黄晓勇谈能源立法：应建立统一的能源综合管理体制

    新华网北京5月13日电 中国社科院研究生院党委书记、国际能源与安全研究中心主任黄晓勇教授13日做客新华网专家、学者谈“加快经济发展方式转变”系列访谈第六场，就能源安全和能源产业可持续发展等方面的话题与广大网友在线交流。

    [新华网友 实话实说针砭时弊]当前，我国经济发展总体趋势回升向好，能源需求正在快速回升，保障能源供给、促进能源平稳健康发展的任务繁重。基于长远考虑，中国必须尽快构建综合性的、长效的节能降耗制度机制，以保证能源发展的可持续性。请问黄书记，我们应该怎样推进能源体制机制创新？

    [黄晓勇]中国能源产业的可持续发展，离不开能源管理体制的改革与完善。当今世界，各国都非常重视建立完善的能源管理体制，以更加有效地保证该国安全和可靠的能源供应。近年来，我国经济发展的实践表明，现行的能源管理体制已难以适应国民经济和社会发展的需要，也难以有效地应对国际能源发展局势的变化。

    能源产业是关系到国计民生的国民经济重要产业，既涉及石油、天然气等国家短缺战略资源，又涉及煤炭、电力等国民经济命脉部门。同时，能源内部各行业之间的关联性和互动性很强，是一个有机的整体。这些决定了能源产业是一个涉及经济、外交、资源等多个领域的综合性很强的产业部门，单靠一个部门难以处理，需要从高层次上加强战略决策和统筹协调。新中国成立以来，我国在能源管理体制方面做了大量艰苦的探索，共进行了16次变动，其中11次发生在计划经济体制时期，5次发生在从计划经济体制向市场经济体制转轨和社会主义市场经济体制初步建立时期。改革开放以来，变革比较大的有3次，即1988年、1998年和2003年的能源管理体制改革。尽管如此，我国现行能源管理体制仍然难以适应“大能源”的内在发展要求，各个专业领域各自为政，在能源开发、能源消费和能源储备方面，尚没有形成统一规则、统一协调的管理局面。

    能源管理从根本上讲是宏观问题，离不开国家发展战略、投资政策、价格杠杆等宏观政策和手段的综合运用。但我国目前的能源管理呈多部门分散态势，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在10来个部门，没有一个集中的能源主管部门，这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的。

    由于缺乏统一的能源综合管理体制，国家的能源问题也随之凸显出来。在国家经济安全中，能源安全处于特殊的重要位置。首先，能源是国民经济各部门运行的动力，是众多产业的原材料，它的需求弹性较低。其次，能源具有稀缺性，只有在特定的地点才能够开采，在全世界的200多个国家和地区中，大部分是石油进口国，而石油净出口国只占很小的一部分。再次，能源市场具有垄断性，并且价格波动剧烈，能源价格上涨能给国民经济带来重大的负面影响。由此可见，加强能源产业的综合管理，建立高效的能源综合管理体制，是实现国家能源安全和经济安全的保障。在我国的能源结构中，石油占有十分重要的地位。然而，我国的石油供给依赖进口，按照目前的发展速度，到2010年，中国石油需求量预计将达到3.5亿吨，其中50％左右需要进口；到2020年，中国石油需求量预计将为5亿吨，其中60％需要进口。对能源供给短缺的国家而言，能源对外依存度越大，能源安全系数就越低。按汇率计算，我国单位国民生产总值的石油消费，是经济合作与发展组织国家平均水平的2.35倍，如果石油供应中断或者国际石油价格持续较大幅度上涨，对我国经济的伤害将大于这些国家。长期以来，出于政治、经济多方面因素的考虑，中东地区的一些石油输出国，对出口到不同地区的相同原油，采用不同的计价公式，从而造成亚洲地区的石油进口国，要比欧美国家支付更高的价格，这种“亚洲溢价”现象目前已扩展到了液化天然气、液化油气等产品。不能够以合理的价格稳定地获取能源，已对我国经济的持续健康发展产生了负面影响。未来中国石油对海外的过度依赖和国际市场极大的不可预测性，将对我国的经济安全乃至国家利益都会带来威胁。     

    [主持人]请问黄书记，您如何看待中国加快能源法立法的重要性和迫切性？国外在能源法立法方面有什么经验值得我们借鉴？

    [黄晓勇]我们当前面临复杂的能源形势以及现有的立法无法提供充足保障的情况下，制定一部综合性的能源法非常重要。能源需求增长对能源的供给形成了很大的压力，石油、天然气对外依存度进一步提高，资源的相对短缺，制约了我们国家能源产业的发展，以煤为主的能源结构不利于环境的保护，能源技术的相对落后也影响了能源供给能力的提高，国际市场变化对我国能源供应的影响还是很大的。

    综观世界各国，由于其自身的情况不同，关于《能源法》的立法模式和完备程度也各有异。一种模式是美国的“法典式”立法模式。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，它在能源领域进行的立法是比较完善的。2005年的《能源政策法》(Energy Policy Act，2005)虽然名为能源“政策法”，但事实上是集美国能源法规之大成，长达1720多页。共有“能源效率”、“可再生能源”、“石油与天然气”、“煤炭”、“印第安能源”、“核能问题”、“汽车与燃料”、“水利发电”、“研究与开发”、“能源部的管理、“人才与培训”、“电力”、“能源政策税激励”、“醇类与车用燃料”、“气候变化”等十八章，420多条，内容包罗万象，广泛而具体，几乎涵盖美国能源领域的方方面面。因此，称之为美国能源法典也不为过。

    另一种立法模式是“政策式”立法模式，即只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础。典型的如日本2002年的《能源政策基本法》。该法既宏观又具有原则性，区区14条，却规定了该法的立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。

    还有一种立法模式是“通则式”立法模式。韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等，都采用了这一立法模式。如蒙古《能源法》的立法宗旨是：“在对能源行业的各个环节，即能源生产、传输、配送、调度和供应活动、能源设施的建设以及涉及能源资源使用的能源消费等事项进行调整。”

    为此，该法相应地规定了在能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则。     

    上述各模式，为寻找我国《能源法》的立法模式提供了可资借鉴的宝贵经验和方法，由此可以做出以下判断。首先，我国的《能源法》不能采取美国的立法模式，因为我国在能源领域的立法还不完善，石油、天然气、原子能源领域尚未立法，采用“法典化”立法的条件尚付阙如。其次，我国也不能采用“政策式”立法模式，因为政策性立法通常原则性较强，可操作性较弱，不利于解决实际问题，容易阻碍其接受性。因而，有学者认为我国的《能源法》应当采用“通则式”立法，像《民法通则》一样。但是在笔者看来，这个意见同样不可取。因为，中国在今天制定《能源法》的条件已经与当年制定《民法通则》的条件大相径庭。在1980年制定《民法通则》时，中国民事立法几近空白，《民法通则》的制定为民事活动提供了基本法律依据，也为民事立法奠定了基础。而在今天，我们制定《能源法》已经具备了较好的基础，那就是我国在能源领域已经出台了多部立法，如《电力法》、《煤炭法》、《节能法》、《可再生能源法》等，能源法律体系已初步形成。因而，我们并不是要让《能源法》为能源领域的活动提供基本的法律依据，也不是为其他单行能源法提供立法依据，所以不能将《能源法》定位于基础性立法。换言之，《能源法》采取“通则式”立法模式是不适当的。笔者以为，我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的部分加以补充，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调、拾遗补缺的作用。

    所以加快能源立法，制定一部综合的能源法，对于保障能源安全，确保能源供应，提高能源效率以及保护环境都是十分必要的。现在应该说我们在能源方面已经有了一些单行的法律，比如说煤炭法、矿产资源法等，我们需要建立一个综合性的立法，这方面已经开始了很好的工作，我们还需要进一步在这方面加强、加快速度。