一个国家,几种公民?

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 09:11:04
一个国家,几种公民? 作者:郑戈 来源:《新世纪》周刊 2010年第20期 

  为了平衡权利与治理之间的关系,实现真正的善治和仁政,有必要探索一种以人为本的温和治理技术。作为管理手段的居住证,应当采取激励措施鼓励人们去办理,而不是惩罚措施

  《昆明市居住证管理规定(草案)》公示,引发了热烈讨论。有批评的声音指其违反了宪法赋予公民的“迁徙自由”。

  其实,中国现行宪法中并没有规定迁徙自由。这种缺失并非疏忽,而是刻意为之。因为迁徙自由与中国长期实行的一套人口管理制度,即户籍制度,不能兼容。为中华人民共和国的建立奠定宪法基础的《共同纲领》和新中国第一部宪法(即五四宪法)中,都明确规定了公民有居住和迁徙的自由,而在此之前民国时期宪法也都规定了迁徙自由。

  但1958年成为分水岭,当年颁布的《户口登记条例》实际上以全国人大常委会颁布的一般法律的形式,取消了迁徙自由这一宪法权利。其中规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着“一个国家,两种公民”体系的形成,农村公民和城市公民的区分一直延续至今。此后的三部宪法,包括现行的1982年宪法,都没有再提到迁徙自由。

  但是,在当下语境中提及迁徙自由并非全无依据。2004年的第24条宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”的条款。宪法其余条文并未界定何谓“人权”,因此,在解释“人权”时,有必要参考中国已经签署的国际人权公约。迁徙自由在国际人权法体系中占有重要地位,1948年《世界人权宣言》第13条、1966年《公民权利和政治权利国际公约》第12条以及1966年《消除一切形式的种族歧视国际公约》中,都对公民的迁徙自由做了明确规定。这种自由大体包含两方面的内容:一是公民在本国领土内迁徙和选择居住地的自由;二是离开任何国家、包括其本国的自由。

  更为重要的是,宪法第33条本来就规定了公民的平等地位。任何歧视性的法规、政策和行政措施都有违宪的嫌疑。如原来《选举法》中的“四分之一条款”就构成对农村公民的明显歧视。全国人大于今年3月通过修改选举法后规定,“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”来确定代表名额。宪法平等权在选举法中得到了体现。我们有理由期待户籍制度也能尊重和体现公民在法律面前平等的宪法原则。

  在司法机关无法进行违宪审查、也没有专门的违宪审查机构来捍卫国家最高法律的现行体制下,立法机构和行政部门的主动维宪,就成为宪法实施的惟一途径。但一些领导却明显缺乏宪法意识,比如深圳市副市长兼公安局局长李铭关于清除外来无业人员的说法。这体现了维护深圳地方利益的意图,却忽视了中国公民的平等法律地位。

  许多学者和律师已经习惯了权利的表达,其前提预设是:人生而自由,所有的枷锁都是国家和社会强加的,法律的作用在于限制国家的权力,使其对个人自由的威胁降到最低。

  但现实是,人生下来就处在超越个人选择之上的权力关系和政治结构中,无从选择自己的户籍及其这个行政管理概念所蕴含的政治与经济含义。在计划经济体制下,每个成年人都有自己的单位,镶嵌在单位结构中的个人是不自由而且相对安全的。单位管生管死,还管介绍对象。改革开放之后,单位结构解体了,人的流动性被释放出来,在新的社会治理方式(主要是法治)成熟之前,造成了极大的社会治安问题。暂住证和居住证制度,就是为了统计和管理流动人口而产生的治理技术。

  为了平衡权利与治理之间的关系,实现真正的善治和仁政,我们有必要探索一种以人为本的温和治理技术。作为管理手段的居住证,应当采取激励措施鼓励人们去办理,而不是惩罚措施。

  首先,中国30余年的高速经济发展的副产品之一就是严重的社会分裂,如何实现社会包容而不是对立和排斥,就成为关系到社会稳定的严峻问题。居民证制度在设计上,应首先考虑如何使之成为地区性社会认同的生发点,而不是加剧飘泊感和离心感。事实表明,在上海和天津等本地长期居民占人口大多数的城市,治安状况相对比较好,居民中挺身而出制止犯罪的现象相对较多。在深圳、广州和东莞等流动人口占相当大比例的城市,治安状况往往恶劣,人们也很难同心协力地阻止犯罪。如果一张居民证能够使外来人士产生“家”的感觉,其意义便将是正面的。

  其次,之所以需要采取负面的惩罚措施来“迫使”人们去办理居民证,必然是因为居民证所带来的好处,减去办理证件的成本之后是微乎其微甚至是负的。这时,政府需要考虑的是如何从正面去激励人们办理这种证件。比如,地方政府加强廉租房和经济适用房等方面的供给,并以居民证作为申请租住或购买此类房屋的条件。

  最后,在户籍和居民证并行的情况下,居民证的持有者难免有“二等公民”之感。事实上,居民证在功能上与此前的暂住证并无本质区别,它们都侧重于便利政府(尤其是公安部门)对流动人口的管理,而不是为居民提供便利和福利。在这种情况下,有必要为这种临时性的身份证明附加一个永久性的承诺:持有居民证达一定年限之后,就能成为永久居民,即取得当地户籍。

  作者为香港大学法律学院助理教授

    延伸阅读

  深圳、昆明拟严管流动人口

  《新世纪》周刊 实习记者 刘长

  栖居于深圳、昆明两大城市的流动人口,在2010年春天遇到了新的麻烦。

  4月29日,深圳市副市长、公安局长李铭在与深圳市政协委员座谈时提到:流动人口总量失控,导致深圳治安难管。建议以立法的形式,清除居留三个月以上、在深圳无正当职业的人。

  而就在李提出这一动议前一周的4月23日,昆明市刚刚结束对《昆明市居住证管理规定(草案)》征集意见。按照该草案规定,以后外地人再去昆明,如果没有居住证,将可能找不到工作,也租不到房子。

  两地政策指向的一致性一目了然:均意在加强城市流动人口管理。

  召开这次深圳市港澳界别政协委员座谈会,原意是听取政协委员们对于深圳治安的意见,但副市长、公安局长李铭发表的“清除无业人员”的一番讲话,却成为会后舆论关注的焦点。

  李铭说,2003年孙志刚事件之后,大城市的收容遣送制度被取消。2003年,深圳的人口是700万人,现在是1400万,“每年增加100万,深圳有这么多工作机会给他们吗?”

  李铭称,经过初步估计,深圳至少有100万无固定职业人员。“没有工作怎么办?公安什么也不干,盯着这100万人也管不过来。”“无业人员不清除出去,深圳没有太平。我们也在争取,深圳不是有立法权吗?如果给我们依据,对三个月以上,无正当职业的人,不租房子给他,请他回原籍。(回原籍)至少还有块地方。否则在深圳怎么生活?”

  在作出“清除无业人员”表态前半个月,深圳市公安局还曾将非正常上访人员等七类人,称为“不受深圳欢迎人员”,并宣布,这七类人将不能办理深圳居住证。

  相比深圳“事后清除”的表态,昆明的新政策则有些“事前预防”的意味。新出炉的《昆明市居住证管理规定(草案)》明确规定:“任何单位不得使用和聘用无居住证的流动人口。单位招用、聘用流动人口,应当对流动人口的居住证、《婚育证明》等有效证件进行登记。”“房屋出租人不得将房屋出租、转租给无有效身份证件的人员”,并需与公安派出所或流动人口管理服务中心(站)签订房屋租赁治安管理责任书。若出租房主或用工单位违反相关规定的,公安机关将给予50元以上5000元以下的罚款。

  该草案将居住证分为“昆明市临时居住证”和“昆明市居住证”两种。前者需在来昆明三日内办理,有效期一年,与国内仍在运行的“暂住证”并无二致;后者则需在取得“昆明市临时居住证”后居住满一年、在昆明有固定住所和稳定工作方可申领。

  此外,草案还规定:“外国人、无国籍人和香港、澳门特别行政区居民、台湾地区居民不适用本规定。”对此舆论评价:“外地人不如外国人?”