我国高校内部管理体制改革30年

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——历程、经验与发展趋势
华东师范大学 戚业国 王徐波
摘 要:改革开放30年来,我国高校内部管理体制改革大体经历了改革酝酿与尝试阶段、改革启动和全面探索阶段、改革逐步深化阶段和改革全面推进并取得突破性进展的阶段。30年来高校内部管理体制改革取得了重大成就,积累了宝贵而丰富的经验,但也存在一些亟需在发展中解决的问题。在今后的改革发展中,还要不断适应建设社会主义市场经济需要,坚持服务和谐社会建设;坚持与高等教育宏观管理体制改革相适应,增强高校适应社会需要的能力;坚持高校内部管理体制改革应以提高高等教育的质量为核心;逐步建立现代大学制度;不断完善高校的内部资源配置机制、优化动力机制、完善监督机制等。
关键词:高校学校;内部管理体制;改革开放30年
30年来,高校内部管理体制改革一直是我国高等教育体制改革的一项重要内容。改革的目的就是要使高等学校内部管理体制更好地适应高等学校使命和任务的变化,适应社会主义市场经济体制逐步建立对高等学校内部管理体制的要求,更好地实现高等教育的社会职能。高等学校内部管理体制是高校运行的内在基础,主要包括学校内部领导体制、内部人事制度,特别是教师管理制度、内部财务管理和分配制度、后勤服务制度等。笔者就这一改革历程进行全面的回顾,在总结主要经验、分析存在问题的基础上对未来的发展趋势予以展望。
一、30年来我国高等学校内部管理体制改革历程
(一)酝酿与尝试阶段(1978-1985年)
这一阶段从1978年实施的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》(简称《条例》)开始,在拨乱反正中各高校逐步恢复和理顺了内部管理体制。由于《条例》是在1961年颁发试行的《教育部直属高等学校暂行工作条例》(即《高校六十条》)的基础上修改而成的,实施中表现出新的不适应,各高校酝酿并尝试新的改革。这时期,学校内部管理体制改革主要集中在以下3个方面:调整高等学校领导班子;恢复教师职称评审制度,建立高等学校教师考核、培训制度和机关干部岗位责任制;恢复和改进校内分配制度、后勤管理制度。总体来看,这阶段在学校内部管理体制方面主要还是恢复和重建,改革主要是小范围试点以及单项改革。这一阶段的改革成果最终反映在 1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中。
(二)启动和全面探索阶段(1985-1993年)
1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》对我国教育体制改革进行了系统设计,高等学校内部管理体制改革也进入启动和全面探索阶段。这一时期主要进行了以下探索:进行校长负责制的试点;实行教师职务聘任制度;建立以岗位责任制为中心的管理制度,试行浮动岗位津贴制;以高校后勤服务社会化为改革总目标,推行高校后勤经济承包责任制;进行高校综合改革和内部管理体制改革试点。这一阶段试点探索的成果集中体现在1993年发布的《中国教育改革发展纲要》。该纲要发布之后我国高等学校内部管理体制改革进入新的发展阶段。
(三)逐步深化阶段(1993-1999年)
国家教委于1993年2月8日发出的《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》,1993年2月13日党中央、国务院正式颁布的《中国教育改革和发展纲要》,标志着内部管理体制改革深化阶段的开始。从总体上看,在这一阶段,高校内部管理体制改革步伐明显加快,改革内容不断深化,并且,逐步由单项改革向综合配套改革发展,要求相互配合、整体协调进行。高校内部管理体制改革也开始涉及教学改革领域,特别是涉及加强跨世纪的高校领导班子、教学科研带头人队伍、学校党政管理干部队伍的建设等方面。这一阶段以1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布和 1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布为阶段结束的标志。
(四)全面推进并取得突破性进展阶段(1999年至今)
继1998年8月29日《中华人民共和国高等教育法》颁布,党中央、国务院1999年6月召开的改革开放以来第三次全国教育工作会议和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布之后,我国高等教育出现了深化改革、加快发展的趋势,为建立与社会主义市场经济体制相适应的高等教育体制,高等教育体制改革的整体步伐大大加快,高校内部管理体制改革也进入全面推进阶段,并取得整体突破性进展。在这一时期,中央和高校的改革热情很高,地方党委和政府及其教育行政部门也积极行动,他们对高校内部管理体制改革给予高度重视和切实推动。这个时期的改革主要集中在:精简高校内设机构和管理人员,开始建立教育职员制度;调整或重组教学组织,理顺校院系关系;普遍推行岗位津贴制度;高校后勤社会化改革取得突破性进展。
二、我国高校内部管理体制30年改革经验与问题
(一)主要特点与经验
1.高校内部管理体制改革是改革开放事业的重要组成部分。高校内部管理体制改革作为中国社会全面改革开放的重要组成部分,其主要动力来自社会改革的推动和高校自身发展的需要,因此改革的特征、进程、重点与社会改革基本保持了同步。作为改革开放前奏的“解放思想”,高校发挥了重要作用。改革的启动是从建立责任制、下放权力开始的,围绕下放权力自主办学、引入竞争强化责任、利用市场适应需求、优化体制科学组织等关键方面,循序渐进地不断地推动改革的深化。从总体看,30年高校内部管理体制改革的每一个阶段关注的主要问题都能看到当时社会改革热点的影子,而且通常是“滞后”社会改革一段时间,因此,认识和总结30年高校内部管理体制改革,必须放到中国社会全面改革开放的大环境中,充分注意到“自上而下”和“由外及里”这样的特征。在未来比较长的一段时间里,这样的特点还将继续。因此,高校内部管理体制改革应当结合社会改革进行,充分考虑改革的社会环境条件和基础,背离了社会大环境、滞后或者过度超前的改革是难以取得成功的,这应当是 30年高校内部管理体制改革的一条重要经验。
2.经济社会发展是改革的主要推动力量。我国高校30年内部管理体制改革的推动力量可以概括为以下三种:一是经济体制和社会运行机制的改革要求高等学校建立新的运行机制;二是外部对高等教育运行效率的巨大压力要求高校优化自身组织结构模式;三是高校自身发展的内在力量要求改变原来由外部安排的高校内部管理制度。改革开放30年,我国从完全的计划经济逐步过渡到社会主义市场经济体制,高校内部管理体制改革从下放权力、减少审批,到经费包干、自筹经费办学,政府要求高等学校更多地承担自身发展的责任,要更多地独立获得办学资源并减少对政府的依赖,希望高等学校在推动社会经济发展中从市场获得自身发展所需要的部分资源,要“面向经济建设主战场”。这样的变化推动了高校从人事分配制度到组织结构模式,从教学科研业务到后勤体系的全面调整和改革。社会改革的“样板”对高校内部管理体制改革也起到重要的示范和引领作用。这应当是我国高校内部管理体制改革的重要特征之一。
3.循序渐进、试点推广、总结经验、不断完善。与我国30年改革开放取得成功一样,我国高校内部管理体制改革选择了注重成效、循序渐进、试点总结后前进、发现问题及时纠正调整的稳妥的改革策略。几乎每一个比较重大的改革问题都是从实践中提出来的,都是在总结个别高校实践尝试的基础上设计并组织试点,试点取得成功后再不断推开,发现问题及时调整和纠正。这样的策略保持了高等学校内部管理体制改革的稳定推进,极大推动了我国高等教育的发展,改革、发展、稳定得到了有机的统一和平衡。这样的策略也是我国高校未来改革应当遵循的原则。
4.结合国情,尊重地方,调动高校积极性。我国高校30年的内部管理体制改革始终是我国自己主导的,虽然受到外部影响、不断吸收借鉴国际高等教育发展的经验,但总体上是“以我为主”的,始终把适合国情作为改革的重要指导思想和行动原则。纵观30年高校内部推进的改革,始终立足国情、立足现状,在改革的总体方向上,重视调动地方支持高校内部管理体制改革的积极性,重视调动高校自身推动内部管理体制改革的积极性,尊重地方和高等学校结合自己的具体情况选择和调整具体的改革策略和时间进度。应当说30年高校内部管理体制改革,尊重地方和高等学校,注重调动地方政府和高校积极性,促使他们结合实际情况推动改革,这是我们30年实践中形成的重要经验,应当为后来的改革所吸收借鉴。
5.“自下而上”与“自上而下”的有机结合。我国高校30年来的内部管理体制改革总体上是一个自上而下的推动过程,上级(主要是国家教育行政部门)在改革中发挥主导作用,许多改革是通过行政命令实现的,“统一要求、自上而下、行政推动”是其鲜明的特征。但中国高校内部管理体制的“自上而下”中的“上”,其决策又主要来自基层的实践经验,个别地区、个别高校内部管理体制的实践经验和做法被总结、提练和完善,成为推进全面改革的原则和依据。总体上看这是一个“从群众中来到群众中去”的过程,基本避免了盲目改革和“瞎指挥”的情况,这是改革成功的重要经验。30年高校内部管理体制改革的实践证明,教育行政部门的强力推动是高校内部管理体制改革推进的重要保证,但这样的推进应当坚持尊重学校的现状,决策应当更多地来自于一线学校改革的经验和创造,要特别注意总结群众和一线单位创造的各种经验,充分尊重他们的智慧,只有坚持自上而下与自下而上的结合,才能保证高校内部管理体制的顺利发展。
6.“由外及里”与“由里及外”的充分配合。我国高校30年内部管理体制改革首先是外部社会环境推动,波澜壮阔的改革开放是高等教育改革的主要推动力量,全社会的转型与变革推动了高等教育为适应外部运行环境而进行内部的全面改革,这样的改革被落实到高等学校的内部管理体制改革中。显然这样的改革在最初具有一定的被动适应特性,但随着高校内部管理体制改革的持续推进,其成功做法又推动了整个高等教育体系的深入全面改革,进而影响到整个教育系统和全社会的改革开放。内外结合的改革形成了改革的持续动力,也在改革成功中发挥了重要作用。
7.在发展中解决存在问题,在解决问题中推动发展。我国高校内部管理体制一直在试图解决影响高校发展的问题,但实践反复证明,任何改革都不可能解决全部问题,改革总是在解决问题中不断推进。高等学校内部管理体系是一个庞大的系统,涉及方方面面的利益、传统和价值观念。改革要满足所有方面的需要几乎是不可能的,只能在不断改革中协调并平衡各方面的关系和利益,通过改革解决发展中出现的问题,才是唯一的出路。这也是我国高校内部管理体制 30年的成功经验之一。
8.始终注意处理好改革、发展与稳定的关系。社会转型中高校内部管理体制面临的困难与问题比较多,推进改革的进程与节奏就显得特别重要。我国高校内部管理体制30年的成功经验是始终注意处理好改革、发展与稳定的关系。30年的实践证明,改革是推动我国高校快速健康发展的重要基础,不改革就无法适应社会的发展,但任何改革的目的都是发展,不能为改革而改革。改革中出现的问题如果处理不好很可能会危及发展,进而葬送整个改革;只有及时调整改革节奏解决这样的问题才能够将改革持续推进下去。衡量改革成效的主要依据之一就是高等学校的发展,但所有的改革与发展都必须以稳定为条件,这方面高校的经验教训尤其值得总结,如果影响了稳定,改革与发展的成果就可能付诸东流。今后一段时期里我国高校内部管理体制必将继续推进,这样的改革必须紧紧围绕推动高等学校的发展,必须注意维护高等学校的稳定和社会的稳定,这是我国高校内部管理体制在实践中总结的经验和教训。
(二)我国高校内部管理体制带来的非预期效应
我国高校30年内部管理体制改革取得巨大成效,大大推动了高等教育发展,缩短了与世界高等教育发展的差距,但与改革初衷不一致的一些非预期效应在一定程度上影响了改革的成效。这些非预期效应有些是改革本身造成的,但更多是社会环境的影响通过高校内部管理体制改革体现出来的。分析这些非预期效应,以理性思考高校改革,为今后高校内部管理体制改革提供参考具有十分重要的现实意义。
1.功利化腐蚀了大学的灵魂,动摇了对大学核心精神的坚持。贯穿我国高校30年内部管理体制改革的一条重要主线是建立利益机制,通过利益激励调动积极性、提高运行效率。这样的机制极大地激励了广大教职工的积极性和工作热情,尤其是竞争机制的普遍引入,劳动效率得到迅速提高,高校整体办学能力和水平迅速得到发展和提高。但由此带来的负面影响也是十分明显的,对物质利益的过度追求导致一定程度的拜金主义,利益导向导致各种短期行为,大学精神与社会责任在一部分人那里受到怀疑甚至完全丧失。我国现代高等教育是学习西方发展起来的,大学理想和传统本来在我国并不深厚,而物质利益的冲击、急功近利的短期行为,将高等学校沦为“名利场”,从某种意义上讲高等学校距离大学的本质越来越远。
2.急功近利违背学术发展规律,造成一定程度的学术浮躁。我国高校内部管理体制改革的另外一个鲜明特征是逐步形成了绩效导向的考核制度,这样的考核制度对于充分调动教职工积极性发挥了十分重要的作用。但大学以高深学问的探究和传播为基础,大学从事的学术活动更多是对未知世界的探索,具有很强的不确定性,这种探索的价值往往不一定能立刻显现出来,其“绩效”不容易体现出来;另一方面,高校学术人员的工作积极性更多来自对学术活动价值认同与兴趣、好奇,单纯的绩效考核能较多地造成工作的压力,却不一定能带来工作的兴趣与动力。高等学校的教学、科研和社会服务都具有绩效难以显现和评价、绩效评价结论的激励作用有限等方面的特点。因此基于绩效的评价和资源配置机制,提高了竞争,也带来了学术活动急功近利等问题,导致高等学校出现学术浮躁,难以取得真正创新性成果等方面的问题。
3.规模扩张掩盖了内部管理长期存在的效率问题。我国高校内部管理体制改革初期就已经意识到,人浮于事、机构臃肿、效率低下是我国高校内部管理体制的主要弊端之一,造成高校大部分经费用于“人头”,直接影响教学科研条件的改善,解决这些问题也是改革的重要目标。为此,剥离机构、分流人员、责任包干,直到后来的高校合并,其重要的判断都是要努力实现高校规模效益、提高内部运行的效率。这样的改革持续了多年,虽然痛苦、艰难,但成效显著。随着高校扩招,在校生人数成倍增长,高校教职工迅速从“人员过剩”变成“人员不足”,多数高校几乎所有方面的人员都出现“缺编”现象,大量招用新的人员成为高校用人的关键。这样的变化掩盖了高校人员结构存在的深层问题,导致改革无法推向深入,高校用人制度、人员结构、组织结构等方面的深层问题没有得到解决,能够有效提高运行效率的机制并没有建立起来。
4.资源配置的行政化进一步强化了官本位意识。我国高校内部管理体制改革是从要求高校直接从社会获取部分办学资源开始的,随着市场机制的广泛运用,导致高校“创收”冲击教学科研情况的出现,随着我国财力状况的改善,尤其随着对科技竞争认识的不断深化,高等教育投入迅速增加,对于多数高校来说,通过各种途径获得的政府公共财政支持迅速增加。在高校内部,学校控制的教育教学资源总量迅速膨胀,相当部分的资源是通过行政体制分配的,直接导致多数高校内部各类资源的配置中行政权力的影响不断扩大,高校官本位意识不仅没有被削弱,而且有不断强化的倾向,这在一定程度上影响了现代大学运行机制的建立,对高校内部管理体制改革造成阻力。
5.学术权力难以对行政权力进行有效制衡,学术自主发展的空间在减少。学术权力与行政权力是高等学校内部管理中相互制衡的两大基本权力,在制衡中形成大学的主要运行机制。现代大学进入我国比较晚,而且主要是在国家行政权力主导下建立起来的,大学也就被要求更多地服从服务于国家决策,在高校内部学术权力的主导作用没有建立起来。30年高校内部管理体制改革发展中,由于各种各样的原因,高校的行政权力始终强于学术权力,学术权力在高校的影响力受到很大制约,这就导致了学术决策中的行政化倾向,学术自主发展的空间不够大,自主探究的气氛不够浓厚。而且这样的倾向随着政府投入的不断增加、高等教育被寄予更大社会期望而变得更加明显,学术发展中的急功近利、浮躁趋利等无不与此有关。
6.太多的诱惑导致大学师生越来越难以潜心治学,浮躁、趋利的倾向越来越明显。改革开放使我国社会迅速丰富起来,社会经济得到前所未有的大发展,社会财富迅速积累,对科技与人才的渴求转化为对高等教育发展的巨大需求。随着直接参与社会生产和社会生活的程度不断深化,高等学校教职工的收入水平迅速提高、生活得到极大改善,大学教师收入趋向多样化、隐性化,曾经的“清水衙门”出现了众多的利益诱惑,很多教师在参与社会发展中得到较高的收入。这就直接导致部分师生经不住诱惑,难以潜心枯燥艰涩的研究积累,更热衷“短平快”、“市场效益好”的学术活动,浮躁、趋利侵蚀着大学的基本精神和社会责任,影响了大学社会作用的发挥。
三、中国高等学校内部管理体制改革的趋势与展望
(一)我国高校内部管理体制改革的外部环境与要求
1.适应建设社会主义市场经济需要,服务和谐社会建设。我国30年改革开放的重要目标是建立和完善社会主义市场经济体制,在高校内部管理体制中注重效率,体现“效率优先、兼顾公平”。目前我国改革开放事业已经进入新的发展阶段,完善社会主义市场经济体制、建设和谐社会已经成为社会发展的中心目标,高等教育自身也进入稳定发展阶段,高等教育发展既要注重效率,也要重视社会公平与正义,这应当成为内部管理改革的基本指导思想。当前我国经济进入转型期,自主创新是未来经济发展的主要动力,提高创新能力、培养创新人才是高等教育发展的重点,内部管理体制必须服务于这样的外部要求,服务于从人口大国向人力资源强国的转变,为社会经济发展提供有力支持。
2.与高等教育宏观管理体制改革相适应,增强高校适应社会需要的能力。目前,我国高等教育管理体制改革已经基本完成,办学体制改革、管理体制改革、投资体制改革、招生和就业体制改革也进入相对稳定期,高校内部管理体制改革需要加快适应高等教育管理体制的步伐。社会对高等教育的需求已经发生很大变化,从高等教育文凭的极度“稀缺”发展到“相对过剩”,“文凭选择”正在迅速过渡到“能力选择”,高等学校面临培养模式转变的巨大压力。随着社会民主化进程的推进和法律体系的不断完善,对教师的聘用、学生的管理都提出依法科学管理的问题。社会资源配置模式越来越建立在竞争基础上,高校内部管理体制改革的重要目标是提高外部竞争力。高校后勤社会化面临规范管理的压力。所有这些都是未来高校内部管理体制改革必须认真考虑的问题。
3.高校内部管理体制改革应以提高高等教育的质量为核心。我国高等教育经过快速扩招,在很短的时间里实现了大众化,高等教育毛入学率从1998年的9.8%迅速提高到2007年的23%,随之而至的是办学条件恶化、教育教学的设备设施严重缺乏,相对生源质量下降,师资力量严重不足,高等教育质量问题引起全社会的广泛关注。高等学校内部管理体制改革的内容虽然很多,但中心问题是提高高等教育的质量,未来改革应当围绕提高质量展开。
(二)高校内部管理体制改革的目标——建立现代大学制度
现代大学制度是指与社会主义市场经济体制相适应,符合高等教育规律,政府宏观调控,高等学校依法自主办学,管理体制与运行机制相统一的高等学校管理制度的总称。虽然对现代大学制度的认识仍然有比较大的争议,但建立现代大学制度已经为高等教育界普遍接受。
现代大学制度首先是一种“制度”,是关于政治权力、行政权力、学术权力以及政治利益、行政利益和学术利益的规则体系,它将学校内部不同团体的职、权、利、责做了划分,保障大学在政府宏观调控下的自治,保障大学的学术自由,保障各团体的协调运作和利益共享。现代大学制度的构成要素包括大学理念、管理体制、多元投资、政校分开、依法治校、教育与经济相结合等。现代大学制度的建立,必须以科学的、先进的办学理念和办学思想为指导。首先必须要与科学发展观相适应。坚持以人为本,强调统筹兼顾,促进教育规模、结构、速度、质量、效益的有机统一;要在高校内部正确处理内涵发展与外延发展的关系、质量与数量的关系,要走内涵与外延相结合的道路,走质量数量兼顾、质量优先的可持续发展道路。其次,要建立现代大学制度,必须更加注重现代大学存在的价值基础,充分传承大学精神和理想,积极承担社会责任,坚持真理、尊重好奇、不断创新,将对理想与价值的坚守与服务国家和民族、推动社会发展、满足学生需要相结合,在知识创新中发挥更大作用。第三,要建立现代大学制度,还需要在思想方法上借鉴企业和其他社会团体的管理经验,建设高校的管理文化。在制度架构上,应以质量为中心,整合高校管理制度;在机构设置方面,应以过程为基础;建设服务型的高校管理机构,最后达到境界的升华,最终建设学习型高校,提高持续改进的能力。
(三)我国高校内部管理体制改革的趋势
随着高校扩招基本完成并进入质量内涵发展阶段,未来我国高校内部管理体制改革将重点转向机制创新,结合现代大学制度的建设,改善高校内部资源配置机制、优化动力机制、完善监督机制。
1.完善高校资源优化配置机制。我国高等学校内部资源严重短缺与资源浪费并存,改善资源配置机制是提高质量和运行效益的关键问题。资源配置机制创新的重点是重新调整有关权力与责任关系,其中发挥学术权力的作用、适当引入市场机制是关键。在高校各类资源配置中,最重要的是人力资源配置、物质资源配置和财力资源配置,另外还包括时间资源和信息资源的配置。人力资源配置体现在人事制度改革,这在今后一段时间里仍将是我国高校内部管理体制改革的重点之一。人力资源配置将与学术人员的自主发展相结合,一方面体现竞争机制;另一方面要尊重学术人员的自主发展,保护学术自由和学术创新的环境,发挥每一学术人员的积极性与创造性。
2.优化竞争激励机制。在高校建立竞争激励机制,关键在于完善考核制度。对教师业绩的考核是一个迫切需要解决但始终没有很好解决的问题,在教学考核中面临质与量的问题,教学的劳动数量比较容易衡量,但教学的质量不仅难以测评,而且受教育观的影响极其难以达成共识。教师科研业绩的考核,争议更大,科研方面的事实、数量比较容易计量,但估算其价值或科研业绩却极其困难。如何设置考核标准才合理,采用什么样的考核方式、手段才能避免考核结果失真,如何避免考核过程主观随意性又适应教师工作难以量化的特点,考核的信息如何反馈利用才能充分发挥激励作用等等都是有待解决的问题。目前越来越多的高校认识到,过度考核和竞争可能导致教师疲于应付各种考核,迎合各类指标,最终失去了对教学和科研的兴趣,丧失了独立思考和创新能力。
3.完善高校内部的监督机制。我国高校内部管理体系中缺乏有效的监督机制,因此完善监督机制将是未来高等学校内部管理体制改革的重点与难点之一。最基本的监督与制衡需要建立在学术权力、行政权力、党委权力、学生权力的相互制衡上,需要发挥教授会、教代会、纪检与监察、财务与审计等学术的、群众的、行政的、经济的等多种监督机制。
(文见《中国高教研究》2008年第11期)