工业园区发展中土地利用若干问题的探讨

来源：    作者：    2006-11-28
工业园区发展中土地利用若干问题的探讨
龚健
改革开放二十多年来，我国的园区经济得到了迅猛发展，并在国民经济中起着不可替代作用。工业园区可以把土地、劳动力、服务等优势集聚在一起，形成规模，产生集聚效应和辐射效应，成为加速本地工业化进程的有效途径。据统计，仅54个国家经济技术开发区2003年实现国内生产总值4985亿元，占全国国内生产总值的4.27%。由于工业园区不仅成为各地的经济增长极，而且在推进工业化和城市化进程中起着积极的作用。因此各地政府都会划出些成片地块来引领当地经济发展，根据产业功能、规模及政策的不同，这些区域往往冠以不同的名字：开发区、工业园、科技园、软件园、物流园等各种产业园区。随着城市经济的发展，各地掀起了开发区热，有些开发区不仅是一个工业区，而且承担着城市新区的职能，甚至成为城市新的CBD，它的功能不再是简单的工业再生产场所、工厂聚集地，而是一个城市再生。
一、工业园区土地利用特点
我国的工业园区是在经济转轨、市场经济不够成熟的背景下产生的，带有较浓的政府行政色彩。土地作为工业园区实现经济效益的生产要素之一，扮演着经济效益和行政行为的双重角色。
1、用地以新增建设用地为主，旧城改造用地为辅
由于旧城改造成本高，土地权属复杂，效率低，用地规模小，连片开发度差，且随着城市“退二进三”的产业发展的布局思路的实施，因此，大多数工业园区选址都独立城区开发，距母城30—50KM左右。这些开发区的各种市政设施及配套都要新建，包括水电、煤气、通讯、道路、排污等相关的市政及生活配套设施，为了使开发区与主城区的联系，通常会修建高速公路或快速干道。这些开发区的建设用地大多是占用农用地，然后通过征用把集体土地转为国有土地，土地统归开发区管委会管理。也有的开发区依托老城区，充分利用原有的各种基础设施，这类开发区通常是一些高新开发区，如深圳高新科技园、武汉经济技术开发区。
各地开发区的建设大多是选择类似城市新区或新兴工业基地的建设方式，是一种外延式的扩张，是城市空间产业布局表现。
2、用地由政府开发整理，向企业提供熟地
开发区一般都成立负责基础设施建设和土地整理的开发公司。管委会将征用的土地，承包给开发公司进行基础设施建设，实行土地“三通一平”或“七通一平”，把生地变为熟地，然后由管委会把土地出让给企业。
3、土地廉价作为各地开发区招商引资的优惠政策
开发区开发过滥，导致各地开发区的恶性竞争，为了招商引资，各地开发区使出浑身解数，不惜突破国家土地、税收法规及相关政策。各地不断推出低地价、低税收等各种优惠政策，有的地方甚至免地价，最终导致国有土地资产大量流失。
二、 工业园区土地利用存在的问题
1、 滥圈地，画地为牢
据统计，在未进行专项治理整顿之前，全国己有各类开发区6866家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到81.8%。大多数地方不切实际情况和条件，打着“高起点、高规格、高水准”的开发理念，找到几个项目就大肆圈地，把这棵梧桐树筑得越大越好，到时树是枝繁叶茂了，却很少金凤凰来落巢，最后弄得劳民伤财。
珠江三角洲工业区用地失控，土地市场供大于求。“栽下梧桐树，未必引得金凤凰”，土地从“五通一平”到“六通一平”，大量占用良田，开发的土地却没有卖出去，出现“遍地横野”，镇镇“冒烟”，村村“点火”，圈而未用，批而未建，开而未发，目前珠三角闲置的存量建设用地达47万亩。早在1996年，东莞市区批而未建的土地面积达21.75km2，是当时建成区面积(40.36km2)的53.89％，2003年，东莞市经广东省确认的违法用地达15000公顷。开发区用地无序扩张的严重后果是耕地锐减，1996-2002年间，珠三角每年消耗173平方公里，每年减少221平方公里耕地。
2、 土地利用效率普遍低下
工业用地粗放型利用，投入产出率低，已是对各地开发区土地利用现状的普遍共识。据了解，即使在被称为苏州“集约用地典范”的昆山出口加工区，共计2.86平方公里，首期1.86平方公里，目前吸引总投资8.2亿美元，平均投资为55.3万美元/亩，苏州工业园区的平均水平是36万美元/亩，而法国的开发区平均水平是60万美元/亩，新加坡、台湾等地均在100万美元/亩。甚至有些工业园区土地投资额不足30万元/亩。低投入必然产生低产出，引发低效率的粗放型土地利用方式。
由于工业区内获取土地的成本低，造成一些企业大量圈地，闲置而未开发，甚至炒卖地皮的现象也时有发生。目前大多数工业园区缺少用地评价指标体系，没有制定合理的单位土地面积投资额标准，土地具有保值增值功能，难免会有些企业恶性圈地，这正是政府为投资商做好“温床”，让他们发“横财”。
3、 工业园区规划与布局缺乏科学性，各园区关联度不大
工业园区过滥，导致各园区无序和恶性竞争，在招商引资项目方面各自为政，大家“先下手为强”，都优先发展电子产业、信息产业、生物制药、新材料等新兴产业，各开发区之间的产品和产业结构雷同，重复建设严重。由此产生的土地利用跟随着项目跑，土地利用结构跟着产业布局走，园区内规划与协调度不够。土地利用规划没有起到引导产业布局和筛选项目进园的作用。如在工业园区的无污染区、轻度污染区与一般污染区及重污染区之间没有建缓冲区；在物流区的设计车流道与次干道之间缺乏科学衔接；生活区、公共活动区与生产区之间缺乏有效的通达性和良好的缓冲设计。
4、土地生态污染严重
工业“三废”已是老问题，但随着园区经济的发展，却没有丝毫解决，反而是愈演愈烈之势。一些地方政府为了增加财政收入，扩大就业，片面追求经济效益和社会效益，而忽略了环境效益。一些项目本应该在入园之前要经过严格的环境影响评估，但往往是草草了事。而有些园区，由于自有财政资金不足，投入基础设施的治污系统不足，直接导致整个园区终日笼罩在暗无天日环境中，黑土地、臭水沟在有些园区是司空见惯了。在土地利用方面，由于规划缺乏科学性，在土地利用布局上缺乏明确的产业布局指导作用和优先过滤作用。
5、土地开发模式的滞后
目前，大多数工业园区的土地开发模式，主要是政府通过征用转变土地性质，把集体土地转为国有土地，然后由园区管委会负责“三通一平“或“七通一平”再出让给企业；也有的工业园区（主要指镇、村级工业园区或是一些农业园区），不转变土地利用性质，而是由村委与村民签定土地利用协议，由村委或村股份制企业负责土地一级开发，然后租给企业使用，这种工业园区的土地利用方式主要集中在长三角与珠三角一带。我国内地绝大多数工业园区的土地利用主要还是以国有土地利用为主。由于转变用地性质，牵涉到土地补偿和安置等问题，因此在具体操作过程中比较复杂。对失地农民来讲，由于截断了连续性的土地收益来源，并且目前全国大多数获得土地补偿和安置补助费偏低、不够合理，因此转变土地性质不利于解决“三农”问题。即使政府拿出了大量资金进行土地征用，但在土地开发整理过程中还需巨资投入基础设施及配套设施的建设。对本来财政资金紧张的政府更是背负重重，因此有些开发区圈地几年后还是毛地、撂荒。政府在土地开发及开发区后续建设中没有形成高效、持续的开发理念，资金链断裂时有发生。滞后的土地开发、利用模式不适合工业区的可持续发展思路，不利于土地集约利用，不利于构建和谐社会。
6、土地流转困难
在一些镇、村级的工业园区，由于土地使用权是集体性质的，因此土地使用权流转比较困难。农村集体土地使用权的原权利主体分属于各村民，分散而复杂的权利主体不利于土地使用权的流转。农村用地价格评估体系尚属空白，使得集体土地在市场中流动缺乏技术层面上的操作性。我国农村集体土地使用权采取的是一种承包合同式的文本形式，只是一种协议，在权利和义务方面只是一种以协议形式来保障，而国有土地使用权用法律性的证书来保障，因此集体土地从法律保障上来讲不利于其在市场上流动。农村集体土地使用权所衍生的权利市场几乎空白，而如国有土地的使用权买卖、租赁、股权市场相对比较成熟，所以集体土地市场体系不够完善。对于一些工业区用地效率低，或对于一些企业改制，其中集体土地资产作为企业资产的概念就比较模糊，因此工业园区集体土地在市场中流转比较困难。
7、 工业用地价格评估体系不完善
我国工业园区已成为地方政府推动地方经济发展的“驱动器”，土地资产已成为招商引资的“锐器”，有些政府为了揽大项目，大笔一挥，价值几千万，甚至上亿、几个亿的土地资产就低价、零地价出让给企业使用。各地工业园区在土地利用政策方面都是五花八门、各自为政。土地使用权出让价格的标准靠的是仅仅是国土地部门制定的工业用地分等定级。即使有这些“仅供参考的标准”，也只是作为可有可有无的理论“束之高搁”，因此工业用地的低价出让已成为国有土地资产流失的最主要形式，也是各政府官员腐败、堕落又一“温床”。对于工业用地的二级流动，由于没有市场形成的价格评估体系，缺少市场参考对象，从一定程度上阻碍了工业用地流转。
三、 工业用地无序扩张的机理
1、 崇尚“政绩”，开发区成了地方政府的“面子工程”
开发区由于有着聚集经济、经济辐射和聚集效益等特点，对当地经济发展确实起着举足轻重作用。因此园区经济就成了历届政府的“粉饰表”，把设立开发区和开发区的建设当作“政绩工程”，热衷于“大而全、特色产业”概念性园区，此举不乏都是在扩张性的土地利用上作文章。
有些领导一上任，就大肆圈地设立开发区，小的几百亩，大的几千亩甚至上万亩，如此大规模地掠夺土地资源在地方已见怪不怪了。大打“国际水准的、地方特色”牌的工业园，这种“形象”、“面子”工程，到最后大多成了“半拉子”工程。有些工业园区设立几年来，只有几家企业入园，大半土地被闲置。许多地方把吸引外资、招商引资作为各级政府的政绩来考核，这种考核方式助长了开发区建设追求数量规模而忽略质量的提升，招商引资往往是“饥不择食”，只注重经济效益，忽略了社会效益和生态效益，而无法保证土地集约型利用。
2、 低成本获取土地资源，直接降低开发区建设的成本门槛
在开发区建设初始，地方政府往往大量圈用土地作为开发区的原始资本，通过这种手段进行滚动开发，开发区才得以迅速发展。廉价的土地供应对开发区的发展功不可没，是我国吸引大量外资的主要原因。有学者估算，改革开放后20年内，国家通过低价征地获得了超过20000亿元的资本为工业的发展提供资本积累，开发区低廉价格的土地供应减轻了企业的负担，降低了工业产品的成本，提高了产品的市场竞争力，为企业的不断积累扩大再生产提供支撑。低地价的征用，直接降低了开发区建设的成本，减少了工业区发展的机会成本，加快了政府建设工业园区的步伐。
3、 管理、整顿力度不够，上有政策下有对策
随着我国工业化的发展和城市化进程加快，城市建设用地扩张象一匹正在奔驰的加鞭快马，已难以停下来，人地矛盾日趋严重。城镇建设用地的无序扩张，意味着生态用地、农业用地的减少，这导致区域生态可持续能力的降低和粮食可生产区耕地减少。2002年，珠江三角洲耕地保护面积为8520km2，占珠江三角洲土地总面积的15.6％，比2000年减少344km2，大量的耕地被开发利用。在这匹快马疾驰的路上，中央政府连续出台了多项政策和法规。1993年以来，国家对各类开发区进行了清理、整顿，关闭了一部分不合格的开发区，并加强了对新设立开发区的审批。至2004年8月止（业界称“8•31”大限），全国共清理出各类园区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，对产业结构雷同、层次低下、项目规模偏小的各类园区已撤销4813个，占总数的70.1%；核减规划用地面积2.49万平方公里。然而在中央政府出台的一系列政策的狂轰之后，一些违规的开发区还“死灰复燃”，政策只起到暂时、阶段性的监管作用。一些地方政府为了出政绩，增加财政收入，对国家出台的各种政策只是“睁一只眼，闭一只眼”，对一些不合格、效率低、违规的开发区还是“我行我素”，“天高皇帝远”的心态助长了地方政府“上有政策下有对策”的谬论。
四、 工业园区土地利用新思路
1、整合开发区资源，实现土地集约化利用
针对目前一些地方开发区过滥、结构雷同、产业功能相似、规模过小等现状，必须进行有效的整合，避免重复建设和恶性竞争。根据区域社会经济发展规划和产业发展目标，以国家级、省级重点开发区为龙头，形成在空间上经济功能明确、结构互补、联动性良好的产业布局。各开发区分工协作，在整个产业链中形成上、中、下游产业带，降低交易成本，提高产品成本竞争力，形成整个产业链的短途生产聚集区。对一些本来在地域上有很大的相联性开发区，可以共同建立服务配套区（如物流区、居住区），避免闲置、重复建设功能相似的服务配套设施。通过整合，土地利用结构、功能更明确，土地利用效率更高，土地利用集约化程度更高。
由于行政区域的限制，各开发区分属于不同的利益主体，形成“诸候割据”局面，这样必定造成产业结构雷同，在大区域经济发展中不能扮演“遥相呼应”的角色，甚至在招商引资方面造成恶性竞争。在政策方面本应该是投资商与政府的博弈，变成了政府与政府之间的博弈，最终损失的是国有土地资产大量流失、共公财政入不敷出。因此，各开发区应打破行政区域界限，从整个大区域社会经济发展考虑，统筹协调发展，树立大开发区概念。通过整合，对辖区内开发区进行总体定位、明确分工、整体规划、整体形象推广、统一招商，可试行各开发区之间进行项目参股经营，形成联动开发、协调发展态势。
2、建立完善的开发区土地利用评价指标体系，合理布局产业用地
目前开发区土地利用水平参差不齐，有的开发区土地利用水平较高，如国家高新区土地利用普遍比较高，休置地较少，投入产出率较高；而有的开发区土地利用水平低，休置地较多，投入产出率较低，特别是一些县乡镇级的开发区土地利用普遍较低，休置地过多。虽然有些开发区自行制定了评价指标体系，但都是综合评价体系的，从土地利用角度，从技术层面上制定土地评价指标体系还属空白（国土地资源部制定的《我国开发区土地利用评价指标体系》正在酝酿中）。
开发区利用评价指标共由三类七项组成：三类为土地开发进度评价指标、土地投入与产出评价指标及工业用地效益评价指标；这三类指标可细分为七项，即土地开发率、土地批租率、土地建成率、土地投入产出指标、土地收益指标、工业用地效益指标和工业用地比较效益指标。如北京、上海、江苏、广州有些开发区制定了开发区土地利用指标。无锡新加坡工业园按照无锡新区的文件规定，严格根据项目投资总量、单位面积投入强度、科技含量等指标提供土地，一般合同外资每亩投入不能低于30万～35万美元，注册资本每亩不低于12万～15万美元，否则不直接供地，而是建造标准厂房出租给企业主。
开发区土地利用指标体系偏向于定量分析，减少模糊的定性分析，用具体的数据，确定了土地利用相关技术指标。用土地利用技术闸门，对入园项目进行筛选、过滤，根据项目用地要求，合理布局项目用地。
3、完善工业园区土地价格评估体系，促进土地流转
一些工业园区采取低地价来吸引外资，毫无疑问，在一定程度上，低地价的优惠政策在招商引资方面确实功不可没。但我国是一个人均自然资源相对匮乏的国家，低地价的优惠政策是否长期适合我国园区经济发展还值得探讨。人地矛盾日趋严重，工业区走集约化发展之路是必然的，那么相应土地价格也必然随上升，无底线的低地价必然会被扼杀。目前我国工业用地出让正在试行招、拍、挂方式，工业用地市场化配制，逐渐进行市场化操作。建立完善的工业用地价格评估体系，可以促进土地操作更加规范化。特别是土地二级市场的流动，对于一些改制企业或转让资产的企业，其土地资产必须进行量化，完善整个工业用地价格评估体系，从一定程度上讲也是促进资本市场的进一步规范化。目前我国集体土地价格评估体系尚属空白，集体土地资产无法进行量化，不利于土地流转。建立和完善集体土地价格评估体系，可以促进集体土地有效流转，提高土地利用效率，实行集体土地工业用地市场化配制。
4、 探索工业园区土地开发模式，提高工业园区运营效率
我国工业园区土地大多是采取集体土地—国有土地开发模式。这种开发模式涉及土地性质的转变，直捣农民的“心窝”——“土地命根子”，低安置、补偿费已引起农民集体信访事件时有发生，甚至波及了农村稳定。在一些地方农村出现了土地股权化，由村委成立集体土地股份制公司。政府在不转变土地性质的条件下，与股份制公司达成租用集体土地协议或以集体土地入股等多种合作开发形式，开设工业园区。在这里，政府开发的土地是集体土地，政府提供给企业的土地只能以出租的形式而非出让方式。也有一些农村，通过村集体经济组织，自行成立工业园区，自行经营管理，政府只起着监管作用。在一些沿海城市的镇、村级工业园区大多采取这种开发模式。
对于一些用地规模大、对农村辐射性强的项目，建立的工业园区也可以采取这种集体土地运作方式。特别是对于农产品加工型企业的工业园区，采取“农户+公司”或“农户+政府+企业”的合作方式，不但有利于解决“三农”问题，而且有利于农村可持续发展。2004年7月启动建设的海南中国热带亚热带农业生态村，是以农产品精深加工和运销为核心，集农、工、贸、研、游、居于一体的区域化布局、专业化生产、产业化经营、标准化管理的新型生态城区，在整个土地运作上全部采取集体土地入股形式，取得了良好的社会效益和对当地农村经济的拉动作用。
对于集体土地运作的工业园区，政府不必再拿出大量的资金进行征用土地，可以把更多的资金用于工业区内的基础设施和服务配套设施的建设及软环境的建设，使园区运作的资金更充裕，园区整体运营效率提高。
5、鼓励工业园区投资建设主体多元化，筑建融资平台，提高土地投入产出率
目前，我国工业园区建设主体主要是政府，部份主体是村集体经济组织，也有少量主体是企业。由于园区经济不管是对国家还是地方经济发展都起着“领头羊”作用，是政府财政收入的重要来源，因此政府对兴办工业园区的主体有着严格的限制和审批。但随着市场化的进一步深入和全球经济一体化，资本市场进一步开放将触及各行各业。园区经济有着聚集经济、规模经济和辐射经济等特点，必然会吸引更多的资金涌入工业园区建设。同时工业园区建设有着用地规模大、资金量大、定位和竞争激烈等各种风险，因此政府应在区域产业发展规划大背景下，充分放开和鼓励一些资金质量高的资本和前景广阔的项目进入园区的建设领域，不但可以分散政府单枪匹马征战的风险，而且可以解决园区建设资金不足的“巧妇难无米炊”问题。目前以政府为主体的园区建设资金主要来源于财政资金、银行贷款、土地基金。设立工业园区之初政府无尝划拨一笔财政资金或低息银行贷款作为启动资金，在运行过程中融资方式主要靠开发区出让土地取得收益，进行园区建设和滚动式开发。创新融资模式，民间资本、企业资本或其它国外各种基金，以参股形式进行园区经营，如昆山新加坡工业园区和苏州新加坡工业园区都是采取这种开发模式，或者独立兴办园区。由于工业园区经济在国民经济中有着特殊的地位和作用，因此政府必须制定一系列法规和政策规范工业园区投资，促进园区经济健康、可持续运行。