官方学者坦言:教育经费“4%目标”十年未实现

1993年，教育经费占GDP4%就被写进了当时的《中国教育改革和发展纲要》，并希望在上世纪末完成。然而，十几年过去，教育投入一直不曾达标，成为政府与社会之痛。

数据来源：中央教科所《中国教育竞争力报告》，数据以2006年为主。

4%是基于国际标准和我国国情提出的，具有科学性和前瞻性

4%的目标，相当于发展中国家在上世纪80年代的平均水平

“教育经费4%”，已经成了中国教育界和公众的一个情结。多方人士认为，这一指标重点借鉴了上世纪80年代一个名为“教育经费占国民生产总值合理比例研究”的国家课题项目的结果。

王善迈，现任北京师范大学首都教育经济研究院执行院长。正是该课题组的成员之一，也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的参与者之一。面对本报记者，王教授独家解密这个数字的来历。

1983年成立国家级课题组，主要参照了39个市场经济国家

背景：1983年初，全国两会召开之前，教育经费短缺问题成为代表委员、新闻媒体和社会各界高度关注的热点。中央领导要求研究政府教育经费应在国民生产总值中占多大比例的问题。这一课题后被列入国家社会科学基金规划研究项目。由北京大学厉以宁和陈良焜教授、北京师范大学王善迈教授、中央教科所孟明义研究员等多位教育经济学专家组成课题组，在1983年便开始着手研究这一国家课题。

“回答政府教育支出占国民或国内生产总值的合理比例，首先需要解决的是方法论问题。”王善迈回忆道。

课题组经过研讨认为，经济是教育发展的基础。一个国家在一定时期能为教育提供多少财政资金，取决于该国的经济发展水平。度量一国经济发展水平一般用人均国内生产总值表示，但是不同国家经济发展水平差别很大，不能在国家间进行简单比较。

“课题组研究的目标，是找出同等经济发展水平条件下政府教育支出的合理比例。这就需要进行国际比较。”王善迈说，国际比较也有两种方法，其一是算数平均法，其二是计量经济法。

算数平均法比较通行。联合国教科文组织一年一度的《全民教育全球监测报告》，在统计政府教育支出所占比例的平均数时，将200个国家的政府教育支出作为分子，将世界各国的GDP总量作为分母。同时对发达国家和发展中国家进行分组统计；对北美、欧洲、中东等按地区分组比较。

“但课题组认为这样的数字没有意义。”王教授解释，因为一个平均数涵盖200个国家或者几十个国家，而这些国家的经济发展水平并不一样。比如现在中国的人均GDP是3000多美元，和人均GDP几万美元的国家不可相提并论。

课题组最终选用了经济计量学方法。

王教授介绍，当时的计量工作设想分三组：第一组选择39个人口在1000万以上的市场经济国家，时间跨度为20年的政府教育支出和人均GDP；第二组选择15个当时的社会主义国家，历时15年的政府教育支出和人均GDP的数据；第三组分析中国从1953年到1983年的政府教育支出和人均GDP。

“第二组和第三组的数据有很多不确定因素，相关数据并不准确。我国那30年并没有这方面的国家统计机制，数据全是由研究人员自己调研出来的。第一组数据才最具有研究价值。”王善迈说。

随后的工作漫长而艰苦，仅采集数据和进行数据加工，就花了近1年时间。历时两年，课题组拿出了最终成果，给出计算同等经济发展水平下政府教育支出比例下限的计算公式：按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800到1000美元标准，以及当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例，应该是3.87%左右。

而这一比例，相当于上世纪80年代发展中国家平均水平。

指标出现调整，目标从3.87%升至4%，为上世纪80年代发展中国家平均水平

背景：1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出财政性教育经费占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4%。但分子指标已从研究报告中的“政府教育支出”变为“财政性教育经费”。而2010年版的4%中，继续沿用了后一指标。

当初3.87%的占比，课题组采用的分子指标是“政府教育支出”。1993年版教育纲要中，4%占比的分子指标，改为“财政性教育经费”，分母并未改变。后者的概念大于前者，政府教育支出在财政性教育经费中占很大比重。正是分子数扩大了，让占比也随之增大了。

“这个口径的计算，更多考虑到了中国的国情，与国际标准更具可比性。”东北财经大学副校长吕炜，曾主持“教育政策研究课题”，对这方面情况也做过专门研究。

他说，厉以宁、王善迈他们课题组把“分子”确定为政府教育支出，这是联合国教科文组织惯常采用的“公共教育支出”概念，强调各级政府的经常性公共教育支出和资本公共教育支出，而不包括家庭教育支出。

然而，在西方市场经济国家，政府收支和财政收支是同一概念，必须通过政府预算来反映。而我国的国家财政收支存在着预算内和预算外之分。因此，关于政府财政的统计分析比较，不能仅仅考虑财政预算内基数。

据吕炜了解，根据国务院相关部门意见，财政部门又进一步将我国公共教育支出的计算口径扩大为国家财政性教育经费支出。与国际口径相比，新增了三项：城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出。并将此指标正式列入1993年的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在《教育法》中做出相应规定。

1994年教育部、国家统计局、财政部三部门发布的《全国教育经费执行情况统计公告》中也证实了这种口径。

现在回头看，王善迈也认为，“当时的研究只考虑了教育经费的增量，没有考虑相应的教育设施等存量。”他告诉记者，发达国家的教育基础条件较好，发展中国家的教育发展考虑更多的是增量。可是存量不够，最直接的影响因素是财政收入水平。

虽然与国际常用的名称出现了变化，但在王善迈、吕炜看来，现在用“财政性教育经费”作指标，与国际口径中的“公共教育支出”更具可比性。

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