制度积累与渐进替代:中国民主政治发展机制解析orz

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文章来源   《中国政治》 2009年第2期
在改革开放以来的30年中,中国特色社会主义民主政治从恢复到发展走过了一段很不平凡的历程,其中既有探索的艰辛,也有成功的喜悦,既有尖锐的论争,也有广泛的共识。因此,当我们回顾和总结中国政治体制改革和民主政治发展时,各种各样的观点和看法比比皆是,有些甚至南辕北辙,大相径庭。应该说,这种自由讨论本身就是当代中国民主政治发展的真实写照。本文将在评述若干相关研究成果的基础上,结合笔者近年的探索与思考,对中国特色社会主义民主政治发展机制进行学理探讨和深层分析,以求加深对中国发展模式与经验的理解。
发展型民主的新范式
发展中国家的现代化无一例外地面临经济发展和政治民主化两大课题,经济发展主要是通过推动经济增长改善人们的物质和文化生活水平,而政治民主化则主要是通过扩大政治参与反映民众的利益要求、保障民众的基本权利、建立负责的民主政府。在当代比较政治学研究中,发展与民主的关系就如同一根红线贯穿始终,无论是进行一般的理论分析还是开展对一些国家和地区的实证研究,均无法回避经济发展与政治民主化的关系这一重大课题。因此,研究中就提出了许多的相关理论。[1]其中,最有影响的就是冲突论和调和论。
坚持发展与民主相互冲突的学者认为,现代化过程中的发展目标与民主目标之间存在一定的内在矛盾和冲突,对任何一个发展中国家来说同时追求这两大目标几乎是不可能的。亨廷顿说:“今天的非西方国家和十七世纪的欧洲国家一样,可以实行政治现代化,或者实行民主多元化,但一般不可能兼而有之。”[2]因此,他强调在发展中国家的政治发展过程中,首先必须集中权威、维护稳定、保持秩序,这样才能为经济发展创造一个良好的政治环境。这正是东亚一些国家和地区建立权威主义统治(日语称为“开发独裁”)的基本逻辑,也是中国一些学者曾经倡导“新权威主义”的理由。东京大学的政治学家藤原归一曾从分析经济发展与民主的内在矛盾的角度,论证了开发独裁的必然性。他说:“经济发展要求的是集权化和稳定性,而民主政治要求的则是分权化和政治变动的制度化。”[3]在一个发展中国家,如果优先实行民主化,第一,会为了迎合个别的利益要求而造成资源浪费;第二,在分权体制下决策迟缓会造成时间的浪费;第三,权力更迭会导致政策缺乏连续性。在亚洲,一些政治领导人与上述论调遥相呼应。例如,朴正熙认为,为了改善韩国人民的生活,摆脱贫困,甚至采用非民主的紧急手段也可能是必要的。他说:“民主这颗闪光的宝石,对于那些正遭受着饥饿和绝望痛苦的人们来说是毫无意义的。”[4]李光耀更是直言不讳地指出“:民主洋溢,会导致无纪律和秩序混乱的局面,对发展产生不良的影响。”[5]正是这些论调进一步地助长了权威主义统治的盛行。
在这种冲突论的影响之下,国内外很多学者认为,因为中国坚持以经济建设为中心,发展是硬道理,发展是执政兴国的第一要务,所以中国无法扩大民主和建设民主政治,今天的中国政治体制依然是传统的列宁主义的党国体制,政治体制改革没有进展,民主政治的发展没有成效。中共中央党校的王贵秀在1998年曾明确指出:“目前政治体制改革严重滞后已经成为非常突出的问题。其主要表现是实质性的问题不但一个也没有解决,而且在某些方面还有停滞以至倒退。”[6]胡鞍钢在2003年对中国的政治体制改革给予了如下评价:“90年代领导人变动趋于制度化,但是政治体制改革目标不清晰,邓小平1980年指出的党和国家领导制度的弊端基本没有改变;在某些方面,政治改革的目标不仅没有前进,而且有所后退;另外,腐败问题日益突出,已经成为心腹之患和最大的社会污染。与经济发展相比,中国政治发展相对缓慢;与经济体制改革相比,政治体制改革严重滞后;与对外开放相比,优胜劣汰的竞争机制尚未在党内、政府、人大等权力机构引入和建立起来。”[7]两者均对中国的政治体制改革和政治发展给予了消极甚至否定的评价,认为政治改革严重滞后,问题很多。在此基础上,胡鞍钢提出要实现中国的第二次转型,第一次转型是以经济建设为中心,进行经济体制改革,推动经济发展,第二次转型就必须以国家制度建设为中心,进行政治体制改革,推动民主政治发展。著名政治学者裴敏欣在其新著中甚至断言:“毛泽东之后的政治改革,从最坏的意义上说就是一种语法的矛盾修饰,从最好的方面来讲仅仅是一系列尝试性的、不完善的和无关痛痒的措施,其中大部分将因为它们无法挑战、制约和削弱共产党的政治垄断而可能失败。因此,在中国共产党的统治下的民主转型似乎只是一个遥远的,或者甚至是不现实的预期。”[8]
与上述的冲突论形成鲜明对照的是调和论。坚持调和论的学者认为,发展与民主在后发现代化国家中虽然不能像在西方发达国家那样齐头并进,但仍然可以调和共存,相互促进。日本著名的政治学家蒲岛郁夫对战后日本政治发展的研究堪称这一方面的代表。在东亚各个国家和地区中,日本在推动战后经济高速成长的同时,基本上维持了议会民主体制,公民的言论、出版、集会、结社的自由和权利也得到了一定程度的保障。虽然自1955年起自由民主党独霸政权长达38年之久,但是在日本政坛上不仅存在多个政党,而且政党之间的竞争有时还很激烈。所以,从某种意义上说,战后的日本在实现经济高速发展和经济平等,扩大政治参与和保持政治稳定方面达到了一定的平衡。这正是蒲岛郁夫所谓的“支持发展参与模式”。[9]亨廷顿在引述蒲岛郁夫的理论时指出:“说明怎样使经济目标的实现与政治目标的实现互相调和的跨学科研究较为罕见。蒲岛郁夫指出了怎样才能调和民主、增长与平等的矛盾。”[10]随着民主化浪潮在全球范围的推进,一些新兴民主国家在政府治理与经济发展方面均不同程度地存在这样那样的问题。因此,如何构建民主的发展型国家就成为人们关心的重大课题。从本质上来看,对这一问题的探讨与蒲岛郁夫对日本战后政治发展的分析及其民主发展调和论不无相通之处,这就是,在发展与民主之间追求某种程度的平衡。根据拉里?戴蒙德(LarryDiamond)、戈登?怀特(GordonWhite)、詹姆斯?曼诺尔(JamesManor)的分析,构建民主的发展型国家,就是要正确处理如下的各种关系:(1)冲突与共识;(2)代表性与统治力;(3)同意与效率;(4)秩序与冲突;(5)政治的个人化与制度化;(6)正式与非正式的政治或制度;(7)自上而下的与自下而上的改革行动;(8)连续性与创新性;(9)保密性与透明度。[11]如果这些关系处理适当,民主与发展之间就可以达到一定的协调与平衡,并形成一种相互支持和相互促进的良性循环。
改革开放以来的中国政治发展表明,政治民主与经济发展既不是一帆风顺地齐头并进,也不是互不相容、彼此排斥,而是既有相互矛盾与冲突的方面,也有相互依赖与促进的方面。因此,自改革开放伊始,在提出把全党工作重心转移到经济发展和现代化建设上来的时候,我们就提出了发展社会主义民主的任务和目标,并为此进行了不懈的追求和探索。20世纪90年代以来,社会主义市场经济的快速发展、对外开放的不断扩大以及中国与外部世界之间的相互联系的逐渐加强,为中国发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、提升社会主义政治文明提供了新的动力。中国著名政治学家俞可平对当代中国的政治发展与民主化给予了高度评价。他认为,20世纪80年代以后,中国政治开始从整体上发生重大变化,已经出现政治转型,其具体表现就是作为政治发展初创时期主要表征的一些政治现象开始发生根本性的转变,向更高级的政治现代化方向发展。例如,政治上高度集权的模式开始解体,权力开始分化,从绝对的一元化向相对的多元化发展;全社会的高度政治化现象开始逐步改变,社会的多元化趋势日益明显;个人崇拜现象开始逐步消除;党政不分,以党代政的现象开始得到有效遏制,党政分开的工作正在着手进行;随着机构改革的开始,组织机构的分化与整合程度以及政治角色的专门化程度开始明显提高;逐步从人治走向法治;民主从单纯的手段逐渐成为既是手段又是目标的统一;政治过程的连续性明显提高,开始从断续走向连续;国家开始从封闭走向开放。[12]在高度评价中国政治中的一系列重大变化的基础上,俞可平说“:改革开放后中国政治的最重要发展,就是中国正在走上一条增量民主的道路,这是在中国目前现实环境下唯一一条通向善治的道路。”[13]
从上述分析来看,当代中国的民主政治发展道路和模式的本质特征就是一种发展型民主。发展型民主(DevelopmentalDemocracy)在政治学研究中有两种相互区别又相互联系的不同含义。一是主要从政治哲学的意义上讲的发展型民主,与早期的保护型民主理论强调保护个人权利和利益不同,发展型民主理论强调通过扩大个人的政治参与、发展基层民主、提高公民的道德责任,促进人类个体和共同体的发展。卢梭是发展型民主的早期较为激进的代表,约翰?密尔提出了较为温和的发展型民主理论,当代发展型民主理论的重要代表是麦克弗森。[14]二是从政治科学的意义上讲的发展型民主,与坚持民主与发展相互冲突的观点不同,发展型民主理论强调民主与发展的相互协调与相互促进,主张建立能够促进发展的民主政治。里查德?斯克拉针对“发展型独裁”(DevelopmentalDicta-torship,即日语中的“开发独裁”)的概念和政治发展理论中民主与发展相互冲突的理论,提出了一种“为了发展的政治理论”,即发展型民主理论。斯克拉认为,在任何社会,所有人都受个人动机的驱使,为他们个人、家庭和朋友追求个人安全保障。因此,合乎逻辑的推论就是民众政治参与程度的提高会增加宪政自由,促进一种政治环境的形成,这种环境反过来将有助于勤勉的个人特别是企业家创造经济成就“。这样,为了发展的政治理论就将阐明民主参与、宪政自由、社会多元与经济效率之间的互补关系。”[15]日本学者岩崎郁夫通过对马来西亚与新加坡的研究也阐述了发展型民主的理论与实践。[16]从理论上看,发展型民主的核心要素包括坚持发展第一、反对照搬欧美民主模式、发展适合本国国情的民主。从实践来看,马来西亚和新加坡在推行英国式民主模式受挫之后,曾经建立了一党统治的权威主义模式,从20世纪80年代开始通过一系列政治改革逐步向发展型民主转变。
结合发展型民主理论和中国特色社会主义民主政治发展的实践,中国的发展型民主的基本特征可以概括为如下方面:
第一,中国特色社会主义民主是发展的内在要求和有机组成部分。发展是中国特色社会主义建设的基本主题,发展必须以经济建设为中心,但并不局限于经济方面。发展必须是综合、全面、科学、协调与和谐的发展,其中,发展社会主义民主政治就是重要的有机组成部分。没有民主的发展就不是真正的发展。从这个意义上讲,民主本身就是发展目标,就是建设中国特色社会主义的目的。民主是社会主义的生命,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。
第二,中国特色社会主义民主是一种为了发展的民主。1978年党的十一届三中全会提出把全党的工作重心转移到经济发展和现代化建设上来之后,经济发展与现代化建设成为了最大的政治,成为了一切工作的大局,民主政治建设也必须服从和服务于这个大局。在1985年6月的一次讲话中,邓小平指出:“先把经济搞上去,一切都好办。现在就是要硬着头皮把经济搞上去,就这么一个大局,一切都要服从这个大局。”[17]这里强调的是民主作为经济发展与经济建设的手段的价值。为调动广大人民群众的积极性,进行社会主义现代化建设,必须发展社会主义民主,包括解放思想,在党内和人民内部的政治生活中倡导积极的批评和自我批评,实行权力下放等措施。为此,必须正确处理经济建设与民主政治建设的关系。
第三,中国特色社会主义民主是建立在发展的基础之上的民主。发展民主必须具备相应的经济、社会和文化条件,因此,经济和社会发展是民主的重要基础。当代政治学研究一再证明,经济发展和民主之间具有一种正相关关系,虽然不能说民主的进步是直接由经济发展决定的,但较高的经济发展水平无疑有助于民主的发展。改革开放总设计师邓小平在确立发展社会主义民主的目标时,始终强调先发展经济,提高社会生产力,逐步改善人民群众的物质文化生活。他说“:现代化建设的任务是多方面的,各个方面需要综合平衡,不能单打一。但是说到最后,还是要把经济建设当作中心。离开了经济建设这个中心,就有丧失物质基础的危险。”[18]邓小平根据经济基础决定上层建筑这一马克思主义基本原理,制定了以经济建设为中心的基本路线,提出了发展就是硬道理的光辉论断,不仅为推动中国经济的持续快速发展指明了方向,而且为发展社会主义民主政治奠定了非常宝贵的物质基础。
第四,中国特色社会主义民主是不断发展和完善的民主。民主是建设中国特色社会主义的基本目标和远大理想,但时至今日的中国民主政治依然存在各种问题和不足之处,需要进一步发展和完善。所以,中国的发展型民主只能是一种发展中的民主。这种发展型民主理论一方面充分肯定发展中国特色社会主义民主所取得的巨大成就,另一方面也大胆承认中国的民主政治建设过程中存在的问题与弊病,需要加大改革力度予以解决和克服。
制度积累的新成就
从发展型民主理论的角度审视改革开放以来的中国政治改革与政治发展进程,我们就会发现中国既没有接纳“发展型独裁”的观念,也没有建立权威主义政治发展模式。中国总是试图调和与融合发展和民主这样两大目标,因为经历了“文化大革命”十年浩劫的中国经济正面临崩溃的边缘,没有发展不行;与此同时,为了避免“文革”的重演,改变过去权力高度集中的现象,防止个人专断,克服官僚主义,必须加强民主政治建设,使民主制度化和法制化。
中国之所以能够调和发展与民主两大看似冲突的目标,采纳发展型民主的新范式,是因为以邓小平为代表的中国共产党人通过反思中国的经验与教训确立了崭新的辩证的民主观念。[19]中国的发展型民主理论强调发展是基础、是大局、是根本,建设社会主义民主政治不能照搬西方模式,必须符合中国国情,探索中国民主政治的发展道路。因为民主观念和民主制度虽然起源于欧洲,但是随着人类历史的发展和人类政治文明的进步,民主已经成为全人类共有的理想和追求的目标。特别是随着全球民主化浪潮的扩展,越来越多的国家和地区开始推行民主、实践民主和享用民主。民主不是西方的专利,也不止一种模式。正如著名政治学家菲利普?施米特和特丽?卡尔所说:“民主政治并不是由一套独一无二的制度所组成。民主制度的类型形形色色,它们各自五花八门的实践产生了一系列相类似的后果。民主政治所呈现的特殊形式因一个国家的社会经济条件以及稳定的国家结构和政策实践而定。”[20]
民主作为一种政治制度包含非常复杂的内容,著名的民主理论家罗伯特?达尔曾经把民主的标准简化为五项:(1)有效的参与;(2)投票的平等;(3)充分的知情;(4)对议程的最终控制;(5)成年人的公民资格。达尔指出“:一个符合了这五项标准的体制,就是充分民主的体制。”[21]而且,正如他自己论述的那样,这五项标准也还可以分化出许多具体的要求。因此,民主制度本身就是由大量复杂的制度要素构成的,这些制度要素的成长和积累就构成民主化的过程,其中引入竞争机制和扩大政治参与是民主化的核心。正如西方发达国家的民主化经历了几百年的长期发展与变革一样,今天的许多发展中国家的民主化虽然进程不同,但也必然是一个长期和复杂的过程。牛津大学的政治学家劳伦斯?怀特海长期致力于民主化过程的比较研究,他反复强调的重要研究结论就是民主化是一个长期的、复杂的、动态的社会建构过程。[22]在这一过程中,每个国家都可以进行自己的民主探索和民主实践,都将为丰富和发展民主思想与民主理论做出自己独特的贡献。斯克拉在论述发展型民主时明确指出:“民主是一个发展的观念,其意义由来自所有文化和民族的贡献不断得到丰富和充实。由此观之,民主不是这个或那个意识形态阵营的私产;世界上的每个国家都是开发民主原则的真实可靠的实验室和打造民主机器的作业场。把各个国家的制度区分为民主的、半民主的或欠民主的等不同类型并不能揭示民主发展的创造性过程。因此,人们必须了解第三世界国家的政治冶炼厂和铸造厂,新民主的部件正是在那里锻造出来的。”[23]如果说民主是一幢雄伟的大厦,那么民主化就是一个不断添砖加瓦的过程;如果说民主是一台精致的机器,那么民主化就是组装零件与不断磨合的过程。从这个意义上讲,民主化的过程就是民主制度的积累过程。
中国自改革开放以来在邓小平的辩证民主理论的指导下不断推进政治改革,在发展中国特色社会主义民主方面进行了卓有成效的制度积累。以下择其荦荦大端进行一些简要分析。
第一,选举民主。当代民主政治的核心制度安排就是选举,很多学者甚至把自由与公正的选举视为民主的底线。中国在恢复和发展社会主义民主政治的过程中,一直特别重视改革与完善选举制度,规范选举程序,努力提高选举的质量。中国的选举主要是人大代表的选举以及人大代表选举国家和政府领导人,也包括党内选举和地方基层组织的选举。选举理所当然就要挑选、就要选择,因此选举本来就是差额选举,没有差额无所谓选举。中国从1979年开始重新确立差额选举原则,并通过一系列的制度改革逐步加以贯彻,不断扩大差额比例,从而推动了中国民主政治的发展。导入差额选举制度就是在政治过程中引入竞争机制,这才是真正的民主的开始。为了顺利当选,每个候选人必然努力扩大选民的支持,争取选票。这样,选票才开始具有价值,选民才真正具有影响力,候选人才会真正在乎选民的反应,这也会鼓励广大选民积极参与选举,提高他们的政治热情。与此同时,全国各地进行了许多大胆的选举改革与创新,比如“海选”“、两票制”、“公推公选制”、“票决制”等,极大地丰富了选举民主的形式。
第二,协商民主。协商民主是一种以公众参与、理性讨论、协调立场、寻求共识为主要特征的治理形式。梅维?库克认为,协商民主能够为政治生活中的理性讨论提供基本空间,为所有公民提供平等的机会参与对共同关心的问题的公共协商。[24]协商民主的理论与实践虽然源于西方,但很快在中国得到了传播与尝试,并取得了显著的成就。这是因为中国在发展协商民主方面具有自己的特点和优势,中国具有人民政治协商会议和中国共产党领导的多党合作与政治协商制度这一良好的制度基础。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经成为一项具有中国特色的基本政治制度,其具体内容不仅包括中共中央就重大的政策与人事安排问题经常与各个民主党派中央进行沟通、交换意见、征询建议,而且包括全国各地各个不同层次的多党协商。在人民政协的参政议政过程中,提案工作举足轻重。为此,各地在制定《提案工作条例》的同时进行了大量的制度创新,以促进提案办理工作的制度化与规范化。这些创新活动丰富了政治协商的内容,提高了政治协商的效果。[25]在改革和完善现有的政治协商制度的同时,中国各地的基层协商民主实践广泛兴起,并逐步走向制度化与规范化。其中特别具有代表性的就是浙江温岭的“民主恳谈会”。这种恳谈会最初出现于1999年6月的浙江省温岭市松门镇,现在已经在很多其他地方推广实行。民主恳谈会通常由乡镇、村或乡镇部门党组织主持,由广大群众或相关代表参与。郎友兴认为,从民主恳谈会的群众性、平等性、多元性、身份的不受限制与明确性、决策性等特点来看,它具有协商民主的性质,是中国基层民主创新的重要成就。[26]
第三,基层民主。中国是一个人口众多的超大规模的社会,不仅存在城乡之间的二元结构,而且城市与城市之间、乡村与乡村之间也存在巨大差异。这一现实因素就决定了中国的民主政治建设不可能一蹴而就。因此,扩大基层民主,逐渐积累民主政治的理论和经验就成为中国发展社会主义民主政治的一条切实可行的有效途径。根据著名的民主理论家乔?萨托利的研究,这种社区和自治组织的基层民主结构“可以繁荣于整个社会,从而为政治上层建筑提供社会支持和基础结构。”[27]基层民主既是国家民主发展的重要组成部分,又为更高层次的民主发展创造更多的有利条件。中国农村的基层民主是在农村人民公社解体后的体制重建过程中逐渐成长起来的。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)颁布,对农村民主改革进行了肯定和规范。1998年修改后的《村委会组织法》正式实行,以村委会为自治机构的农村村民自治制度建立起来了。村委会的直接选举在全国广大农村的普遍推广引发了基层治理结构的深刻变迁。中国城市的基层民主则是在传统的单位制度日益消解、不断加强社区建设的过程中漫漫得到恢复和发展起来的。1999年居民委员会的直接选举先后在上海市卢湾区的瑞金街道和浦东新区的潍坊街道、塘桥街道、浦兴路街道和梅园街道进行,取得了良好效果,不仅直接选举产生了居民委员会,而且改变了居民委员会与街道办事处之间的工作关系。同年,上海市人大决定从2000年开始,居民委员会的直接选举在全市范围内逐步展开。[28]2003年7月底8月初,上海市有关部门先后下发了《关于进一步做好本市居民委员会换届选举工作的通知》,以及居委会选举工作规则和具体办法,确定此次全市居民委员会换届选举过程中直接选举的比例不低于20%的要求。根据有关部门统计,这一数字实际达到了25%左右,在个别街道实际已经达到了50%。[29]通过扩大村民委员会和居民委员会的直接选举,基层自治得到加强,基层民主得到发展。
第四,党内民主。中国共产党是中国特色社会主义现代化事业的领导者,是中国的执政党。一方面,党内民主本身就在很大程度上反映了中国民主政治的发展程度,衡量着中国政治文明的进步水平;另一方面,以党内民主带动人民民主是一条切实可行、易于见效的中国特色的民主政治发展之路。正是在这一认识的指导下,在发展党内民主方面我们形成了许多新思路,取得了大量新成就。党的十六大在强调党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用的同时,提出了完善党的代表大会制度和党的委员会制度,扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点,改革和完善党内选举制度等一系列党内民主制度建设的新方向。党内民主的制度要素不断成长和逐渐积累。其中,最为引人注目的就是党内选举制度的完善、差额选举的推广、基层直接选举的试行、推行党政领导干部任前公示制、扩大群众的知情权、提高透明度。四川省雅安市在雨城区和荥经县推行党的代表大会常任制试点。在选举党代表时,进行了中国共产党历史上的第一次县级党代表直接选举。虽然在荥经县的36个选区中只有4个选区进行了直接选举,但在雨城区的82个选区则全部采用了直接选举方式,可谓党内民主建设的大胆创新之举。在民主选拔任用党政干部过程中,经过党委会全体投票表决的票决制正在得到推广。在民主推荐和公开招聘党政干部方面,各地积极探索,勇于创新,一些制度规范逐渐成形和完善。其中,颇有代表性的就是四川省平昌县公推直选乡镇党委班子的党内民主制度创新,具体的改革措施包括公开宣传、公开报名和公推候选人、召开党员大会直选、“三轮选”“、倒着选”和差额选;承诺就职和跟踪监督,对直选当选干部实行定期述职述廉,对不合格干部实行党员联名罢免等制度。[30]
渐进替代的新路径
虽然中国的各项民主制度的要素在不断积累和逐步成长,但是这种政治发展的进程不是直线的、单向的和均衡的。在改革开放以来的中国政治发展过程中,新规则、新制度与旧规则、旧制度共存并持续不断地发生矛盾和冲突。因此,与前苏联东欧国家的激进改革和“休克疗法”不同,中国的政治发展与转型是一个非常复杂而长期的过程。一方面,中国政治的基本形态没有发生根本性变化,正如人们经常强调的那样,四项基本原则是立国之本,其中特别重要的就是中国共产党的领导,在这些方面可以说是毫不动摇,没有变化。另一方面,中国政治的基本理念和实际运作过程已经发生了许多重大变化,不仅形成了邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观,而且提出了建立社会主义法治国家,建设社会主义政治文明,尊重和保障人权,民主执政、依法执政、科学执政等新的治国理念和治国方略;不仅扩大了中国共产党的党内民主,增强了人民代表大会的地位和作用,而且在全国的农村和城市广泛推行了基层直接选举,民主政治开始真正走近中国亿万人民的日常生活。
正是中国政治的这些继承与创新、稳定与变迁构成了改革开放时期中国政治发展的主旋律,体现了“政治发展的二重性”,这就是,中国在维持权威主义体制的同时,进行了大量的政治改革和政治创新,在加强党内民主、完善人大制度、扩大基层民主、保障公民权利等方面推动了民主政治的发展。[31]夏明在考察中国政治变迁和政治体制的基本特征时就提出了“双重发展型国家”的理论,认为中国在东亚权威主义的发展型国家的基础上,经过修正和调整,发展了若干民主、协商和分权的成分,其中最为显著的两点就体现在政府与立法体系、中央与地方的关系上。他说:“如果中国已经变成了一种发展型国家,那么她是遵循了双重发展型国家的模式。中国发展型国家的双重性就体现在发展体制中人民代表大会扮演了一种积极的角色,它与中央国家合作,可以说形成了一种包括中央与地方的双层结构。“”中国的中央与地方各级立法机关已经在政治体系中取得了一定程度的合法性和自主性,他们与其他政治部门的竞争就在统治精英中埋下了自由化的种子,并且有朝一日会将中国的政治制度推向民主化之门。”[32]何增科认为,“经过20多年的渐进政治改革,中国的政治体制已经从高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制,走向后全能主义政治体制。这种后全能主义政治体制是一种混合型政治体制或二元政治体制,它兼具集权体制和威权体制的特征并含有民主体制的某些因素。”“渐进政治改革要求政治转型有一个相对较长的过渡阶段。在这个过渡时期,新旧政治体制的双轨并存与此消彼涨成为一种正常的政治生态”。[33]这些特征构成了当代中国政治发展模式的基本内涵,简言之,就是在继承中求发展,在稳定中求改革,在坚持中求创新。
这种政治发展与民主转型的内在机制就是渐进替代。正如在经济改革过程中引入市场机制,形成计划体制与市场体制的双轨制,改革的深化促使市场体制逐渐确立一样,在中国的政治改革与发展中,我们已经导入了民主、法治与人权的观念和体制,并形成了旧有的革命的、动员的、权威的体制与建设的、自治的、民主的体制双轨并存的局面,不断推进和深化政治体制改革促进了新旧政治体制的渐进替代。以下仅从四个主要方面对这种渐进替代进行一些考察。
第一,中央集权的弱化与地方分权的推行。中华人民共和国成立后,在承袭传统的基础上,受苏联模式及当时严峻的国内外形势的影响,逐渐建立了中央集权制,而且在各种政治运动中得到一再强化。“文化大革命”结束之后,邓小平就对中央集权体制进行了反思,并深刻指出:“我们现在的官僚主义,与历史上的官僚主义有共同点,也有自己的特征,既不同于旧中国的官僚主义,也不同于资本主义国家的官僚主义。这同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事。”[34]既然建国后的旧体制被认为是过度的中央集权,那么改革的方向就是改变那种高度集权的体制,推进地方分权。实际上,改革开放开始后,中央实行了一系列“放权让利”的地方分权政策,诸如扩大地方、企业的经营自主权;将财政权移交地方,实行财政承包制;赋予地方立法权;扩大地方人事权。地方分权给各地方带来了惊人的影响。这些影响当中当然有很多好的方面,但不少负面影响的存在也是事实。地方分权在增强了地方力量的同时,也导致了中央统治权威和宏观调控能力、特别是财力的减弱。因此,进入上世纪90年代后,邓小平、江泽民等又强调加强中央的权威。1994年前后开始真正致力于恢复中央的财力和加强中央的宏观调控能力。1994年9月召开的中共十四届四中全会上,维护中央的权威变成了讨论的中心议题之一。1993年12月15日公布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,采用新的税制,引入分税制代替财政承包制,逐步完善中央对地方的税收返还和转移支付制度。这些改革措施在增强中央的财政和领导能力的同时,使中央和地方的关系进一步制度化和规范化。随着地方分权改革的实施,地方政府拥有了更大的独立性和自主性,在地区发展中发挥了极大作用。中国的地方政府一方面作为中央政策的执行机关,遵照中央的政策推动地方发展;另一方面,地方政府作为利益主体追求地方利益的倾向也随着地方分权而日益突出。
第二,国家权力的收缩与社会力量的成长。改革之前中国是一个国家权力无限扩张的社会,社会力量在历次的政治斗争与政治运动中几乎灭绝,个人基本没有自由的政治空间。市场经济的发展和对外开放的扩大导致的深刻变化之一就是国家与社会关系的重组,其基本方向体现为国家权力的收缩与社会力量的成长。这些变化之中,部分是由改革设计者主动推行大量的改革政策与措施而形成的,国家主动收缩权力行使范围,部分是作为改革的后果而出现的,有时甚至是一种改革政策的意外后果。这种国家与社会关系的变化对中国民主的成长意义重大。对此,林尚立曾经有过敏锐的观察:“国家与社会由一体走向分离,国家权力在退却,社会权力在增长;与此同时,社会中的个体脱出传统的组织,纷纷独立、自由行走于社会空间,个体与社会之间原有的紧密关系日益松散,甚至消失。这种裂变孕育了中国民主成长的社会主体和有效空间。”[35]中国社会力量成长的一个显著例子就是社会团体的迅猛发展。在国家控制减少、公民自由扩大的总体背景下,不仅很多旧有的社团恢复建制并开展活动,而且随着社会经济和文化的发展,新的社团犹如雨后春笋大量成立和组建。当1989年民政部承担起社团管理职责时,据估计当时共有1600家全国性社团和20万家地方性社团。根据王绍光在2004年对中国社团的总体估计,中国的社团数量总计达到800万之多,从比较的角度来看,中国的确是全球结社革命的一部分。[36]虽然中国社会团体的政治功能和发展趋向尚有许多值得讨论和引起争议之处,但是社会团体的多元发展,特别是半官半民和纯粹民间团体的增长对于抑制国家权力的扩张和促进社会自治力量的壮大无疑具有积极的作用。
第三,政府行政干预的减弱与人大民主职能的加强。现代民主的基本形式是一种代议体制,而现代政府行政随着人类公共事务的理性化与技术化也日益体现为一种专家治国。在这种情况下,不仅人民大众无法直接统治,而且他们选举产生的民意代表机关也不能直接行使社会管理的职能。因此,如何防止政府行政权力的扩张和滥用,如何加强民意代表机关的民主监督和保持对政治议程的最终控制,就成为当代民主发展的重大问题。在中国传统的官僚政治中,政府权力没有明确的边界,不受法律限制,完全是一种任意的权力。在中国改革开放和现代化建设过程中,一方面政府的主导作用和推动力量一直受到推崇,另一方面政府的权力行使也不断受到限制和得到规范,对政府权力的监督也日益加强。各级人民代表大会对政府的监督,人民代表对政府官员的监督就成为中国实现民主的重要形式,坚持和完善人大制度、强化人大的立法和监督职能是发展社会主义民主政治的重要内容和根本环节。中国自改革开放以来不断推进人大制度创新,使之在民主政治建设方面的作用得到了更充分的发挥,逐渐改变了过去人大制度软弱无力、可有可无的状况。唐亮在详细考察了人民代表大会地位的提高、立法职能的加强、对“一府两院”的民主监督的加强以及人事任免权的行使之后明确指出:“人民代表大会正在逐渐从民主政治的装饰品向真正的民意代表机关转变。”[37]人民代表大会的政治地位的提升、立法和监督职能的强化有助于加强国家机关内部的权力制衡,有助于完善法制和加强法治,有助于扩大有序的政治参与,因而成为中国特色社会主义民主政治发展的一项重要标志。
第四“,人治”现象的日益减少与法治国家的逐渐形成。法治是现代民主的一项基本原则。在近代以来的政治文明发展中,法治与民主存在着十分密切的共生关系。“法治支持民主,民主也兼容法治。法治通过对一切私人的、公共的权力施以必要的法律限制,从而保障了基本人权,支撑了民主秩序。”[38]在新中国建立后的一个相当长的历史时期中,法律很不完备,很多法律根本就没有制定出来。这样,在实际工作中,往往把领导人说的话当作“法”,不赞成领导人说的“话”,就叫做“违法”,领导人的“话”改变了“,法”也就跟着改变。因此,在改革开放之初,邓小平就强调指出“:为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[39]进入20世纪90年代后,随着中国民主和法制建设的加强,1997年党的十五大第一次明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。2002年党的十六大将坚持依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容,是中国共产党坚持继续推进依法治国进程的重大举措。从具体的法治化进程来看,1989年4月颁布的《行政诉讼法》规定,具体行政行为违反法定程序的,法院可判决撤销,并可以判决被告重新做出具体行政行为。自1990年《行政复议条例》(现为《行政复议法》)颁布实施以后,全国每年受理行政复议申请逐年上升。通过行政复议撤销和变更了下级行政机关的大量具体行政行为。行政复议制度在监督行政执法的合法、公正和自我纠错方面发挥了重要作用。1996年的《行政处罚法》明确规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效,要求在行政处罚行为做出之前,行政主体必须将行为的事实、理由和依据告知对方当事人,当事人有权进行陈述和辩护。这些法律连同《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政许可法》等,逐步构建了我国规范行政权力、实施依法治国的基本法律框架。
民主转型的新前景
本文从比较政治学中的发展型民主这一新的理论视角对改革开放以来中国特色社会主义民主政治发展的内在逻辑和生成机制进行了分析,认为中国并没有遵循东亚其他国家和地区的权威主义发展模式,也没有采纳苏联和东欧一些国家的激进政治转型模式,而是根据中国的历史发展和现实要求力图在现代化建设过程中兼顾经济发展与政治民主这样两大目标,并在它们之间进行调和与平衡。总体来看,在经济发展方面,中国实现了长达30年的高速经济增长,极大地改善了人民群众的物质和文化生活水平,显著地提升了中国的综合国力和国际地位;在民主政治发展方面,通过持续不断的渐进改革,中国在选举民主、协商民主、党内民主、基层民主等方面取得了引人注目的成就,并成功地启动了建设社会主义法治国家、迈向社会主义政治文明的政治转型进程。中国的政治发展与民主转型的内在机制表现为一种制度积累与渐进替代。在中国的政治改革与发展中,我们已经导入了民主、法治与人权的观念和体制,并形成了旧有的革命的、动员的、权威的体制与建设的、自治的、民主的体制双轨并存的局面,不断推进和深化政治体制改革促进了新旧政治体制的渐进替代。中国的发展型民主之所以取得了一定的成功,最根本的原因就是我们党能够坚持与时俱进,不断进行开拓和创新,把马克思主义基本原理同推进马克思主义中国化结合起来,把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来,把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来,把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来,把推动阶级基础变革同推动上层建筑改革结合起来,走出了一条中国特色社会主义经济发展和民主政治发展道路。[40]
当然,中国的发展型民主只是一种不健全、不完善的过渡性的民主政治形式,因此中国特色社会主义民主政治发展过程中不可避免地存在旧体制遗留的或新体制引发的各种各样的问题,例如,宪法的民主权威没有真正确立,人大的民主监督不够有力,公民的民主参与不够广泛和有效,消极腐败和特权现象仍然比较严重。因此,民主政治的制度积累和新旧体制的渐进替代过程并非一帆风顺、直线推进,而是充满矛盾与冲突,有时甚至表现为进两步、退一步的曲折前进。尽管我们力图在经济发展和政治民主之间进行调和与维持平衡,但是由于中国历史传统的深远影响和超大规模社会的客观限制,不协调、不和谐与不平衡现象仍然大量存在。有的学者甚至指出:“尽管改革开放以来中国社会发生了翻天覆地的变化,但中国的政治结构和权力模式却保持了稳定和连续性,没有发生大的变化。”[41]因此,随着社会主义市场经济的快速发展和社会结构的持续分化,中国的经济社会发展与民主政治发展之间的不平衡出现了加剧的倾向,值得引起各方面的高度关注。中国共产党第十七次全国代表大会明确提出了深化政治体制改革、坚定不移发展社会主义民主政治的目标和方向,并为此进行了全面规划和具体部署,为中国的民主转型提供了新的动力、展示了新的前景。
*此项研究得到了教育部“新世纪优秀人才支持计划”的资助,特此致谢。
注释:[1]关于经济发展与民主的关系的详细分析和讨论,参见郭定平:《论当代中国政治转型的逻辑与轨迹》,《云南行政学院学报》,2006年第6期,中国人民大学复印报刊资料《中国政治》2007年第2期转载。
[2](美)塞缪尔?亨廷顿:《变动社会的政治秩序》,上海译文出版社,1989年版,第150~151页。
[3](日)藤原归一:《民主化的政治经济学———东亚的体制变动》(日文版)、东京大学社会科学研究所编《现代日本社会3(国际比较)》,东京大学出版会,1992年版,第329页。[4](韩)朴正熙:《我们国家的道路》,北京,华夏出版社,1988年版,第158页。
[5](新)李光耀:《李光耀40年政论选》,北京,现代出版社,1994年版,第350页。
[6]王贵秀:《艰难而漫长的改革──政治改革二十周年反思》,刘智峰主编:《1978~1999中国政治体制改革问题报告》,中国电影出版社,1999年版,第32页。
[7]胡鞍钢:《第二次转型:从经济建设为中心到制度建设为中心》,胡鞍钢、王绍光、周建明主编:《第二次转型国家制度建设》,北京,清华大学出版社,2003年版“,前言”第7页。[8]MinxinPei.China’sTrappedTransition:TheLimitsofDevelopmentalAutocracy.HarvardUniversityPress,2006,p.7.
[9](日)蒲岛郁夫:《政治参与》,北京,经济日报出版社,1989年版,第152页。
[10](美)亨廷顿等著:《现代化:理论与历史经验的再探讨》,上海译文出版社,1993年版,第349页。[11]LarryDiamond,“ThreeParadoxesofDemocracy”,LarryDiamondandMarcF.Plattner,ed.TheGlobalResurgenceofDemocracy,TheJohnsHopkinsUni-versityPress,1996,pp.112-122;Jamesmanor,“De-mocratizationandtheDevelopmentalState:TheSearchforBalance”,MarkRobinsonandGordonWhite,ed.TheDemocraticDevelopmentalState:PoliticalandIn-stitutionalDesign,OxfordUniversityPress,1998,p.125~149.
[12][13]参见俞可平:《增量民主与善治》,北京,社会科学文献出版社,2003年版,第135~141、155~156页。
[14]详细的分析与讨论可以参见安德鲁?海伍德:《政治学》,北京,中国人民大学出版社,2006年版,第91~93页;戴维?赫尔德:《民主的模式》,北京,中央编译出版社,2004年版,第126~149页;余宜斌:《自由主义民主的困境与重建———麦克弗森的政治理论研究》,复旦大学博士学位论文,2007年5月,第132~133页。[15][23]RichardL.Sklar.‘DevelopmentalDemocracy’,ComparativeStudiesinSocietyandHistory,Vol.29,No.4(October,1987),p.709,p.691.
[16]岩崎郁夫:《马来西亚与新加坡:从英国型民主向发展型民主转变》(日语),载岩崎郁夫编:《亚洲与民主:政治领导人的思想与行为》,(日本)亚洲经济研究所,1997年版,第167~193页。
[17《]邓小平文选》第三卷,北京,人民出版社,1993年版,第129页。
[18][34][39《]邓小平文选》第二卷,北京,人民出版社,1994年版,第250、327~328、146页。
[19]郭定平:《论邓小平民主理论中的辩证思维》,原载《毛泽东邓小平理论研究》2004年第5期,中国人大复印报刊资料《邓小平理论》2004年第11期,第45~50页。
[20]菲利普?施米特、特丽?卡尔:《民主是什么,不是什么?》,载刘军宁编:《民主与民主化》,北京,商务印书馆,1999年12月第1版,第22页。
[21](美)罗伯特?达尔:《论民主》,北京,商务印书馆,1999年版,第43、33页。[22]LaurenceWhitehead.Democratization:TheoryandExperience.OxfordUniversityPress,2002,p.6,p.187.
[24]梅维?库克:《协商民主的五个观点》,载陈家刚选编:《协商民主》,上海三联书店,2004年版,第43~67页。
[25]林尚立等著:《制度创新与国家成长———中国的探索》,天津人民出版社,2005年版,第381~382页。
[26]郎友兴:《商议式民主与中国的地方经验:浙江省温岭市的“民主恳谈会”》,载黄卫平、汪永成主编:《当代中国政治研究报告IV》,北京,社会科学文献出版社,2005年11月第1版,第299~317页。关于浙江省温岭市的“民主恳谈会”的研究和讨论,参见《浙江社会科学》2003年第1期中景跃进、张小劲、谢庆奎、李景鹏、徐家良、余逊达等的论文。
[27](意)乔?萨托利:《民主新论》,台北,东方出版社,1997年,第10页。
[28]林尚立:《居委会组织建设与社区民主发展》,上海社会科学联合会等编《上海社区发展报告(1996~2000)》,上海大学出版社,2000年版,第308页。
[29]顾嘉健:《居委选举的故事》、《临汾直接选举的理由》,《新民周刊》2003年第39~40期,第12~15页。
[30]王长江主编:《党内民主制度创新———一个基层党委班子“公推直选”的案例研究》,北京,中央编译出版社,2007年版,第20页。“三轮选”和“倒着选”的具体做法是,召开乡镇全体党员大会,第一轮先选党委书记,落选者参加党委副书记选举;第二轮选副书记,落选者参加委员选举;第三轮选党委委员。
[31]郭定平:《中国的政治发展与民主化:比较政治学的视野》(日文版),《中国研究月报》665号,2003年7月,第38页。[32]MingXia.TheDualDevelopmentalState:Devel-opmentStrategyandInstitutionalArrangementsforChina’sTransition.AshgatePublishingCompany,2000,pp.208-210.
[33]何增科:《渐进政治改革与民主的转型》,中国人民大学报刊复印资料《中国政治》2004年第10期,第41、44页。
[35]林尚立:《民主的成长:从个体自主到社会公平》,陈明明主编:《权利、责任与国家》(《复旦政治学评论》第四辑),上海人民出版社,2006年版,第371页。
[36]王绍光:《安邦之道:国家转型的目标与途径》,生活?读书?新知三联书店,2007年版,第445、461页。
[37]唐亮:《变化中的中国政治:渐进路线与民主化》(日文版),东京大学出版会,2001年版,第222页。
[38]刘军宁:《共和?民主?宪政──自由主义思想研究》,上海三联书店,1998年版,第162~163页。
[40]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,北京,人民出版社,2007年版,第10~11页。
[41]刘智峰:《中国政治———当代中国政治若干问题分析》,南昌,江西人民出版社,2007年版,第62页。
郭定平(复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师上海200433)