，都以一定的管辖地为基础范围，“条块结合，以块为主”，对党组织和党员实行属地管理，有着相对稳定的活动空间、工作条件和区域环境。
工作内容的社会性。随着社会主义市场经济的发展以及社会主义市场经济体制的完善，城乡结合部的单位制也在逐步解构，人们在由“单位人”向“社会人”转变，城乡结合部基层党建工作在原有内容的基础上，社会工作面在不断扩展，实际上是在开展大量的社会工作，如包括在城市化过程中从政府和企事业单位剥离出来的一部分社会工作，还包括由于社会发展所连带和新增生出来的诸多社会协调、社会服务工作等。
工作对象的多元性。城乡结合部基层党建工作的对象呈现出多层次、多元化的趋势，这表现在：从对象类别来看，既有各类组织，又有个体党员；既有在职党员，又有离退休党员和流动党员；既有行政隶属关系单位，又有没有行政隶属关系单位等。从人口构成来看，相对复杂得多，有原属地居民，有来自于城市核心区人口离心迁移后安置到辖区的居民，还有从外边缘带聚集过来的暂住农业人口等。此外，由于辖区内人员身份、地位和职业的不同，人们的经济状况、精神状态存在着一定的差异，都使得城乡结合部基层党建工作对象由过去相对同质性向异质性转变。
工作宗旨的服务性。作为基层党建工作，城乡结合部基层党建同样要服务于本地区建设、服务于党员和服务于群众。首先，落实科学发展观，领导和带领本地区党员和群众致力于本地区建设和发展。此外，要服务于党员，调动党员参与城乡结合部建设的主动性，增强党组织的凝聚力。最后，党组织和党员都要服务于群众，为群众提供全方位的高质量的服务，这是城乡结合部基层党建工作的基本价值取向，也是巩固党的群众基础、扩大党的社会影响力的必然要求。
工作体系的开放性。城乡结合部基层党建工作是一个开放的体系，其内容和框架不是一成不变的，它在实践中不断地补充和完善。时代的发展和实践的深入对城乡结合部基层党建工作不断地提出新的要求，如以人为本、服务群众、构建社会主义和谐社会等都是站在中国特色社会主义发展新的历史起点上赋予基层党建工作的新要求、新内涵。此外，城乡结合部基层党建工作在理论研究、工作原则、工作方法上都要随着党建工作实践的发展而不断更新，城乡结合部基层党建工作富有开放性。
第二，城乡结合部作为由农村向城镇衍变而出现的新生区域，其党建工作也呈现出党建领域转换和工作平台迁移的动态性，具有与农村和城市社区党建不同的特点。
党建领域的过渡性。由于中国城市化进程的加速，城乡结合部一直处在不断演进变化中，一方面城乡结合部会发展为城市社区，一方面又不断会有村镇或市郊转化为新的城乡结合部。随着城乡结合部村居体制转换和基层社会变迁的动态发展，其党建工作的目标和任务、内容和方式等也相应的进行着调整和转换，从传统党建领域向新兴党建领域过渡，其“党建工作格局实质上是由农村党建向新经济组织新社会组织和城市社区等领域转换。”[2] 以适应体制转轨、结构转型对党组织建设提出的新要求。
党建模式的多样性。城乡结合部的特点决定其基层党建工作面临着许多新课题，其理论和实践还都处在起步和探索阶段，目前还没有统一和固定的模式，只能根据实际情况和现实需要，按照以往的历史沿革探索适应本地区特点的党建工作模式，因而在组织设置、工作格局、运行机制等方面表现出多样化的特点。如在组织设置上，有的为镇管社区模式，有的为街道管乡村模式，还有的是街道、镇共存模式，有的在街道与社区之间还多了一个“管理中心”的层次等。
党建发展的不平衡性。城乡结合部特殊的区位使这里的经济、社会结构和环境景观具有明显的层次性，其内侧（内缘区）以城市建成区为主，相对倾向于城市形态；而外侧（外缘区）则以乡村为主，相对倾向于乡村形态。相应的，由于离城市中心区距离不同而受到城市社区辐射和影响的差别，以及基层党组织适应能力的高低，不同城乡结合部区域基层党建工作的发展呈现出明显的不平衡性。处在内缘区，由于吸收和依附于城市中心区丰富的党建资源，其在党建工作理念、工作体系和运行机制上基本上能与城市社区党建对接；而处在外缘区，由于刚刚从行政村脱胎而来，党建工作还处在从农村向城市社区党建过渡的初始阶段。
党建形态的特殊性。城乡结合部基层党建工作在发展形态上是介于农村党建和城市社区党建中间的一种独特形态。其党建工作既与农村党建和城市社区党建有着交叉和关联，同时又有着自己的内在特性，因此，城乡结合部党建不同于农村党建和城市社区党建，是党建工作的一个新领域。
综上所述，认清城乡结合部基层党建工作的特点，有利于从城市化和现代化的高度把握城乡结合部基层党建工作的目标和方向，以广阔的视野和深远的眼光对城乡结合部基层党建工作进行科学设计和长远规划。同时，坚持一切从实际出发，实事求是地开展城乡结合部党建工作，不拘泥于传统的工作内容和框架，创新城乡结合部基层党建工作格局。笔者认为，在中国城市化进程还将持续十几年甚至是几十年的背景下，城乡结合部作为中国较普遍存在的一种社区类型，其基层党建工作的发展将占有举足轻重的地位。因此，要重视对城乡结合部基层党建工作规律的探索，为党不断提高执政能力施政水平提供实践经验。
二、城乡结合部基层党建工作的目标和任务
基于城乡结合部基层党建工作的特点，实事求是地考量和确定城乡结合部基层党建工作的目标和任务，是城乡结合部基层党建工作又一个极为重要的关键性问题。
第一，从执政党的领导地位和社会责任来看，城乡结合部基层党建工作的首要目标是实现城乡结合部的科学发展和社会和谐，促使城乡结合部发展成为现代城市社区。
在中国城市化和现代化建设中，城乡结合部占有特殊的地位。随着城市扩张和农村衍变的加速，城乡结合部逐渐成为经济潜力巨大、发展迅速的地区，“村改居”工程的实施，农民变市民、村委会转为居委会、集体土地转换为国有土地、集体经济改为股份公司等，轰轰烈烈的经济、政治、文化和社会建设在城乡结合部正全面地铺开，基层社会变迁之迅速、新陈代谢之快在这一区域被展现得淋漓尽致。然而，由于城乡分割的二元经济社会体制的解冻需要一个过程，加之旧体制痕迹的浓重，以及城乡结合部复杂的环境和条件，使得城乡结合部在经济、政治、文化和社会建设等方面面临着许多困难和挑战。如在经济建设上既要发展城市经济，走工业化、信息化道路，又需要搞好传统农业、发展集体经济，实现农业现代化；在政治建设上需要不断提高和培养居民民主意识，加快基层群众自治机制建设；在文化建设上要不断加强对人们思想观念上的引导、促进和谐文化的形成和发展，不断提高人们的整体素质；在社会建设上要完成社会管理体制的转换、完善社会保障体系和解决就业等重大的民生问题等，城乡结合部各项事业都需要进一步的发展和提升，才能成为真正意义上的现代城市社区。发挥党在社会发展中的主导作用，从基础上保证城乡结合部的科学发展和和谐社会的构建，保证城乡结合部各项建设和发展目标的实现以及方向上的正确，是执政党理应担负的社会责任。
因此，城乡结合部基层党建工作的首要任务就是全面推动城乡结合部经济、政治、文化和社会建设，把城乡结合部建设成新型的城市社区。这就要求城乡结合部党组织要落实科学发展观，促进城乡结合部经济又好又快发展，发展基层民主，推进城乡结合部民主政治建设进程；引导社区文化建设，提升城乡结合部精神文明建设水平；发展社会事业，改善城乡结合部居民生活，使人民群众不断获得切实的经济、政治和文化利益，促进人的全面发展。
第二，从基层党组织自身建设来看，发挥城乡结合部党组织的战斗堡垒作用，并保持和发展自身的先进性，是城乡结合部党建工作的另一基本目标。
城乡结合部经济社会的发展客观上要求一个强有力的政党的推动，这就要求城乡结合部基层党组织要成为城乡结合部建设和发展的坚强领导核心，成为基层社会有序运作的主导力量和党执政的组织基础，不断增强党组织的凝聚力，扩大党的社会影响力。
因此，城乡结合部基层党组织的重要任务就是要不断进行自我的生命更新，使自身不断发展和成熟，通过自身较为完善的组织体系和积极有效的活动，使党成为推动地方经济发展、基层民主完善、社区文化提升和管理体制创新的主导力量，推进基层社会的成熟化和组织化，为巩固党在城乡结合部的执政地位提供更加广泛的社会基础。这就要求城乡结合部基层党建工作要在原有的基础上发展到更高的阶段，在工作理念、工作方式、工作机制等方面与城市社区党建相对接，完成向城市社区党建的顺利过渡。
城乡结合部基层党建工作的这两大目标和任务互相促进，相辅相成。推动城乡结合部各项建设，实现城乡结合部的科学发展和社会和谐，为党在城乡结合部的执政提供了合法性基础；城乡结合部党组织自身建设的发展为城乡结合部发展成为新型社区提供了坚实的组织保障。两者统一于党领导城乡结合部建设和发展的伟大实践。
三、创新城乡结合部基层党建工作的基本思路
基于城乡结合部基层党建工作的特殊性，创新城乡结合部基层党建工作应以实事求是和改革创新的精神，从城乡结合部的实际和面临的问题出发，探索和创新城乡结合部基层党建工作的新思路，是城乡结合部基层党建工作的着力点。
第一，创新党组织设置方式，不断扩大组织覆盖。党的组织体系是党建工作得以开展的重要依托。在一个区域性空间里，党组织要想实现对各项工作的领导，顺利地开展工作，就要求党的组织体系能够覆盖到域内的每个层面、每个组织，辐射到每一个党员，形成一个层级完备、符合实际需要的党组织系统，并保持其高效运作，这是党建工作取得成效的重要保障。而由于社会结构、经济结构等发生的重大变化，城乡结合部党组织体系的架构面临几大突出问题：一是存在着大量“隐性党员”，党员的流动性大大增加；二是党员构成愈来愈呈现出多元化趋势；三是由于大量涌现的新经济组织和新社会组织，使原有的党组织体系对域内基层组织的覆盖出现了“空白”和“空档”。因此，创新党组织设置方式，“优化组织设置，扩大组织覆盖，”就成为创新城乡结合部基层党建工作新格局的时代命题。
“一个政党的组织网络远不仅指政党本身，它还包含了该党实际上所能占据的‘空间’”，[4] 城乡结合部党组织设置采用什么方式没有统一、固定的模式，其中一个基本原则就是要有利于党组织对全社会的覆盖。一是可以按党员的自然情况来设置党组织，即改变过去按自然片屯、按楼宇等属地来设置党组织的传统做法，按党员年龄、素质或党员从事的行业来设置党组织。这样使基层组织党员构成趋于相对同质，不但有利于发挥基层党员的合力，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，便于对党员教育和管理，消除“口袋党员”，而且使党员处于良好的组织环境中，增强了党组织的吸引力和党员的组织归属感，使“隐性党员”自觉归队。二是使基层党组织架构及时与新兴组织架构相匹配。由于城乡结合部大量新经济组织和新社会组织的涌现，传统党建领域的组织架构已不能满足基层组织发展的需要，因此，城乡结合部党组织架构要随着村公司等“两新”组织与社区的剥离，在“两新”组织中独立设置党组织，形成社区党建、新经济组织、新社会组织三个党建领域相互独立的平行组织架构，使党获得更广泛的社会和组织基础。三是可以在城乡结合部街道（党工委）与基层社区党组织之间设置党员服务中心。党员服务中心是类似于“神经中枢”的组织机构，它是城乡结合部社区党建与单位党建、行业党建的主要联结点，不仅可以成为党员工作的平台，各类基层党组织、党员、积极分子的“活动俱乐部”，而且可以成为联系各种社会组织、各个社会阶层和群体的桥梁，将党的政策和信息传达和辐射到党组织的每个级别、层次。党员服务中心在“条块结合”上还可发挥协调、整合作用，引起各党建领域的联动，把党的组织拓展和延伸到新领域，填补党的工作的空白点。目前，可促使城乡结合部现有的二级党委、管理中心等机构向党员服务中心转变。创新城乡结合部党组织设置方式，有利于提高城乡结合部的组织化程度，不断扩大组织覆盖，发挥区域党建合力，为城乡结合部党组织完成工作目标和任务提供坚强的组织保障。
第二，发挥党组织功能，不断扩大工作覆盖。党组织在与其他组织、个人进行信息和能量转换过程中发挥着一定的功能。随着外系统环境和条件的变化，党组织要不断拓展和提升自身的功能，才能不断扩大工作覆盖。
城乡结合部党组织要发挥领导功能、服务功能、协调功能和教育功能，不断拓展城乡结合部基层党建工作的高度、广度、宽度和深度，实现工作全覆盖。一是发挥党组织领导功能，提升城乡结合部基层党建工作的高度。城乡结合部党组织对区内各项建设具有领导功能，这种领导是通过政治、思想和组织领导实现的，体现在“总揽全局、协调各方”，对区内重大事务进行方向上的指引、决策上的把关，而不能囿于各种具体性行政性工作，这样才能真正发挥党组织的领导核心作用，推进城乡结合部各项工作的发展。二是发挥党组织服务功能，拓展城乡结合部党建工作的广度。社区服务工作覆盖到每一位居民，是构建社区党建工作新格局的重点。城乡结合部党组织要发挥服务功能，可以采用直接的方式，即党组织和党员直接为区内党员和群众服务，妥善处理和解决牵扯群众利益的如拆迁中的房屋补偿、农地征用中的利益补偿和就业安置、社会保障等重大问题，化解利益矛盾，维护社会公平。还可通过搭建服务工作平台、完善和监督社区服务体系等间接方式发挥服务功能。社区服务是一项社会性工作，需要全社会共同参与，城乡结合部党组织要在对各类社会服务资源进行有效整合的基础上，促使社会服务的规范化运作，使社会服务内容不断拓展，形式不断丰富，体系不断完善，并对各类社会服务机构提供服务内容和质量进行有效的监督，以保证社会服务的公益性。三是发挥党组织协调功能，拓展城乡结合部党建工作的宽度。城乡结合部党组织要在政党与单位、组织、个人之间发挥沟通协调功能，通过沟通了解居民实际，通过协调处理好各单位之间、单位与个人之间的利益关系，表达利益诉求，使党建工作覆盖到社会每一层面、每一组织和个人，从而形成一支共同营造城乡结合部美好家园的建设大军。四要发挥党组织教育功能，拓展城乡结合部党建工作的深度。城乡结合部党组织承载着对区内党员和群众的教育功能，不断提高党员和群众的素质，是党建工作可持续发展和保持生命力的关键所在，因此，城乡结合部党组织要加强对党员的教育管理和提高群众的素质，为他们的全面发展创造条件。
总体上看，“党的基层组织功能重新定位的基本趋势，是从传统的政权化（或行政化）功能定位转向政党化的功能定位。”[5] 也就是这种功能指向是处理好政党与社会、与人民群众的关系。党建工作也是一项党组织功能建设工程，党组织只有发挥好上述功能，才能不断拓展党建工作的覆盖面，扩大党的社会影响力。
第三，创新党建工作制度，不断完善党建运行机制。党建工作机制，就是党建工作中各组成部分之间的联系和内在工作方式。良好的机制有利于城乡结合部党组织实现对城乡结合部各项工作的领导、有利于激励党员干部参与城乡结合部建设和党建工作的积极性和创造性。制度具有根本性、稳定性和长期性的特点，党建工作制度是形成良好的党建运行机制的重要保障。
城乡结合部基层党组织要根据城乡结合部的发展实际，着重从以下方面创新工作制度。一是民主工作制度。民主是社会主义的生命，是党的生命。城乡结合部繁重的发展任务，没有党员和群众参与城市边缘区建设的积极性和主动性，是难以完成的。因此，城乡结合部党组织要创新党员参与党内事务的民主制度、社区民主管理制度、社区各主体平等参与社区事务制度等，形成以党内民主带动人民民主的良性运行机制。二是联建工作制度。由于城乡结合部党组织与“两新”组织有着天然的联系，许多经济组织、社会组织是由村级党组织领办或创办的，城乡结合部基层党建工作具有与“两新”组织密切联系的优势，因此，城乡结合部党组织要发挥这方面优势，建立社区建设各主体参与的协商对话制度、合作共事制度等，形成各领域党组织联动的长效机制。
只有在完善党员的组织归属、不断扩大党的工作覆盖面、健全党的工作机制的基础上，进一步提高战斗力、发挥党员的先锋模范作用，提升为群众服务的水平，城乡结合部党建工作才能从“应然”走向“实然”，逐步发展成熟，过渡到城市社区党建，不断提高党的执政能力和施政水平，使党在推进中国社会现代化建设中真正立于不败之地。