"征收决定”变“拆迁许可”及其严重后果

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杨支柱
除了越权立法和取消公共利益目的对征收的限制外，国务院《城市房屋拆迁管理条例》还把征收和土地使用权出让合并成所谓“拆迁行政许可”，允许并要求政府在以行政许可的方式作出征收决定之后躲到幕后，把征收行为打扮成拆迁人（开发商）和被拆迁人之间的旧房和土地使用权买卖关系，把做出拆迁决定的政府打扮成拆迁人和被拆迁人之间中立的裁判者。
《城市房屋拆迁管理条例》的上述意图非常明显：其第十条第二款规定，“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”其第十三条规定，“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”其第十五条规定，“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。”为了把征收打扮成买卖，甚至无视没有仲裁协议或仲裁条款不能申请仲裁这一法律常识。
《城市房屋拆迁管理条例》这种混淆行政行为和民事行为的做法，甚至蒙蔽了最高法院。1993年11月，最高人民法院在“关于适用《城市房屋拆迁管理条例》（指2001年修改前的《城市房屋拆迁管理条例》）第十四条有关问题的复函”中称：“……在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。”1996年7月最高人民法院“关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复”虽然废止了上引1993年11月的复函，但仍然坚持：“未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”直到2005年7月最高人民法院“关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复”，才阐明补偿款争执须先申请行政裁决。但是最高法院这一批复正确认识到了拆迁中的征收行政行为，却受到舆论的强烈谴责，因为舆论已经将拆迁款争议当成民事纠纷了。
本来政府应该在征收、补偿、搬迁完毕后再出让土地使用权，这样开发商跟被拆迁人之间就不会有任何冲突，有冲突也只是被拆迁人与政府之间的冲突。这并不影响政府在广泛听取公众意见和拆迁利害关系人意见的基础上根据公共利益需要做出征收决定，既而跟开发商订立土地使用权出让合同，用开发商预付的土地出让金支付对被征收人进行补偿，待被拆迁人自行搬迁或被强制搬迁后再通过登记赋予开发商物权（土地使用权）。所以混淆征收和土地使用权出让、把拆迁打扮成民事合同并不是从开发商那里融资以取得补偿款所必须的。
把政府和被拆迁人之间可能产生的矛盾转嫁给开发商的目的也很难达到：对自愿搬迁的人来说，政府跟他们的矛盾也很容易解决；对拒不搬迁的人来说，政府最终仍然无法假装是开发商和被拆迁人之间中立的仲裁者。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”哪有仲裁机构亲自强制执行或申请法院强制执行的呢？仲裁不都是当事人自己拿着仲裁裁决去申请法院执行的吗？
政府未能因转嫁而摆脱自己跟被征收人之间可能发生的冲突，却使开发商与被拆迁人之间的冲突发生了，其冲突的频率和激烈程度远非政府跟被征收人之间的冲突可比。
政府颁发的拆迁许可证和开发商在此前获得的“国有土地使用权批准文件”，似乎意味着开发商已经获得物权；而另一方面因为执意回避“征收”字样、没有达成拆迁补偿协议以及搬迁前补偿款没有完全到位，被拆迁人不会承认自己的物权已经消灭。这本身就意味着征收和土地使用权出让过程纠缠在一起后不但留恋旧屋和补偿数额的争议依然存在（只是部分地转嫁给开发商了），而且在开发商和被拆迁人产生了本来不会产生的物权纠纷。
由于这些纠纷被打扮成平等主体之间的民事纠纷，而又抹不掉一方强制对方缔约、申请强制裁决、申请强制执行等不平等的规定给人的强烈刺激；被拆迁人必定对开发商、给予开发商优势权利的行政法规和制定这一法规的中央政府产生深深的敌意。
由于开发商干的本来是政府未完成的征收事宜，即使排除官商勾结的因素，政府为了维护自己先前的决定也只有站在开发商一边。这样因为征收而可能发生的对补偿不够的不满本身没有消失（只是转移给了开发商），又增加了被拆迁人对地方政府与开发商勾结压迫人民的不满。
由于误认被拆迁人抗争的对手是本应与自己处于平等地位的开发商，而对手竟然动辄可以强制被拆迁人，这就给钉子户的抗争以强大的道德支持和舆论支持，极大地增加了抗争的频率和强度。
开发商以个别谈判的方式确定对众多被拆迁户的一一补偿，一方面因为强大的利益动机而导致被征收人总体上得到的补偿偏低，另一方面也因为补偿标准不一而使那些已经自愿搬迁的人重新产生心理失衡，并激励着其他地段或地区新钉子户的产生。而钉子户的产生虽然有维护个人权利和抑制过度拆迁的作用，但是它降低政府和法院的威信，尤其是对于真正基于公益目的的征收有巨大的破坏力。
新快报4月4日摘