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招投标仍是预防工程建设领域腐败的重点

－－必须禁止领导干部插手工程分包孙国祥 2009年09月01日08:44 来源：《检察日报》

　　工程建设领域是权钱交易、商业贿赂的“重灾区”，不但发案率居高不下，大案、要案突出，而且犯罪手段趋向隐蔽，花样不断翻新。在国家为拉动内需而启动新一轮大规模工程建设之际，有效防范商业贿赂等腐败犯罪，是应对金融危机不可或缺的重要组成部分。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，就规范工程建设领域市场交易行为，促进反腐倡廉建设作出了具体部署。笔者认为，应对工程建设领域腐败的高发态势，需要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，针对工程建设领域的“危险源”，探寻工程建设领域权钱交易、商业贿赂等腐败现象的治标治本之策。

　　改革管理体制，压缩权力寻租空间

　　治理工程建设领域腐败现象长效机制的构建，首先要从改革管理体制着手，建立与市场经济相适应的管理体制，从源头上设置商业贿赂的“防火墙”。

　　改革行政审批制度，压缩权力寻租空间。规范政府权力调控市场的约束机制，严格控制、限制权力对资源配置的不当干预。完善审批方式，规范审批程序，公开部门和机关及人员的职权、办事程序、过程、结果、监督方式，对政策制定、决策和执行过程实行“阳光”作业，建立科学合理的行政管理和监控机制。推行电子政务、网上审批制度，建立信息管理平台。

　　加强工程建设领域互联互通的诚信体系建设，建立严格的市场准入制度。主要包括:建立招投标信息管理系统———围绕建设市场的信誉评价、项目考核、合同履约、黑名单等市场信用记录，建立信用档案，公开信用情况，对有行贿记录的单位或者个人，采取限制市场准入、取消投标资格、降低企业资质等级、吊销企业资质证书，直至清出工程建设市场。实施履约考核———在工程项目实施过程中，由招标人(建设单位)对中标人在工程质量、廉政建设情况等履约情况实行全过程跟踪考核，考核成绩提交主管部门备案，并作为在招标评审过程中信誉评分的依据。建立和使用信用档案———对参与工程项目招投标活动和履行合同的从业单位和个人建立信用档案，进行信用评级，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的评判依据之一。建立科学的行贿犯罪档案查询制度———2006年3月，最高人民检察院印发了《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》，但由于设置了“由检察机关立案侦查，并经人民法院裁判”的前置条件以及局限在“建设、金融、医药卫生、教育和政府采购领域”，录入范围太窄，导致这项工作在许多地区没有发挥其应有的作用。有必要通过协作机制，利用各种信息平台，整合资源，将相关信用信息纳入全国统一的企业和个人征信系统。

　　创新监督机制，建立全方位的监督体系

　　反思传统的被动式监督机制的失效，笔者认为，需要围绕容易滋生权钱交易、商业贿赂的环节，实行贴近、主动和无缝隙的监督，才可能达到良好预防效果。

　　系统构建中突出重点。从近年来查处的腐败案件看，工程建设领域最容易腐败的有多个关键环节———招标投标、转包分包、资金拨付、设计变更、工程验收、经营权转让等关键环节。这些应当成为现阶段监督机制构建的重中之重。

　　强化主动性，创新监督机制。针对新一轮的工程项目建设，有关部门应拓展预防工作思路，积极参与到当地有重大影响的或者投资金额巨大的公共工程的运作中去，进行实时的预防性监督。考虑到现阶段的商业贿赂犯罪，作案手段越来越专业化，常利用专业知识技能和环节繁多、操作复杂的业务程序，将受贿行为隐藏在企业的日常经营活动中，可以吸收会计师、工程师和律师等专业人士组成预防商业贿赂的“智囊团”，为预防和查办商业贿赂犯罪出谋献策。

　　建立商业贿赂风险预警机制。充分利用信息技术，发现和采集商业贿赂的预警信息并根据风险的大小、影响程度、轻重缓急，有针对性地处理。普遍性问题教育防范在前，实现关口前移;倾向性问题健全制度制约在前;苗头性问题提醒在前。

　　重视中介组织腐败现象。招标代理机构串通投标、审计、评估、会计事务所，通过虚假审计、评估、工程咨询洗钱，不但使中介行为失去了公正性，而且为工程建设领域的腐败起到了推波助澜的作用。必须通过监管加强这些中介机构的责任，对违规的中介机构应给予罚款、撤销责任人员的执业资格、吊销其许可证等行政处罚，构成犯罪的，应追究刑事责任。

　　招投标环节仍是预防工程建设领域商业贿赂的重点

　　工程建设的所有环节都可能存在商业贿赂，但目前最突出的还是在工程项目的招投标环节上。其主要通过规避招标、干预招标、虚假招标、围标串标、层层转包、违法分包等手段，进行权钱交易。工程建设领域腐败的预防，对混乱的招投标市场应予以重点监督。

　　建立统一的招投标市场。改变工程建设领域招投标市场部门管理的格局，将所有的工程项目统一集中管理，做到信息公开化、交易公平化、行为规范化和管理制度化。

　　确定招投标监督的重点。目前，大型工程大都是国有投资，而规避招标、虚假招标、围标、串标等突出问题也主要集中在国有投资工程，根据这一现实情况，招投标监督的重点应当是以国有资金投资的工程项目;在对象上，要以招标人、招投标代理机构和评标委员会为重点，建立统一的专家库，由招投标中心随机抽取，从根本上杜绝标底泄密。

　　防止评委腐败。针对一些评委被买通、评委不负责任或者评委不具有独立性等现象，应有针对性地预防评委腐败。通过充实专家评委库，对专家进行动态管理;对招投标的操作程序进行更规范的技术设计，达到保密目的;及时公示评标结果。

　　加强工程变更的控制，也是预防腐败的重要内容。应明确变更设计的权限和程序，强化对变更设计工程的监管。变更设计应在不降低技术标准、不改变使用功能、不大规模增加工程造价、不延长施工工期的原则下进行。对批准变更的项目，在施工过程中严格控制工程质量和工程数量，认真核实上报数量的真实性，杜绝弄虚作假、虚报数量的行为，做到施工图纸与实地相符。此外，工程的变更应报纪检监察部门备案，接受监督。

　　工程转包、分包的监督。禁止领导干部插手工程分包，一经发现直接收受财物的，应以受贿行为定性，如果没有收受财物，应以滥用职权论处。必须建立对工程分包的监督制度，解决工程招投标以后的违法转包、违规分包导致的各种腐败问题。提高工程分包的透明度，严禁“转包”，不得分割工程将项目整体转给他人实施，或者将项目分割。

　　将查办与预防违纪违法案件有机结合起来

　　工程建设领域的腐败现象治理必须强调执法执纪的严肃性，强化对权钱交易、商业贿赂的惩治。必须强调惩治违法违纪的有效性、必定性。遏制腐败现象，事先预防与事后惩罚要相互结合，不可软硬失衡。对权钱交易、商业贿赂应该严格执法，即对所谓“小腐败”也不能放过(当然不一定要承担刑事责任)，少一些“下不为例”，彰显治理腐败现象中的法治权威。

　　应适当提高腐败行为的违法成本。目前，行贿受贿活动的“低风险，高收益”，具有“示范”和感染效应。加大商业贿赂的法律成本，是遏制权钱交易、商业贿赂的重要手段。首先，加大对权钱交易、商业贿赂的行政处罚力度。既要坚决惩处受贿行为，又要严厉惩处行贿行为。既要惩治个人违法犯罪行为，也要惩处单位腐败行为，尤其是对涉嫌犯罪的单位，行政处罚力度必须加大。同时，考虑到商业贿赂不仅是一种不正当竞争行为，而且也是一种侵权行为，直接侵害了其他经营者正当竞争的权利。由于行为人采取商业贿赂的手段进行竞争，使得诚信的竞争者丧失了优势，难以进入市场或者丧失市场，对这部分损失，行为人应承担赔偿责任。此外，对权钱交易、商业贿赂犯罪者的刑罚制裁不能放松。不但腐败所获得的利益应彻底追缴，而且应加大对犯罪者的财产刑处罚力度。

　　(作者系南京大学经济刑法研究所所长、法学院教授、博士生导师)