中国世界遗产保护、开发与旅游业发展的相互关系

来源：《2001～2003年中国旅游发展:分析与预测》 作者：魏小安 窦群 彭德成 时间：2006-04-04 点击：738 一 背 景 

（一）研究进展 
近几年来，围绕世界遗产资源等旅游景区的开发与保护问题，中国各领域的专家已经进行了比较深入的探索。比如，徐嵩龄(1999,2000)就公共资源类旅游景区经营模式问题，以及旅游景区企业上市都做过比较系统的分析。魏小安、彭德成（2000，2002）就旅游景区经营管理中的主要问题和管理模式问题进行过分析。张吉林（2001）研究了中国西部旅游资源开发模式。王兴斌（1999）对风景名胜区及文物景区的开发与保护问题做了探讨。窦群（2000，2001，2002）从生态旅游的角度对世界遗产大研古镇所在地云南丽江的旅游发展模式进行过跟踪分析。此外，近年来，王莹、张晓、杨锐、钱薏红等学者对美国、日本、挪威、法国、韩国的国家公园经营管理进行了研究。此外，在福特基金会的支持下，还举办过几次关于世界遗产资源开发与保护的研讨活动，出版了论文集，大大推动了中国遗产资源开发与保护的研究。 
（二）中国旅游业发展现状 
在以上问题的探讨中，其中一个重要命题就是旅游业发展与遗产资源保护与开发的相互关系，要探讨这个问题，需要首先对中国旅游业发展的整体情况有一个大致的了解。 
1.总体情况 
中国旅游业是伴随国家实行改革开放政策而得到大规模发展的。1978年实行改革开放政策以来，旅游生产力得到巨大释放。2001年，中国旅游业总收入达到4995亿元，相当于当年国内生产总值的5.2%；中国旅游外汇收入已占国家服务贸易创汇额的半数以上。 
2.旅游产业规模不断扩张，产业体系进一步健全和发展 
到2001年底，全国共有各类旅游企事业单位29.11万个，比上年增长8.5%。其中，旅游住宿设施27.47万个（包括7358家星级饭店，尚未评定星级的饭店4100家，社会旅馆81100个，个体旅馆18万个），旅行社10532个，主要旅游景区和旅游车船公司等其他旅游企业5870个。高等旅游院校及开设旅游系(专业)的普通高校311所，中等职业学校841所，在校学生共34.28万人。全国旅游行业直接从业人员已达到597.72万人。 
3.旅游业发展产生了积极的社会作用 
旅游业的快速发展，刺激了相关各业的发展，扩大了国内需求，增加了经济活力，促进了地方经济结构的调整，加速了东部地区和中西部地区的共同发展；依托旅游资源而开展的旅游扶贫工程，已使400多万“老少边穷”地区的人民脱贫致富；此外，旅游业在改善和优化投资环境，促进环境保护，弘扬民族文化，更新思想观念，提高人民生活质量等方面也发挥了重要作用，旅游业已成为国民经济新的增长点和许多地区的支柱产业。 
4.未来中国旅游业发展潜力强劲 
1998年，国家做出将旅游业列为国民经济新的增长点的决策。在国家产业结构调整中，发展第三产业是今后一个时期中国调整产业结构的基本思路，旅游在产业结构调整中的重要性日益凸现。2000年开始，国家增加法定假日，全国假日旅游全面升温，形成了春节、“五一”、“十一”三个旅游“黄金周”，极大地激发了国内居民的旅游热情。国家西部大开发战略的实施、加入世界贸易组织都给旅游业发展带来了前所未有的良好发展机遇。 
未来二十年，在中华民族的发展历史上是一个关键性的历史时期，在中国旅游业的发展历程中也同样是一个关键性的历史时期。世界旅游组织进行专题研究后形成的结论是：到2020年，中国将成为世界最大的旅游目的地，同时也将成为第四大客源输出国。 
根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》，到2020年，中国入境旅游人数达2.1亿～3亿人次，国际旅游外汇收入580亿～820亿美元，国内旅游收入2.1万亿～3万亿元人民币。届时，旅游业总收入将超过3.6万亿元人民币，相当于同期国内生产总值的11%，旅游业真正成为中国国民经济的支柱产业，中国成为名副其实的世界旅游强国。 
（三）中国旅游业发展过程中世界遗产发挥了多方面的突出作用 
中国幅员辽阔，山河壮丽，历史悠久，民族众多，文化内涵丰富，由此而形成的旅游资源是世界上任何其他国家所不可比拟的。依托这些资源开发旅游产品，是推动中国旅游业总量规模不断扩大和质量不断提高的基础。目前中国已有28处世界自然文化遗产，居世界第三位。今后一个期间还将有一批列入世界自然文化遗产名录。这必将进一步提升中国旅游业的发展能力，加速建设世界旅游强国的进程。 
1.世界遗产资源是中国旅游业发展的重要资源基础 
作为东方文明古国，1978年中国实行改革开放政策后，中国旅游业发展最初所依赖的资源主要是文化型的。1987年，中国首批获得认定的6处世界遗产是这些文化型旅游吸引物的杰出代表，由此，也形成了当时北京、西安等国际旅游的主要目的地。以当时世界遗产资源最为集中的北京为例，其国际旅游人数连年保持高速增长，几乎占据全国的1/3。 
2.世界遗产地在全国范围分布的逐步拓展，有力带动了全国旅游业的均衡发展 
中国目前的28处世界遗产分布在全国19个省份，而在1987年，世界遗产在中国的分布只有8个省份（表1）。随着世界遗产地在全国各地分布的逐步拓展，一批新兴的国际、国内旅游目的地逐渐崛起，比如福建、四川、云南、安徽、湖南等。由此，旅游业发展在全国也呈现全面开花的局面，一个突出的标志是，北京市作为传统的目的地，其突出作用呈现下滑趋势。 
表1 中国世界遗产一览表序 号名 称获得认定时间分布省份1泰山风景名胜区1987年山东2甘肃敦煌莫高窟1987年12月甘肃3故宫1987年北京4秦始皇陵及兵马俑1987年12月陕西5周口店北京猿人遗址1987年12月北京6中国长城1987年12月北京、天津、河北、山西、宁夏、甘肃7安徽黄山风景名胜区1990年12月安徽8武陵源风景名胜区1992年12月湖南9九寨沟1992年12月四川续表1序 号名 称获得认定时间分布省份10黄龙风景名胜区1992年12月四川11西藏拉萨布达拉宫1994年12月初西藏12河北承德避暑山庄及周围寺庙1994年河北13武当山古建筑群1994年12月湖北14山东曲阜孔庙、孔府、孔林1994年12月山东15江西庐山风景名胜区1996年12月江西16峨眉山乐山大佛1996年12月四川17丽江古城1997年12月3日云南18江苏苏州古典园林1997年12月江苏19山西平遥古城1997年12月山西20北京颐和园1998年11月北京21北京天坛1998年11月北京22重庆大足石刻1999年12月1日重庆23武夷山1999年12月福建24安徽古村落（西递、宏村）2000年11月30日安徽25明清皇家陵寝2000年11月30日明显陵（湖北钟祥市）、清东陵（河北遵化市）、清西陵（河北易县）26洛阳龙门石窟2000年11月河南27都江堰2000年11月四川28云冈石窟2001年12月山西 资料来源: 
根据网上有关资料整理：http://www.cctv.com/geography/shijieyichan/sanji/eyes.html。 
世界遗产地不断带动和造就中国新的一批著名旅游目的地。在目前的28处世界遗产中，既有北京故宫这样传统的著名旅游景点,更有丽江、张家界、平遥、九寨沟这些新兴的旅游目的地，这些十几年前在中国还非常陌生的地名，如今已经成为国内外知名的旅游目的地，在很大程度上要归功于世界遗产所带来的综合效益。 
世界遗产地的旅游业已经成为经济欠发达地区居民脱贫致富的重要产业。随着申报世界遗产的成功，当地知名度的提升，以及交通条件的大大改善，许多中西部地区的经济和社会发展得到进一步推动。通过世界遗产地旅游业的发展，许多地方充分认识到旅游业是一个富裕百姓的重要产业，是当地发展特色经济的重要组成部分之一。 
3.有力提升了中国旅游的主题形象，提升了旅游市场的拓展能力 
1992年以来，为更好地向海外旅游者宣传和介绍中国旅游，中国国家旅游局不断推出以不同风情旅游为主旋律的旅游主题，旨在招揽更多的海外旅游者来华旅游。在这个过程中，中国世界遗产地的逐年增加和分布地的逐渐拓展，为这些主题形象的设计提供了良好的背景，其中有多个年份的主题年宣传活动都与遗产地的宣传、开发和保护密切相关（表2）。 
表2 中国历届大型旅游活动主题年及其宣传口号年 份主 题宣 传 口 号1992友好观光年“游中国，交朋友”1993中国山水风光游“锦绣河山遍中华，名山圣水任君游"1994文物古迹游“保护文物古迹，促进旅游发展”1995民俗风情游“中国――56个民族的家"、“众多的民族,各异的风情"、“探访中华民族风情，难忘神奇经历"1996休闲度假游?96中国――崭新的度假天地1997中国旅游年“十二亿人喜迎?97中国旅游年"、“游中国――全新的感受”1998?98华夏城乡游“中国――改革开放二十年”、“现代城乡，多彩生活"1999?99生态环境游2000神州世纪游2001中国体育健身游2002中国民间艺术游2003中国烹饪王国游2004中国百姓生活游2005中国旅游年 资料来源：中国国家旅游局官方网站：http://www.cnta.gov.cn。 
综上所述，世界遗产资源是中国旅游业发展的重要资源基础，是市场拓展的重要品牌，是发展全国旅游、带动地方经济可持续发展的重要动力。 

二 中国世界遗产资源开发、管理及其旅游发展相互关系中的现实问题 

世界遗产资源在中国旅游业的发展过程中发挥了多方面的积极作用，但是，在这个过程中，世界遗产资源开发、保护和管理中的一些突出问题也暴露出来,主要表现。 
（一）“文化大革命”对中国世界遗产的破坏 
20世纪60～70年代发生在中国的“文化大革命”对文化遗产造成了很大破坏，造成一些本来具备极高价值的遗产资源几乎不复存在。同时，由于认识、资金和人才等方面的局限，一些文化遗产资源的抢救工作也不够及时和充分，因此，从整体上看，这场浩劫对于中国文化遗产破坏的阴影依然存在。 
（二）现代化进程的负面影响 
目前，中国正处于现代化进程加速发展时期，伴随城市化进程，城市建设的规模扩大、速度加快。在这种情况下，世界遗产地的保护面临很多实际挑战。尽管作为世界遗产的一些单体可能会得到有效保护，但是，其周边的环境却有可能丧失，使世界遗产失去其完整性意义。 
(三)管理体制的制约 
1.计划经济遗留下的体制已难以适应世界遗产资源保护、开发和经营管理的要求 
目前，中国绝大多数的世界遗产地的管理体制还是沿用计划经济体制下构筑的机制，机制落后，观念保守，基本属于社会公益事业的范畴，不能严格按企业来运作。 
当前，国家对世界遗产地资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。在此情况下，大多数世界遗产地只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。 
由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数入不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行。这种管理体制和经营机制导致了许多地方世界遗产资源的闲置与浪费。同时,开发和经营中的无序、低效以致破坏，严重困扰着资源环境的保护和旅游业以及地方经济的发展。出现了捧着世界遗产资源的金碗要饭吃的现象，宝贵的资源成为了财政的负担。 
2.多头管理，多重目标 
中国的世界遗产地依据其资源的状况，分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、地质、旅游等部门行使管理权。在必要的情况下,还成立了相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会（或管理局）、文物管理委员会（或文管所）等，作为国家资源所有者代表实施管理权。 
世界遗产地名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一遗产地内，条块分割、各据一方，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。 
各个部门分别从各自不同的角度对世界遗产地实施管理，这些管理在一些环节上，有时会和地方利益发生冲突；部门之间由于工作角度不同，在一些问题的认识和处理上也经常有分歧，这些管理的交叉，使世界遗产地的管理难以实现理想化的管理总目标，而成为各种管理目标相互妥协的产物。比如，作为世界遗产地的庐山，竟然出现了海拔800米以下归星子县管理，海拔800米以上归庐山管理局管理的尴尬局面，有效的管理完全无从谈起。 
3.市场化运作过程中带来的部分消极影响 
在中国社会主义市场经济体制的构建过程中，世界遗产地出现了部分遗产资源的市场化运作，尽管市场化的运作形式多种多样，其利弊问题还有很大争议，但是，由于中国经济处于剧烈的转轨时期，世界遗产地资源开发和管理的法规体系不够健全，在市场化的运作过程中，的确存在各种各样的问题。比如，世界遗产地当地居民的利益受到不同程度的损害；经营者无视政府的管理，片面追求经济效益，忽视世界遗产地的保护和作为公共资源的社会效益,等等。 
4.利益分配机制有待理顺 
世界遗产地的相关利益者呈现多主体化和多层次化，相互利益关系极为复杂。各相关利益者的利益要求不同，满足各自利益的方式与途径也不相同。在实际运行中，多元化的相关利益主体、多样化的利益需求、多方式的利益实现途径，构成了一个错综复杂的利益网络。在世界遗产地作为旅游景区的情况下,大体上有以下10个主要的相关利益者: 
①国家; 
②社会公众; 
③地方政府; 
④遗产资源主管部门; 
⑤旅游市场主管部门; 
⑥遗产景区管理机构; 
⑦遗产景区投资人; 
⑧旅游消费者; 
⑨当地居民; 
⑩遗产景区员工。 
在世界遗产地的经营管理过程中，各种矛盾的归结点在于利益的分配问题，就是各个利益主体在世界遗产地经营管理中义务和权利的分配问题。现实的情况往往是，对于保护、宣传、科研等公益性活动，各个利益主体都不愿意承担责任；但是，对于经营效益的分配则争夺非常激烈。这种局部和短期利益的争夺显然无法保障世界遗产地的保护和永续利用。 
（四）旅游业发展对遗产保护带来的问题 
1.旅游业发展过度高涨 
随着中国旅游业的迅速发展，各地方发展旅游经济的迫切要求与日俱增，特别是随着西部大开发战略的推进，西部地区对发展旅游业寄予厚望，迫切希望通过尽快开发世界遗产类的旅游资源，推动地区经济发展，带动当地人民脱贫致富。但是，这种急切的愿望或者脱离本身的资源基础，盲目申报世界遗产；或者造成对现有世界资源的过快、过度开发，难以真正实现当地旅游经济的起飞。 
2.旅游接待超负荷 
随着世界遗产地市场知名度的提高，游客上升数量很快，游客容量在部分世界遗产地过度饱和，既不利于世界遗产地的保护，也降低了遗产地的旅游质量。特别是2000年中国实行每年三个“黄金周”休假制度以来，高峰期游客剧增，给世界遗产地的环境造成巨大压力。 
以世界遗产地丽江大研古镇为例，1995～1999年，来丽江地区旅游的海内外旅游者从84.05万人次增加到280.4万人次，其中海外游客从3.05万人次增加到6.9万人次，年均增长分别为35.1%和22.6%。根据2002年7月份作者对大研古镇的实地调研，古城内的感觉有点像集镇，拥挤不堪，完全失去古镇和谐宁静的气氛。2000年，丽江接待的国内外游客数量已经突破300万人次，2002年预计将突破400万人次。在这样一种片面追求数量型增长的旅游发展模式下，遗产资源的保护受到威胁，旅游质量出现下降，从旅游地生命周期理论判断，这样的世界遗产地的旅游业将很有可能走下坡路，逐渐失去其本身的资源吸引力，失去市场号召力，从而导致旅游业发展的迅速衰竭。 
3.商业开发过热 
少数世界遗产地的过度开发行为，违背了遗产资源保护和永续利用的原则，也不利于当地旅游产业的可持续发展。特别是在遗产地保护范围内建设的过多的旅游设施,严重破坏了世界遗产本身的价值。世界遗产的意义，在于其具有科研或文化价值上的独一无二、不可代替、不可再现性质，这种性质是自然界进化选择、人类社会长期积淀、扬弃的产物，反映着不可逆转的客观规律。对世界遗产急功近利的商业化利用不符合可持续发展的准则。 
4.旅游开发和遗产保护被错误地理解为对立关系 
由于一些世界遗产地在旅游开发过程中出现了不合理的行为，引起社会的普遍关注，因此，一种观点就认为，旅游开发和遗产保护存在致命的对立关系。特别是由于旅游业在中国的发展时间仅有20年，一些人仍然对发展旅游存在保守意见，旅游被不正确地和“吃喝玩乐”等享乐主义思想联系在一起，在这种情况下，一些人甚至把发展旅游和“破坏”直接地联系在一起。 
（五）学术研究滞后 
世界遗产地建立的一个重要目的就是将其作为学术研究的基地加以保护，但是，由于片面追求经济效益，加之人才、资金等各方面的局限，学术研究开展普遍不利，许多中国世界遗产地的学术研究甚至落后于国外，大大削弱了世界遗产地本身所应发挥的科学价值。 
（六）世界遗产申报工作盲目升温，脱离各地社会经济发展实际状况 
一些地方只看到世界遗产地申报成功后所产生的积极影响，在对世界遗产申报要求缺乏全面了解的情况下，没有比较全面地征求当地居民的意见，动用远远超出当地经济发展现实实力所可以负担的资金，大动干戈，作为“政绩工程”加入申报世界遗产的行列，给当地社会经济发展带来沉重负担，完全背离了当地社会经济发展的实际情况，失去了申报世界遗产本身所应具备的意义。 

三 中国世界遗产地旅游业的发展趋势 

今后一个时期，中国世界遗产地的数量还会有显著增长，旅游业也会有较大规模和较快速度的发展。正视旅游发展与遗产资源保护与开发相互关系中的问题，准确判断这些问题的走势，确立处理这些问题的准则并找到合理的解决方案，既是世界遗产资源保护和永续开发利用的需要，也是中国旅游业可持续发展的要求。 
（一）世界遗产资源开发过程中的两个走向：市场化与地方化 
1.市场化 
当前，中国经济市场化的进程不可逆转，再加上中国加入世贸组织，在这样一个大的制度环境下，解决遗产资源开发方式的问题就应当从市场经济中寻求出路，改革现有的遗产管理体制，将资源推入市场，实现要素资源的合理流动。因为世界遗产资源的开发不可能游离于市场化的进程之外，也就是说，改革开放20年来，对国家所有制的改革不存在一块特殊区域，没有一个特殊领域，可以回避改革。因此，世界遗产资源的市场化运作作为中国市场化进程中的一种现象，从全国来看已经是挡不住的事情，所以现在的问题不是允许不允许的问题，而是如何干的问题，与其背离市场经济规律对这一过程设置障碍，不如对这种行为进行规范。对于市场化过程中有关问题的把握，要从我国现实的经济发展环境，从我国市场化改革的制度背景，从有效解决经济落后地区的贫困落后状态入手，背离了这些前提，就很难找到正确的答案。 
从遗产资源的属性上来看，为社会主义全民所有，国家是作为公众的代表占有这些资源的，但这并不是说由于是国家所有制就不能探讨产权组合的新的方式和公有制的新的实现方式。几十年社会主义实践和二十多年改革的经验证明，传统的国家所有制在资源配置方面效率低下，在遗产资源的开发方面也同样表现出了这个共性。 
当前，我国旅游资源开发建设和经营管理正处于关键的改革时期，一些新的经营模式正在各地探索、酝酿和创新,已经形成了世界遗产资源的整体租赁经营、股份制企业经营、上市公司经营等多种模式，这些模式的出现，都是发展、改革和实践的需要。可以预见，随着我国旅游业的蓬勃发展和改革开放的不断深入，新的模式将层出不穷。但是，在当前旅游业快速发展的情况下，应当清醒地认识到，各种创新模式产生于特定的环境与条件下，同样具有一定的风险与局限，需要在运用中不断完善，在实践中不断发展，需要结合各地不同的实际，灵活地加以运用。纵观已经实施市场化运作的世界遗产地的发展，至少表现出了以下积极的因素。 
①有利于建立起符合遗产资源良性发展的管理体制。长期以来，由于世界遗产地管理体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏，使得在其经营发展中，专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展的后劲不足，难以适应社会主义市场经济的要求，难以适应旅游产业发展的要求，难以满足地方经济社会发展的需求。以上问题的核心在于世界遗产资源经营管理的市场化程度不高。解决世界遗产旅游经营和发展的首要任务是理顺体制、活化机制，创造符合市场经济要求、有利于其长远发展的经营模式。市场化的进程有利于打破部门在强调保护的帽子底下对世界遗产资源的垄断经营，但是经营管理质量难以保障，最后的结果是资源既没有保护好，游客也不满意。这是一种典型的官商经营模式，官商必然直接带来服务态度差、服务质量低等突出问题。打破这种格局的途径只有竞争，只有勇敢地面对市场。 
②有利于构筑世界遗产地的现代化发展。旅游业是现代服务业的重要组成部分，对遗产资源的开发可以带动遗产地经济直接进入现代服务业，为消费者提供最终服务。遗产资源开发依靠的是具有特色经济竞争力的当地资源，使遗产资源进入旅游市场，不是对资源的消耗，而是对资源的持续利用。客观分析，有些世界遗产在开发经营的过程中可能会对自然环境产生一定的影响，但这种影响是可以进行控制的，是局限在一定的时间内的，一旦转入经营过程，就很有可能不断增强对遗产的保护能力，增强遗产地区域经济的可持续发展能力，从而使世界遗产资源走向保护与开发良性循环的轨道。从产业特点看，旅游服务业主要强调是服务态度、文化风格、服务技能方面的要求，对技术和专业知识的要求相对低一些，对于吸纳当地劳动力，改善居民生活，具有独特的产业优势。 
③有利于增强资源保护的能力。客观来看，企业更加注重企业自身的市场形象和长远发展。而对世界遗产资源实施有效保护和合理利用，这是企业良好市场形象的重要载体。比如说黄山原来一年的保护费200万元，“黄山旅游”上市之后一年投入的保护费就是2500万元。 
2.地方化 
近年来，围绕世界遗产资源市场化经营建设问题，在政府部门、产业界和学术界，引起了不小的争论。其焦点，表面看是旅游资源的开发和保护之间的矛盾，实质上由于经营模式取向导致的管理体制变革和地方发展要求与部门分割管理的冲突。 
一个时期以来，有些人建议，在中国建立遗产管理局，由国务院直属，使自然文化遗产都由管理局直接管理。但是，这种模式对于世界遗产地的地方政府利益会有明显的冲击，在中国的现有国情下，实际运行中的困难会很多。比如，一个突出问题是，对于世界遗产地范围内的居民，中央政府是否能够实施有效的管理和服务？如果要搬迁居民,是否能够在资金方面支持得起？后续的社会问题如何解决?再者，实施垂直的封闭管理，实际上是要设立许多独立的地域单元，在行政区划等方面都有许多问题。 
因此，从今后的走势看，世界遗产地地方政府为主的世界遗产地管理体制具备相对合理性，也有许多积极的因素，因此有可能得到进一步完善和强化。今后需要在坚持法规和世界遗产资源保护准则的前提下，逐步扩大地方的自主权，完善地方管理为主的遗产资源管理体制，这是符合中国大国国情和经济转型时期社会经济发展要求的现实选择。延续和完善地方管理为主的体制，在国家法律允许的范围内，给予地方、企业更多的自主权,减少中央部门对各个地方的行政性干预。这也是入世后转变政府职能的一个重要方面。 
（二）应对问题的主要原则 
1.全面理解和实施可持续发展战略 
①脱贫是可持续发展的基础。可持续发展概念的前提是“满足当代人需求”，对于贫困地区来说，生存受到挑战，实际上自身失去了全面实施可持续发展战略的前提。中国一些世界遗产地目前经济发展水平非常低，面临着脱贫的艰巨任务，合理开发遗产资源发展旅游业，这是带动当地经济发展、脱贫致富的现实选择。 
②可持续发展特别强调能力建设。如果说要关注可持续发展战略的实施，就不能认为是只要保护不要发展。能力建设也是可持续发展的核心内容之一。所谓能力建设就是要通过系列手段，提高区域资源和环境自身保护与发展的能力。在这种情况下，对于技术、资金、人力资源都相对落后的欠发达地区来说，选择启动条件相对容易、环境和资源相对代价小的旅游等产业作为增强自身能力的起点，这是实施可持续发展战略,增强自我发展能力的一种举措。 
③可持续发展战略的最终目标是发展。首要的是整体理解发展与保护。可持续发展强调保护，但对发展不是无条件限制。人类制定任何发展战略及其实施其推动，只有一个根本目标，就是推进人类社会的整体进步，这是理解可持续发展战略需要首先认识的前提。可持续发展战略是从人类社会连续发展的过程着眼，提出了资源有效利用、优化环境、促进社会、经济发展的一种良性循环发展模式，因此，不强调区域发展的高速度，而重在强调发展过程中人与自然生态系统的协调能力及其自我良性发展的能力。所以，对自然遗产、文化遗产和其他资源，可持续发展战略的实施完全不是被动的保护，谨小慎微地留给后人享用，而是应当在现有经济、技术条件下，适度开发这些资源，促进区域社会、经济的发展，促进人类文明的进步，随着经济、技术条件的逐步发展，更加有能力对自然、文化资源进行开发。 
④可持续发展战略实施的阶段性和区域性。不同的区域，可持续发展战略的内容、实施步骤不同。对于自然生态系统脆弱、生产力发展相对落后的区域，发展和保护的矛盾会表现得非常突出，决策选择也非常棘手。经济发达地区的发展过程已经经历了资源消耗和环境容量大量占用的阶段，处于经济发展的优势地位，处理环境与发展关系协调的两难问题就会更加从容。但是，面对可持续发展战略的高涨呼声，经济欠发达地区所需要的宽松经济发展条件已经不复存在，受到的环境和资源限制日益增多。因此，如果经济欠发达地区陷入片面保护环境和资源的思路，经济将很难起飞，可能在市场竞争中处于越来越不利的位置。 
2.结合中国现实国情,加强世界遗产地开发与保护 
中国的现代化过程，要解决的问题实际上是西方国家几百年逐步解决的问题，在自然条件和人口压力都与欧洲有较大差距的情况下，中国要通过几十年或者上百年的时间实现现代化过程，任务是相当艰巨的，这就意味着中国的社会、经济、政治都需要加速发展，否则中国的社会经济状况就可能永远落后于发达国家。 
在这种背景下，讨论和研究中国世界遗产地的开发与保护问题，除了要遵守国际上对世界遗产保护的基本准则外，还必须从中国当前的实际国情出发，从世界遗产地居民的生存权和发展权出发，不可以也不可能照搬西方发达国家的通常做法。面对中国的国情，必须把世界遗产保护的理想化模式和发展的实际需求结合起来加以考虑，把可能性和可行性结合起来考虑。如果仅仅从保护至上的角度出发，极端地追求只要保护、拒绝开发的目标，这实际上是在设计一种不可能做到、世界遗产地也不可能接受的事情，从而失去了探讨问题的基础。因此，如果真正想解决问题，就应该从实际出发，从发展着眼，这才可能真正解决问题。 
从经济可持续增长的角度来看，资源的有效保护和可持续利用永远是第一位的，但是，中国作为一个发展中国家，难以做到像发达国家那样，把有限的遗产景观资源封存起来，在划定的特殊范围内，由政府出资，清空常住人口，拨出大量资金对遗产资源实施无偿保护。在经济欠发达地区，大部分地区的财政支付能力非常有限，更加难以实施对遗产资源的有效保护。同时，我们还面临着现实的当地居民生存权的巨大压力，不论是从人权的角度出发，还是从尊重当地居民文化多样性的角度出发，完全不能以保护的理由把当地居民拒于现代经济增长的范畴之外，因此，把这些常住人口统统迁出景区同样是不现实的，无论中央政府还是地方政府都难以负担搬迁的巨大费用，难以负担构建再生产体系的费用。对于居住在景区内的人口来讲，让他们远离故土去适应一种新的生活方式也并不是一件容易的事情。 
（三）问题解决的主要思路 
1.从发展的过程看待和实施对世界遗产地的开发与保护 
世界遗产都是通过漫长的历史时期逐步形成和遗留下来的，是特定历史时期的活化石。从自然遗产来说是保护生物多样性，注重原生性；从文化遗产来说是要保护文化的多样性，注重原创性；从景观来说，是保护景观的多样性。但是，引申的问题就是，即使我们付出百分之百的努力对遗产地保护到极限，我们是否有可能保住真正的原汁原味？而且，这里还有一个问题，就是原生性也好，原创性也好，应当保护到一个什么程度？或者说按哪个年代的状态加以保护。实际上，今天的世界遗产，特别是文化遗产，都是历史发展过程中长期积累的结果，正是因为每一代人都对遗产发展做出过不懈的努力，才有可能不断“造就”更多的遗产，推动人类文明的进步。比如说北京的故宫，这是从元大都以来就开始建设，历经元、明、清三朝，一直到现在，如果按照元朝的原创性要求保护，显然已经不是今天的故宫。 
这就引发出一个更深层次的问题，作为历史的延续，现代社会的一切发展成果都是今后世界遗产地宝库的候选对象，世界遗产地本身也在不断发展。巴西的首都巴西利亚， 1975年建成，距现在不到30年的时间，然而已经进入世界文化遗产的行列。所以，对于历史遗产，要从发展的角度看待，不应当把对其合理的开发一律视为破坏。良好的后续开发，可能是对世界遗产环境的进一步美化，对其内涵的进一步挖掘和展现，实际上，可以进一步提升遗产地的价值。 
2.加强立法和执法 
目前，中国已经出台了文物保护法、风景名胜区管理条例、森林法、自然保护区管理条例等。在此基础上，建议出台自然文化遗产保护法，同时特别要加强执法力度。只要在市场化的过程中不断完善法规体系，加强执法力度，才能确保世界遗产资源按照遗产保护的有关要求，合理开发，永续利用。 
3.倡导专家、新闻媒体负责任的监督和正确导向 
我们要客观分析正确看待媒体中一些关于开发与保护的报道。需要特别注意的是，近年来，一些不了解情况的专家和新闻媒体经常忽视旅游业发展对社会经济和环境改善巨大作用的主流，把旅游资源开发与环境保护对立起来，把个别地方出现的问题当做全局的问题，经常用一些歪曲之词加以攻击。随着世界遗产地影响力的日益增大，也逐渐成为新闻媒体关注的热点问题。媒体在宣传旅游业发展、呼唤和监督加强世界遗产地保护方面做了很多积极工作。但是，近年来，一些媒体片面追求新闻的轰动性，对一些世界遗产地开发与保护做了许多不符合事实真相、不负责任的报道，对世界遗产地的发展造成极大危害，这些做法已经引起国家有关主管部门的高度重视，并且及时纠正了一些不负责的新闻报道。在信息时代，媒体的观点和导向直接影响到社会舆论的取向，为此，在世界遗产地保护与开发的选择中，媒体必须以客观、科学的态度，实事求是地引导舆论，在对世界遗产地负责、对地方经济发展负责的前提下发挥媒体的监督和促进作用，成为世界遗产地可持续发展的倡导者和推动者，而不是断章取义，夸大其词，增加混乱。 
4.充分发挥世界遗产资源应有的社会效益 
世界遗产，顾名思义，就是说它属于全人类，具有平等地向所有公众宣传、教育的社会义务。但是，在世界遗产资源的经营管理中有许多实际困难比较棘手。比如，世界遗产地的游客流量过大，对环境有破坏，从保护的角度出发需要控制流量。在中国现有的体制条件下流量调节的主要方式是涨价，这就意味着剥夺了许多低收入居民参观世界遗产的权利，背离世界遗产资源公益性特点。中国世界遗产地目前的门票价格普遍在100元人民币上下，显著高于一般旅游景点的门票价格，加上景区内交通消费，游览一处世界遗产的消费通常在200元左右，尽管这种价格调节一定程度上缓解了游客流量的压力，但是，却同时使世界遗产社会效益的发挥受到很大抑制。再比如，中国一直对在世界遗产地修建索道的问题存在争议，甚至有一种观点把修索道和破坏资源武断地直接加以联系。诚然，在一处世界遗产，不修索道游客的确可以从头游览，把遗产的价值理解得更全面，但是，与此同时，在没有索道的情况下，老弱病残只能望门兴叹，失去了游览自然文化遗产的权利，尽管可以有替代方式，比如说轿抬、人背等，但是，这些方式毕竟有其局限性。反过来说，如果在修索道方面设计、建设科学，就完全有可能减少破坏，满足更多人游览世界遗产的愿望，这是人本主义精神的体现，是世界遗产资源发挥更大社会效益的合理选择。 
5.区别对待，分类保护 
世界遗产资源的市场化进程是一个逐步深化的过程，对传统体制的改革是每一个层次，每一个阶段，每一个重大问题都会碰到的问题。对于遗产资源的开发也有一个深化认识的过程，要允许各地根据实际情况进行改革的探索，逐步建立相对规范、分类指导的管理体系。这里，分类指导就是区别对待。中国广阔的国土面积，极不平衡的经济发展水平决定了遗产资源开发不能套用一种模式或者一种方法，不同类型的资源需要探索不同的开发模式。 
目前，绝大多数利益主体热衷于能够直接产生经济效益的世界遗产资源，对于难以直接获取市场价值的遗产资源，尽管也非常需要保护，但是，往往难以采取市场化的运作方式(比如说民族语言、地方音乐和戏曲，以科学研究价值为主的遗产地等)。因此，对市场化运作可以寻找到经营和保护主体的，采取市场化的运作方式；对于目前通过市场化运作渠道难以寻找到保护主体的，必须由国家建立必要的机制，确保世界遗产地的保护、科研、宣传等业务的开展。一个比较切实的做法是，可以采取以遗产养遗产的模式，就是国家收取进入市场经营的世界遗产地的一定管理费，建立世界遗产基金，用于非市场化运作的世界遗产地的管理以及所有世界遗产地的整体宣传和研究等。 
6.有效的保护需要多个利益主体的通力协作 
世界遗产资源作为公益性特征很强的社会资源，保护的主体应该是政府，但是客观地来看，面对社会经济发展的巨大压力，中国政府在保护方面是心有余而力不足。西方发达国家对这类资源的保护很大程度上靠企业的资助和志愿者的协助，但是，这类非政府组织和企业，目前在中国数量还比较少。所以，中国就不得不把保护的主体推向市场，依靠市场保护，就必须遵照市场规律办事。市场化本身也不是和资源破坏直接联系，反而是世界遗产资源保护主体的市场选择结果。因此，作为政府，就需要研究如何引导市场在保护方面的积极因素，因为市场保护的积极因素说到底就是一个利益导向，就是通过利益的导向，导向到政府需要的行为上来。因此，社会舆论、政策设计和制度安排都需要通力合作并往这个方面导向，才有可能在市场化过程中实现世界遗产资源有效保护、合理利用的目标。 
7.有序申报世界遗产，有序发展旅游业 
近几年，我国出现了空前的“遗产热”，这其中有三个支撑点：一是我国这方面的资源确实非常丰富，具备申报基础条件的地方比较多；二是遗产效应已经为许多地方所认识；三是各个地方对于争取国际品牌的制高点都非常热衷，作为推进地方工作的一项业绩在推进。 
但是，各地在申报遗产的过程中，耗费巨资，大兴拆迁，愈演愈烈,与广大农村地区农民收入下降、城区大量下岗工人形成明显的对照。面对各地社会经济发展的实际情况，我们需要冷静地思考一下，耗费巨资申报遗产是不是各个地方应当普遍选择的工作？当前具备不具备这种条件？否则，就是一种最大的破坏。遵照当地资源和社会经济发展的现实,实事求是、量力而行是我国在世界遗产工作必须遵循的原则。 

四 五化：解开争论症结的一种思路 

几年来，关于自然与文化遗产保护与利用的争论沸沸扬扬，成为人们关注的热点。在这一过程中，部门之间各执一词，形成了所谓的资源部门与市场部门之争；学者之间各执一词，形成了所谓的保护派与利用派之争；地方政府负一方之责，则更强调发展。同时，又有各类企业进入这些领域，采用各种方式进行开发，自然要寻求开发行为的合理性与合法性。大家都在讲“在保护的基础上合理利用，在利用的过程中强化保护”,对于这种一致的认识(至少在表面上)为什么还要争论呢？这就说明争论的症结并不是要不要保护和要不要利用的问题，而是谁来保护和利用以及怎样保护和利用的问题，其本质是利益关系的协调问题。在争论中，文人、官人、商人彼此之间交叉，又组合成更加复杂的关系，也使争论更加复杂化。各种争论虽然都强调国家利益至上，强调可持续发展，但一般都忽略了“沉默的大多数”――民众的意愿。因此，这种争论越复杂，实际上越没有意义。如果我们换一个角度来看，也许可以解开争论的症结，这就是用“五化”的思路来分析研究自然与文化遗产的保护和利用问题，以超越于本质上的利益之争，以适应实际发展的需要。 
1.资源公共化 
遗产属于国家所有似乎成了公理，无需讨论，这是一切讨论的前提。然后再从遗产国有出发，讨论使用权、处置权、保护权、监督权、管理权等一系列问题。国家所有之所以成了公理，一是文物保护法和风景名胜区管理暂行条例的规定，二是只要国有似乎就具有天然的道德优势。其实前提恰恰需要讨论，在计划经济框架下制定的法规已经无法适应市场经济的发展，所以才有修订的必要。道德优势更是传统观念的反映，古今中外的历史无不证明，凡是国有的就容易演变成无人负责，往往形成负面影响。另一方面，国家实际上没有足够的力量来维持局面，某种程度上也形成了“内部人控制”的状况，产生了局部性的和阶段性的私有化状况，这是比私有制更恶劣的一种状况，因为这种状况可以破坏资源而不必承担责任。国家并不是抽象的，必须有具体的代表者来行使所有权。从实际情况来看，多数归地方，少数归部门，部分归公众，个别归个人，本已不是铁板一块，在现实生活中更演化为千姿百态。从国际情况来看，也是按照历史沿革和自然形态形成各种方式，并不强调国家所有。从具体状态来看，自然与历史文化遗产有各种类别，各种规模，各种等级，也不可能一刀切为国有。物质形态的遗产尚可明确所有权，非物质与口述遗产的所有权如何明确？即使从物质形态的遗产来说，一个地方划为国家级风景名胜区或一座寺庙划为国家级文保单位，甚至一件文物定为一级文物，就要收归国有，显然难以做到，如果做到了，和历史上的“一平二调”的方式所差无几。 
因此，核心问题并不是国家所有权的问题，但自然和文化遗产是老天爷和老祖宗留下来的财富，本身具有公共性，所以，应当从公共性资源的角度来认识，为公众保护，对公众开放，实施公共管理。希腊、西班牙等许多国家的古堡都允许出售，包括外国人也可以购买。有的只是一欧元的象征性价格。但是，法律要求购买者必须投入资金进行维护，必须有相应部分对公众开放，必须展现其真实性和完整性，从而形成了保护与利用的良性循环机制。资源公共化并不排斥国有方式，国有方式也可能是主体方式，但不应是惟一的。 
2.运作市场化 
如果能够认可资源公共化，运作市场化就是题中应有之义。一般来说，市场化方式是成本低，效率高的方式。在各类产权能够明晰的情况下，对遗产保护的责任心会逐步提高，利用的集约化也会大大提高。有资产者有恒心，追求利益并非必然带来短期行为和破坏行为。遗产的利用方式也是各种各样的，研究本身也是一种利用方式，也需要保护。旅游与资源保护之间有天然的利益关系，也形成天然的制约关系，在旅游利用方式中，破坏资源无异于自杀，是非理性行为。如果对目前遗产破坏的现象深入分析，可以清楚地看出，主要是权力部门和垄断行业所致，恰恰是“国”字号的破坏，这是制度所决定的行为。从根本上来说，恰恰是市场发育不足，市场化运作不到位所造成的。 
运作市场化，就必须按照市场规则进行，要在公正、公平、公开的基础上适度竞争，资源是垄断性的资源，运作绝不能是垄断性的运作。其要点一是资源所有权的多元化，二是资源使用权的多样化，三是内部管理的企业化，四是外部管理的公共化。 
3.部门管理功能化 
市场化绝不意味着放弃管理，作为公共资源的遗产，必须施行强有力的公共管理，其中的一个重要方面就是部门实施功能性管理。目前，对景区的外部管理是“九龙治水”，但“九龙治水水更大”。根本原因在于一些部门还是因袭部门统属的观念实施管理，在某种程度视遗产单位为直属单位。因此，职能交叉，互争地盘，甚至产生“依法打架”的现象。而使景区无所适从，都是中央的来头，都保留着一定的资源，都不能得罪。解决这一问题的根本是明确和逐步强化功能性管理，作为政府的各个职能部门，各在其位，各司其职。如建设部门是规划管理功能，公安部门是治安管理功能，宗教部门是宗教管理功能，林业部门是林业管理功能，环保部门是环境管理功能，旅游部门是旅游市场秩序和质量管理功能。为此，一是在法规方面要调整到位，一方面,法规不能是“部门法”，而应当是体现公共管理性质的“功能法”;另一方面，法规也不能是单纯的“管理法”，也应包含民法或商法等方面的专业内容，还应包含“促进法”的内涵。二是在政府机构改革中，努力减少以至消除职能交叉重复甚至冲突的因素，明确职能才能发挥功能。三是在具体操作过程中，有所为有所不为，应该由市场解决的问题要放手，应该由部门解决的问题当仁不让，对于在新情况变化中产生的新问题应谋定而后动，协商处理。自然与文化遗产本身就是新概念，管理也是新管理，需要一个探索的过程，但应该是创造性的探索，而不能局限于传统观念传统手段对传统领域的管理。 
4.综合管理属地化 
公共管理的另一方面是综合管理，综合管理属地化既是符合现状的，也是符合长远发展方向的。地方政府承保护之重，负发展之责，也应得遗产之利，才有可能使对遗产的公共管理真正落到实处，也才能使部门的功能性管理统一协调。 
现在各地申报世界自然文化遗产的积极性空前高涨，一是看中其品牌效应，二是看重其需求拉动效益，三是可以由此培育出新的经济增长点，围绕遗产形成市场，围绕市场组织产业。如果我们不保护和支持这种积极性，遗产的保护也就难以形成合理的机制，有些地方甚至有可能放任自流。任命式、任期制的政绩考核就必然助长短期行为。合理的制度安排应当是责权利的统一，最终形成综合管理属地化的良性发展格局。但要是如某些专家提出的世界自然文化遗产单位一律上收中央直接管理，可以想见的结果是地方无申报积极性，无管理热情，而中央又鞭长莫及，各类具体问题无法解决，最终是违背初衷。 
5.福利大众化 
遗产的保护和利用既是目的也是手段，最终是促进社会福利的增长，而社会福利的增长也不能为少数人所垄断，必须成为大众的福利。 
福利大众化首先是大众要有权利享受自然文化遗产，这也是遗产作为准公共产品的本源。因此，在市场运作的基础上，需要加强公共管理，并实行适度的公共政策。实行收票游览制度，是运作市场化的客观要求，但以保护为名，大幅度形成高票价，在某种程度上就是对大众福利的一种影响。以研究为名，少数人甚至个别人长期垄断资源，更是对大众福利的剥夺。为加强保护而限制人数应按照公平的原则，采取预约等形式，形成先来后到的排队机制，否则就只能形成官人和富人的天堂，而影响大众福利。 
其次是遗产地的大众有权通过遗产地的保护与利用谋取相应的福利。保护第一是正确的，但不是惟一的。“莫使遗产成遗憾”的另一面，应当是“莫使遗产成遗物”。公共化的资源利用要谋取公众性的福利，才能使保护形成内在的功力，形成良性的机制。如果遗产地没有形成与百姓息息相关的利益机制，百姓就无须考虑保护。他们自身要生存、要发展，这就要占用资源，不创造新的资源，就会对原有资源构成破坏。 
第三是大众化福利的分配机制，不能完全依靠市场自身自发形成，也要通过公共管理和公共政策的施行得以完善。除了“围绕遗产形成市场，围绕市场组织产业”之外，还要“围绕产业合理分工，围绕分工促进就业”，以谋求大众福利的不断增长。 
在遗产的保护与利用的关系上，争论可能会始终持续下去。客观来说，保护与利用有矛盾之处，但这对矛盾要统一到发展上。作为一个有13亿人口的发展中大国，我们只能从自己的实际出发，通过借鉴国际经验，才能把事情办好。过去照搬苏联模式是失败的，如果今天照搬美国模式，同样也会失败。 

五 结 论 

保护世界遗产不排斥对其合理利用。中国的一些世界遗产地，由于成功地处理了保护与利用、学术研究与旅游开发的关系，获得了社会效益和经济效益的“双赢"。它们的共同经验就是：立足保护，加强论证，科学规划，适度开发，并注重建章立制,依法保护。 
旅游的发展与资源保护是最大的利益一致者。旅游的基础是环境，没有好环境就没有旅游的发展，所以如果说发展旅游从主观上就要破坏环境，这是不合逻辑的。但是，在旅游发展的早期确有一些地方缺乏科学规划和管理，在这个过程中对世界遗产地可能会形成一些破坏。因此，作为政府部门，最大的任务就是规范各地方的世界遗产资源开发行为，努力使其从一开始就走向良性发展的轨道。旅游的经营需要好的环境，所以从旅游的经营客观来看会促进环境改善，会加强保护。保护的加强会进一步推动旅游的经营，这是一个互相补充、互相促进、互相强化的关系。比如，从1999年开始，国家旅游局在全国开始推行《旅游景(区)点质量等级与划分标准》，倡导旅游景区在门票收入里拿出10%用于保护，其出发点正是基于对旅游发展与资源保护目标一致性的认识。 
旅游发展不总是和破坏资源、破坏环境联系在一起。不应当把生态环境破坏的很多罪名强加于旅游开发。越来越多的事实证明，只要注意协调好保护与开发的关系，发展旅游不但不会带来破坏，还可以增进保护，增强保护的能力。发展旅游和可持续发展战略的实施不是对立关系，而是相互协调、相得益彰的关系。 
我国旅游业发展的事实证明，遗产资源的市场化开发是经济发展环境代价最小的一种现实选择。只讲保护，不讲发展，地方经济长期陷入贫困的窘境中，连基本的生存条件都难于保证，资源保护的经费无从来源，因此，贫困和落后是保护不了资源的，只能造成生态环境的日益恶化。从各个方面综合比较的结果来看，利用遗产资源优势，发展旅游业，是实现世界遗产地经济良性增长的途径。只要遵循可持续发展原则，按市场经济规律办事，尊重中国国情，中国旅游业在发展过程中就完全有可能得到世界遗产资源更大的支持，并在世界遗产保护中扮演更加积极的角色，真正实现旅游发展和遗产保护“双赢”的目标。 


参考文献 

魏小安、彭德成:《我国旅游景区经营管理问题分析》，《中国旅游报》，2000年11月18日。 
窦群:《生态旅游发展理论与案例分析》，《国家博士后科学基金资助项目研究报告》，清华大学博士后出站报告，2001年11月。 
彭德成:《中国旅游景区经营模式研究》,北京大学博士研究生学位论文。 
徐嵩龄:《对自然保护区结构和功能的新认识》，《旅游学刊》，1993年3期。 
徐嵩龄:《怎样认识风景资源的旅游经营》，《旅游学刊》，2000年3期。 
徐嵩龄:《中国经济制度转型期的文物事业管理体制改革问题》，《数量经济与技术经济研究》，2001年11期。 
张吉林:《市场化――西部旅游如何运作》，《中国旅游报》，2002年1月16日。 
中国社会科学院环境与发展研究中心课题组:《国家风景名胜资源上市的国家利益权衡》，《数量经济技术经济研究》，1999年10期。 
张晓、郑玉歆主编:《中国自然文化遗产资源管理》,社会科学文献出版社,2001。 


魏小安 国家旅游局规划发展与财务司司长，中国社会科学院旅游研究中心特邀高级研究员。此前，曾先后在北京市旅游局和中国社会科学院工作，调入国家旅游局后，历任旅行社饭店管理司司长、政策法规司司长等职。长期从事旅游理论与实践研究和国家旅游决策研究，并受聘为多家大学客座教授。 

窦 群 现任江西省旅游局局长助理（挂职）。曾在国家旅游局旅行社饭店管理司、质量规范与管理司、规划发展与财务司工作,中国科学院地理研究所理学博士。主要研究方向为旅游开发与规划。 

彭德成 国家旅游局规划发展与财务司规划资源处处长。曾在国家地质矿产部政策法规司、国家旅游局旅行社饭店管理司工作,北京大学城市与环境系理学博士。主要研究方向：旅游区域规划与景区管理。