农村低保制度全覆盖

 
 
【农村低保】
在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。有条件的地方，可探索建立多种形式的农村养老保险制度。
———2007年中央“一号文件”
这个春节，52岁的老汪过得有滋有味。他是安徽省马鞍山市雨山区向山镇村民，去年一年，他领到了1320元“农村居民最低生活保障金”。
以往，老汪一家四口就靠着微薄的四亩半地的收入过日子。去掉化肥、农药等投入，一亩地一年的净收入“不过三四百块钱”。他和妻子两人都有病，没有工作，还要供养六十多岁的母亲和上初中一年级的女儿。
建立农村低保制度是马鞍山的“民心工程”。腊月二十八领到低保金后，老汪骑着破旧的自行车，到镇上割了几斤肉，过了一个舒服年。
按照马鞍山市的规划，到2007年年底，将建立覆盖全市所有乡镇和农村村民的农村低保制度。如今，“低保”保障资金已列入该市的市、县、镇等各级财政预算。
今年1月下旬召开的安徽“两会”透露，今年安徽将在全省推广农村低保制度。目前，安徽省民政厅、财政厅正在加紧制订相关规章制度，并准备以省政府文件的名义发出。
农村低保制度，是消除城乡差别、推动农民享受国民待遇的重要举措之一。不过，对于中西部地区来说，在承担越来越多的公共职能后，地方财政越来越捉襟见肘。
安徽试验“全覆盖”
安徽省省长王金山在今年的安徽两会上表示，今年安徽将在全省建立农村居民最低生活保障制度，把家庭年人均收入低于683元的绝对贫困人口纳入低保范围，人均补助260元，“以后逐步扩面提标”。
此前，安徽省在马鞍山、淮北、淮南、芜湖和铜陵五市，以及五河、金寨等7个县，已经在实施了农村特困救助制度的基础上，初步建立了农村低保制度。其中，马鞍山的方案引起安徽省高层的高度关注。
2005年8月份，马鞍山市政府第16次常务会议审议通过了具有可操作性的《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》。根据方案，马鞍山市辖各区执行统一的农村低保标准。2005年各区的农村低保标准为户月人均110元，年人均1320元；下辖的当涂县农村低保标准为户月人均85元，年人均1020元。
“考虑到区和县的经济发展实际情况，所以制订了不同的低保标准。”马鞍山民政局一位负责人表示。
不仅如此，马鞍山还规定，各区、县确定农村低保标准，要考虑与城市低保标准的衔接，并逐步缩小城乡差距。而且还要根据社会经济发展水平、财政收入状况以及物价波动等情况，建立农村低保标准的增长机制。
由于没有可以借鉴的经验，2005年，马鞍山先在该市7个乡镇的24万农民中进行试点，占全市总农业人口的36.2%。2006年，马鞍山进一步在试点的基础上进行推广，受益的农村人口占全市农业人口80%以上。
根据安徽省民政厅的统计，去年，该省的农村低保政策实际救助农村困难群众43.4万户、95.2万人，占绝对贫困人口的70%以上。
用法律形式规范低保制度
目前，包括安徽在内，全国已有23个省份建立了农村低保制度，农村低保对象达到1509万人。这是1月18日，民政部副部长李立国在全国农村低保工作会议上公布的数据。而在2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海三个直辖市和浙江、广东两省。
李立国透露，2006年，全国民政部门累计发放农村低保补助金41.6亿元，比2005年增加了16.3亿元，增长64%。
“低保”作为社会保障体系的“最后一道保障网”，正在全国范围内铺开。
去年年底的中央农村工作会议和今年的中央“一号文件”均特别强调，2007年将在全国范围内建立农村最低生活保障制度。
民政部救灾救济司司长王振耀表示，从工作发展情况看，经济较发达地区条件比较成熟，已基本建立起标准、办法有别的农村“低保”。而在经济欠发达地区，由于农村社会救济任务繁重和地方财政困难等因素，建立农村“低保”制度难度相对较大。
民政部公布的数据显示，我国农村绝对贫困人口和低收入人口达6000多万，约占农村人口的6%。这意味着，目前全国农村低保覆盖率仅达到25%左右。
此外，在试点省份当中，能真正从法律角度来规范农村低保的，目前还很少。“农村低保要通过法律形式进行规范，才能取得更好的效果。”多位专家表示，由于没有统一的规章制度，地方上执行的空间相当大。
中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧认为，中央应尽快出台建立农村低保制度的权威性文件，并考虑各地区特殊的社会经济状况以及实际需要，有针对性地制定相应政策。
中央与地方财政共同分担
中央农村工作会议明确指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。
中央财政首次明确进入农村低保，尽管目前尚未出台具体的进入方式以及补助数额，但这一宣言，还是引起了社会各界的强烈关注。
目前农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式。因此，经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西地区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大。
“从我省来看，现在市、县这两级财政，很难有足够的配套资金来搞农村低保。”安徽省民政厅人士表示，作为中部一个农业大省，安徽的财政收入比较窘迫，尤其是皖北很多县市，财政负担沉重，如果再拿出资金来搞低保，更加困难。
安徽省新近出台的相关政策规定，农村低保所需资金，省与市、县财政按7∶3比例负担；以往城镇未参保的集体企业退休人员，纳入当地城镇居民最低生活保障范围，所需资金，市本级由当地政府统筹解决，县(市、区)则由省与县财政按1∶1比例负担；农村新型合作医疗所需资金，省与县(市、区)按15∶5比例负担；城乡卫生服务体系建设所需资金，除积极利用国家开发银行贷款和争取中央投资外，其余由省与市、县按8∶2比例负担；农村饮水安全工程建设所需资金，由省与市、县按3∶7比例负担等。
安徽省政协常委王世清指出，该省不少地方的农村低保资金至今未纳入地方财政预算之中，一些已开展农村低保工作的地市，资金筹措多是由县(区)、乡(镇)、村(居)按比例承但。但该省经济不发达，还有19个县属于新时期国家扶贫开发工作重点县，县级财政基本是吃饭财政，不少乡镇负债沉重，无力承担低保费用，制约了低保工作的开展。
唐钧也认为，中央财政未安排农村低保资金，地方上的配套资金缺口又相当巨大，这是制度建设难以取得实质性突破的关键。建立中央与地方财政共同分担机制，是农村低保实现财政可持续的制度保障。