土地问题已成威胁社会稳定首要因素

城市化的本质是农村人和城里人共享发展成果，决不能为了城市化而城市化
刘守英
“城市派”“农村派”之争
近年来，围绕中国未来发展道路选择的问题，存在着两种截然不同的观点。
一种是“城市派”。强调城市化是国家现代化的标志，是中国未来发展的主导力量。依靠城市化，使农村劳动力非农化，实现人口从农村向城市的迁移，不仅能提高资源配置效率，增加国民财富，而且能促进农村生产要素的重组、改造传统农业，实现农民的现代化。只要完成城市化，中国的发展问题也就迎刃而解了。
另一种是“农村派”。强调中国的根本问题是农村问题，没有农村的现代化，就没有国家的现代化。城市化并不一定带来农村的繁荣，相反，由于农村、农业、农民的弱势，城市在资源分配中的强势，很可能出现农村衰败、农业停滞和农民贫困。政策决策者应防止“城市偏向”，把农村发展放在重中之重。
应该来说，这两种思潮都从各自的角度和立场，正确地强调了中国未来要重点解决的主要问题。
“城市派”强调城市化作为下一轮中国发展的发动机，这毋庸置疑。中国过去30年、尤其是近10年的的高速增长，主要靠出口导向发展战略下沿海地区的工业化带动。但是，随着工业化进入中期阶段，廉价劳动力优势不再，土地成本上升，城市化滞后于工业化的问题不断显现，并在全球金融危机后全面暴露。
这主要体现为：城市集聚效应不够，产业结构不合理，用地不集约，尤其是工业用地比重太高、城市用地比例过低，人口在城市落地困难，房价增长过快。这些问题的背后，都与城市化、工业化的不协调密切相关。因此，在下一轮增长中，城市基础设施建设带来的投资增长，人口城市化带来的消费增长，将成为引领中国增长的主要力量。
但是，城市化就一定带来农村的发展和农民的现代化吗？2000年后中国城市化加速后，农村的种种现实，似乎印证了“农村派”的担忧不无道理。
2000年至2008年，短短的八年时间，中国城市化率从40%提升至47%，每年接近1个百分点。但是，在城市化提速的同时，农村的问题却有目共睹：大多数传统农区村庄破败，优质耕地大量流失，农业经营者老龄化、兼业化，留守儿童增加，城乡收入差距拉大，群体性事件增加，等等。
当前，中国城市高度繁荣下的农村衰败，绝不是危言耸听，而是一个严峻的事实。城市快速发展，农村不发展，如此畸形的城市化，并非人们所期待，事实上也难以持续。
巨型城市化难题
中国下一轮的城市化，不在于下多大决心、用多少年完成这一“历史使命”，也不需要用一堆数据来论证城市化有多么重要，根本的问题在于，能否真正破解人口第一大国的城市化难题。
第一个难题，是中国如何实现一个巨量农村人口的城市化。城市化的本质是人口的城市化。农村人口到城市从事非农经济活动，一方面，提高了要素配置的效率，增加了国民财富；另一方面，也因此而融入城市化进程，分享城市文明。
中国农村人口的非农化，早在上世纪80年代中期就开始了。包产到户改革释放出大量农村剩余劳动力，乡镇企业的“异军突起”，改变了国有工业占主导的格局，农民通过在本乡本土的非农就业参与工业化进程。
上世纪90年代中叶以后，随着出口导向战略的实施，中国沿海地区成为“世界制造工厂”，本地农民通过土地出租、内地农民通过跨省(区)的流动，继续参与工业化进程。
差不多与此同步，城市大门逐渐向农民打开，农民开始自发地、顽强地进入城市。外地农民进驻城市的“城乡接合部”，被圈进城市的原住农民以剩余集体土地和宅基地盖房出租，为在城市寻梦的外地农民提供栖息之所，获得土地级差收益。
中国前期的高速工业化确实吸纳了数亿农村劳动力的非农就业。城市化是一个无法回避、也难以阻挡的“洪流”。今后一段时间，如何将目前或在沿海工厂或在城市谋生的2亿多农民工真正融入城市，是中国“十二五”期间的巨大挑战。
从各地城市政府零星的统计看，目前一些大城市的城乡接合部“栖息”着200万至600万的“流动人口”，治安问题频发、群体冲突加剧、身份差异带来的歧视、流动人口和本地人口之间的潜在冲突、社会不平等，已经对城市政府带来了巨大挑战。
再把时间尺度拉长，按照目前一些专家的估计，到2030年，中国的城市化率将达到70%左右。那将意味着，除了要解决上一轮发展中累积的问题，还要解决近4亿农民的城市化。
这个巨量的人口往哪儿走、靠什么产业来支撑、城市政府采取什么样的方式实施人口管理、其社会保障和公共服务体系如何设计等，都没有任何经验可供借鉴，必须立足于自身来破解。
中国城市化的第二个难题，是能否实现“速成”的城市化。经典教科书指出，欧美城市化经历了上百年的历程，伴随着工业化，城市化跟进，最终实现现代化。在长时段内，人口与资源、农业与工业，农村和城市之间的矛盾与冲突，通过财富的积累与分配、人口的转移与产业吸纳、缓解利益冲突的机制设计、各阶层的相互妥协，逐步得以化解。
但是，中国政府和民众都等不及上百年来实现“城市化梦想”。于是，在尽可能短的时间内推进城市化成为各地方政府的共识。要在尽可能短时间内实现城市化“速成”，必然加剧农业和工业、农村和城市在资源争夺、财富分配、发展机会上的冲突，并且冲突是集中于较短的时间区间。目前，化解这种矛盾的机制、资源和空间相当有限。
与“速成”相关的问题，是以美好预期形成的城市化机制。为了加快城市化进程，投入巨量资本的城市基础设施建设，地方政府以财政信用为担保，以政府性公司为平台，以土地抵押融资和银行信贷为依托，形成巨量政府债务。而这套机制的运行，完全基于对未来经济的持续高速增长的预期。
如果没有土地财政和土地抵押，就不可能有如此快速的城市化。但是，这种做法也导致土地难以集约利用、农民权益受损、党政官员腐败以及财政和金融风险等问题。
成立政府性公司，以土地抵押作为融资平台，曾是中国沿海地区部分城市政府从事建设的工具。但在应对金融危机中，各地都在成立政府性融资平台，已从小心翼翼变为全面推进。
地方融资平台的贷款，当然主要是土地抵押。地方政府以土地出让收入作为预算外收入，形成“土地财政”，是上一轮经济发展的独特现象。目前，这一现象已经从沿海发达地区蔓延到中西部地区，从一些大城市蔓延到中小城市(甚至小城镇)，这令人忧虑。
第三个难题，是中国能否形成与工业化相协调的城市化。从世界经验看，早期发达国家基本是先有工业化再有城市化。先靠产业的发展提供就业机会，吸引农村人口向非农产业转移，再在人口聚集的基础上，形成城市需求和服务产业，从而推动城市化的进程。也就是说，农村人口城市化是在城市的拉力下实现的。
但是，“二战”后发展中国家的城市化发生了重大偏差。具体表现为，由于长期实行“城市偏向”的政策，城市过度发展而农村不发展，农村凋敝形成农村人口到城市谋生的推力。而城市产业的发展赶不上农村人口的转移，大量进城人口到非正规部门就业，城市生活成本提高。这些被甩出来的农业人口，不能融入城市，给城市管理带来巨大困难。
从中国城市化的发展来看，表面看是城市化模式之争，实质是城市化和工业化的关系问题，及由此带来的中国下一轮城市和工业发展的布局问题。
一种选择是维持已有格局。中国经过上一轮的发展，工业布局向沿海集中的局面业已形成，产业向沿海地区集中，劳动就业人口也主要流向沿海地区。中国下一轮城市化的重点，也是沿海地区在工业化基础上的城市化。这就意味着下一轮城市化中，工业布局不均衡将不得不持续。
但是，这种不均衡格局也面临巨大挑战。东南沿海地区上一轮的工业化中，流动人口的周期性流动，确实降低了中国作为“世界工厂”的劳动成本和社会服务成本。但东南沿海工业化只是利用廉价劳动力的好处，没有解决流动人口的落地问题。
下一轮沿海地区向城市化的转型，这些“两栖人口”必须从工作人口变成工作和生活人口。这既会提高人口的集聚效应和财富效应，也会加大城市的生活成本、社会管理成本、提供公共服务的成本。如果中国继续延续这种非均衡发展格局，城市化将面临巨大的政治和人口压力。
另一种选择是考虑工业化的区域平衡问题，即调整现有工业格局，在城市布局上考虑沿海与内地的更加均衡。这种调整是否能顺利实现，取决于两种可能性：
一是下一轮发展中中西部地区的工业化能否起飞。如果能够“起飞”，中西部的城市化可以与工业化协调推进，中国区域不均衡的格局可以得到扭转。
二是如果中西部工业化不能顺利推进，仅仅以人为的力量提高中西部地区的城市化率，产业滞后、就业压力就会制约城市的健康发展。
关键是城乡共享发展
城市化的目的是为了人的现代化。中国要迈向现代化，就必须要迈过城市化这道坎。但是，城市化只是手段，决不能为了城市化而城市化。城市化的本质是农村人和城里人共享发展成果，实现城市和农村的共同发展，这是一个前提。为此，必须遵循以下原则：
第一，必须实现农村与城市的共同繁荣。要保证城市化的可持续性，必须要解决农村的共同发展问题。上一轮发展实际上是城市高度发展，但农村城镇凋敝；沿海地区工业高度发展，整个中西部地区工业衰败，整个农业趋于衰落。
应该看到，农村衰败，农业变成弱势产业，不利于中国城市化的健康发展。因为这会对人口非农化形成巨大推力，加快人口向城市的迁移。如果城市产业难以吸纳更多的农业人口，就会出现诸多问题。在新一轮城市化中，必须避免这种局面。
与世界城市化进程相比，中国还有特殊的难处。中国人口规模巨大。十多年后中国总人口将达到14亿以上的高峰，按城市化率达到70%计算，中国还会有4亿农村人口。农村在国民经济中的地位，对全局的影响还很大。如果城市化只是造成农村的凋敝，可能中断中国现代化的进程。
从一定意义上看，中国未来发展中，城市化是主导力量，而农村仍然是稳定全局的力量。农村的发展不仅关乎留在农村人口的生计，也关乎中国现代化进程。从目前现状来看，如果不能纠正长期以来的“城市偏向”格局，中国农村的未来不容乐观。
第二，必须让农村人口分享城市化的成果。对于农民来讲，城市化带来的变化实际上就是两个：一个是人口的城市化；另一个就是土地的城市化。农村人口要分享城市化的成果，最实际的也就是两条，其一就是，在人口城市化进程中，随着身份的转变，享受和城里人同等的公共服务。
目前的现状是，在城市化进程中，原城市政府对其辖下的原住农民与原住城里人提供公共品和公共服务差别巨大，形成“人口同城，待遇不同”，二元格局明显。更大的问题是，目前城市化率乃是按城市常住人口统计，有1.6亿流动人口被统计为城市人口，但他们并不享受来自城市的公共品和公共服务。这种将流动人口排斥在外的做法，必须尽快解决。
同时，还应让农民分享土地级差收益的好处。城市化的最神奇之处就是，随着土地的非农化，会带来土地级差收益呈几何级数的增长。在中国目前，由于政府垄断土地一级市场，农民难以分享土地非农化的级差收益，这成为农民与政府冲突乃至发生群体性事件的根源。新一轮城市化中，必须尊重并确保农民的土地权益，建立农民分享土地级差收益的机制。
第三，以制度创新打通城乡统筹发展的通道。近年来，中央提出统筹城乡发展的战略，通过调整分配格局，靠增加农村基础设施建设比重，靠财政转移支付、公共服务向农村覆盖，提高了农村、农业在整个国民收入分配格局中的比重。但是，在城市主导资源分配、农村处于弱势的大格局下，这种微调，难以解决农村发展的根本问题。
下一步要突破的是，在正视城市化作为经济发展主导力量的前提下，通过制度创新，促进城乡之间资源和要素的合理流动和市场化配置。在要素流动中，分享生产要素效率提高的好处，促进农村结构变革和农村的现代化。
在城市化大格局下，生产要素只会向生产率更高的部门和区域流动，这是经济规律使然，企图通过政府的力量让生产要素流向农村，恐怕难以见效。
可取的办法是，改革不利于保护农民权益和利益的制度安排，创新要素流动配置中农村、农业产业的参与方式和政策机制，在人口城市化的前提下，实现农村要素的重组、传统农业的改造、传统村落的再造。
第四，必须兼顾发展与公平。目前的城市化过度重视城市的发展，包括通过土地一级市场的开发，快速塑造城市形象，过度注重城市基础设施建设，过度注重房地产，所谓城乡共享城市化发展成果也仅限于本地居民。
今后对进入城市的流动人口，应实现公共服务的全覆盖，破除城乡在投资、财政分配上的二元结构。目前政府对财产权的保护严重不足，甚至漠视，行政权侵犯财产权，政府重发展、轻民生，重资源开发、轻财产权保护，不利于社会稳定与和谐，必须有根本的改变。
在兼顾公平与发展中，必须要高度重视土地问题。中国的工业化和城市化进程，之所以比其他经济体产生更多的社会问题，其中一个重要的原因是，土地产权制度的先天性缺陷，为土地增值收益的争夺留下了巨大空间。
中国现行土地产权安排存在重大缺陷。这包括：集体所有权模糊，带来土地利益的主体缺失；集体所有权和国有权在权利上的不平等；征地权在强调发展的名义下被滥用；行政权侵犯产权；等等。
土地产权模糊，为各种强势力量争夺土地收益提供了方便，也导致原土地占有者在保卫土地权益时缺乏公正的制度工具。产权制度的不明晰以及在制度基础设施上的服务缺失，在农民权益意识觉醒的现实下，必然导致群体性事件增加，增加政府与农民的冲突。
目前，土地问题链条在开端得罪被征地农民，末端得罪大多数城里人，中端则为批地官员和房地产商提供巨大利益空间，已造成大量群体性事件。土地问题已成为威胁社会稳定的首要因素，对政权巩固的影响不可小视，必须加快制度改革步伐。
刘守英为国务院发展研究中心研究员