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★国有公司治理结构中的缺陷及对策
■★■现代企业制度的一个突出特点，是所有权和经营权、所有者和经营者、专门投资者与专业经营者相分离。所有者将自己的资产委托给专业经营者去经营，以取得比自己经营更高的收益。所有者与经营者这种委托代理关系，要求在企业内部形成一种有效的监督制衡机制，从而使公司治理结构问题突出出来。
所谓公司治理结构，是指建立在出资者所有权与法人财产权相分离的基础上，企业股东会、董事会、经理人、监事会分权制衡的企业组织制度和企业运行机制。从我国目前国有企业进行公司制改造的情况来看，虽然进行改造的公司普遍建立了公司治理结构，但我国的公司制企业是直接由工厂制企业改造而来的，并没有经过西方企业制度演进过程中的业主制、合伙制、股份公司制三个阶段，因此，必然存在诸多弊端。本文拟从公司治理结构中的董事会、经理人两个方面对我国国有公司治理结构进行剖析，以发现其缺陷并提出一些政策建议。
一、董事会
在现代公司治理结构中，起最关键作用的是董事会。公司法人财产权的具体运作掌握在董事会手中。董事的产生和董事会的组成是由股东大会决定的，因此，董事会直接向股东会负责，其法人财产经营效率的高低，直接关系着股东的投资利益。同时，董事会又是联结出资者和经理人的桥梁，是公司经济活动的统帅部，因此，构建国有公司治理结构的关键是建立一个规范而富有效率的公司董事会。从我国公司制企业董事会的设立及其运作情况来看，主要存在以下缺陷：
（一）董事会来源不规范。董事会来源不规范表现在诸多方面：一是董事委派政出多门。在我国国有公司制改造试点中，委派国有股权代表的做法至少有三种：分别委派、联合委派、委托委派。从法律上说，由政府主管部门委派不具有合法性，而在实践中，资产局委派又不如主管部门委派恰当，结果形成了政府提名，资产局盖章，资产局委派这种走过场的状况。这些国有股权代表在股东大会上行使表决权，其主要成员将作为国有股代表进一步进入公司董事会，由于国有股权代表分别由不同机构委派，各自又代表不同部门利益，并且将各自代表机构的级别和个人的行政级别带进企业，形成错综复杂的人际关系，从而影响了公司董事会的决策效率。二是董事资格问题模糊。到底什么人能成为董事，我国目前并没有严格的规定，尤其是国有公司，似乎只要符合上级主管部门的意志，就可以委以董事重任，以致各种不胜任董事职务的人进入公司董事会。还有一种特别值得警惕的做法，即离退休人员——特别是政界要员“发挥余热”进入公司董事会或监事会，如果其擅长公司管理和经营尚还说得过去，孰不知有些人根本就是滥芋充数，其结果是不利于市场机制发挥作用，使政治腐败和经济腐败合二为一。三是董事选举走过场。目前我国一般由大股东提出董事候选人，在国有控股公司往往是政府主管部门提出董事候选人，对董事候选人的介绍也是极尽美言，股东不了解情况，或由大股东控制，使选举流于形式，股东大会难以发挥作用。
（二）董事会空壳。由于旧体制的束缚和配套改革跟不上，在不少企业中，虽然都组建了董事会，但董事会并未发挥整体决策的作用，形成“董事会空壳”。具体表现为：一是董事长个人专断。按公司制的要求，董事会作为企业经营决策机构，其决策产生须经董事会集体表决，董事长也只有一票权。董事长未经授权，并不能单独决定公司事务。而在现实中，由于董事长大多是原来厂长、经理或党委书记转过来的，习惯于首长负责制，更习惯于将“长”字视为行政职务，因而造成新的个人专断，其他董事权力旁落。二是董事素质参差不齐。一些董事的董事意识淡薄，责任心不强，开会不发言，选举不投票的董事不在少数，凭经验和感觉办事的大有人在，出现了许多“董事不懂事”的笑话。三是董事责任虚置。按照《公司法》的规定，董事既有权力，又有责任。但问题是董事失职如何来追究。非股东董事与公司无直接经济约束，作为国有资产代表的董事不可能以身价作抵押，决策失误的责任难以追究。又由于股东董事的股份几乎都不是个人的，拿别人的财产来赔偿也不合理。现实中董事决策失误不在少数，而由董事赔偿的却鲜有所闻。在这种名有责任实无约束的董事决策机制下，其效率是要大打折扣的。四是党政联席会议取代董事会和经理人行使职权。在公司实践中，一个新出现的问题是以党政联席会议取代公司董事会，行使经营决策权，甚至取代经理人，行使经营指挥权，这是由于公司党政班子多头兼职所致。又由于董事会是集体领导体制，而董事长往往就是公司党委书记，甚至书记、董事长、总经理三职一肩挑，其他各机构负责人也多有兼职，公司决策图简便省事，就习惯于开党政联席会议解决问题，由此造成公司治理结构的决策执行、监督机制失灵。
五是董事会与经理人关系失范。一种情况是董事长兼任总经理，造成经营者权力膨胀，决策与执行合二为一，不利于监督制衡。另一种情况是董事长、总经理争权力、闹摩擦，影响经营效率。
鉴于目前我国国有公司董事会的上述缺陷，笔者提出以下对策：1.董事特别是董事长应由有较高资产运作能力，熟悉企业发展和了解同行业发展状况的有威望的企业家担任。一般情况下，尤其是在不设股东大会的国有独资公司，董事长不宜担任总经理，以保证出资者和董事会，董事会和经理人相互之间信任托管、委托代理关系的确定，保证权力制衡机制的实现。2.规范董事来源，协调政府主管部门和资产局关系。国有股代表最好由资产局选择具有较高水平的企业家担任。至于企业家的官职，可以考虑在出任国有股权代表期间暂时挂职，使股权代表能以单纯的企业家身份进入企业进行经营管理，减少企业中的行政色彩。若其在出任国有股权代表期间，国有资产经营和公司经济效益良好，可以对其提升官职和进行物质激励，以充分发挥其潜力和免除其后顾之忧。3.经理人所兼任公司董事应有人数上的限制，可以规定不超过董事总人数的1／5，以免在公司运作上董事会与经理人职责不清，使经营者和管理者都不易于发挥各自作用。4.增加职工董事的比例。在国有独资公司，最好达到1／3左右，以提高职工参与经营管理的积极性及发挥职工群众的监督作用。5.董事会应有一定比例的企业经营、财会、产权交易等方面的专家参加，既可以从企业外部聘任，也可以从企业内部选拔，并应严格界定外部董事与内部董事的责权利，对不履行职责的董事应及时通过法定程序免除。6.董事会实行集体决策制。所有董事对董事会审议的议题应根据个人判断明确表示自己的意见，并对表决决议的执行结果负相应个人责任。7.强化董事会对经理人及其他管理人员的人事任免权，尽量避免行政干预。
二、经理人
在现代公司制中，经理人作为法人之代理人，不具有法律上的财产权，在公司的产权结构中并不占有重要地位，属于所有者的聘用者。但是经理人站在整个公司生产经营的第一线，掌握了公司生产经营的所有信息。经理人作为法人代理人理应竭诚为整个公司的利益着想，但是有时由于受个人利益或小集团利益的驱使，极易使经理人产生委托代理关系中容易发生的问题，如“内部人控制”、“道德危机”等。在我国的国有公司制企业中，由于终极所有者的缺位及激励约束机制的软化，更容易发生上述问题。下面从两个方面对经理人进行分析。
（一）内部人控制问题。内部人控制是现代公司运行中“所有与控制相分离”的结果，这是因为作为所有者的股东不具备经营管理企业的专业知识。作为公司初创时的股东，对于所属行业的情况、经营管理企业的知识和经验，都有较深的了解，但是当他们的后代继承了企业的所有权时，往往不再具备与祖辈同样的专业才能了，他们只能将公司经营管理的控制权交给专职的支薪经理人员。另外股权分散化也造成所有与控制的分离。现代化大生产需要大规模的投资，需要从社会募集大量的资本，这就使股权分散化。在这种情况下，单个的股东不可能支配企业经营，全体股东也不可能一起经营企业。最好的办法是股东们协商推选专职经理人按照出资者的意志来经营管理企业。此外，在企业实际运营中，企业内部人员掌握了大量的信息，而不直接参加企业经营管理的股东所掌握的信息却有限。在公司实践中，谁掌握的信息准确和广泛，谁就能控制企业。所以，内部人控制是现代经济的必然结果。
内部人控制在公司实践中的意义是辩证的。一方面，内部人控制在公司经济活动中具有一定的积极作用。内部人控制企业后，拥有了较大的自主权，也产生成就感和荣誉感，对企业经营者产生极大的激励作用；内部人控制了一部分剩余索取权，使自身利益与公司利益直接相关，从而加强了责任感。内部人直接掌握市场信息，为经营管理决策提供了依据，从而提高企业经营效率。另一方面，内部人控制会产生侵害出资者利益的消极作用。董事会对经理人授权代理时，本应有完善的监督约束，以促使代理人按出资者意志行使代理权。由于存在信息不对称的情况，代理人存在道德风险，便出现了违背出资者意志，在没有章程约定的情况下，利用所控制的资本为内部人——包括经理人和职工谋取利益，致使企业交易成本过大，整体效益降低。我国当前内部人控制行为的消极方面主要有：其一，经理人在职过度消费。其二，虚报财务帐。不少企业设立两种帐目，虚构成本，少报利润，以避免审核和偷漏税，这严重损害了国有出资者的利益。其三，滥发奖金，随意提高工薪报酬。经理人不论企业盈亏如何，给职工工资奖金照发不误，以维持经理人在公司职工中的声誉。其四，短期行为。经理人不考虑企业的长期利益和发展，而只考虑眼前的成绩、地位和利益，过度投资和耗用资产，低效率使用国有资产。其五，转移和侵蚀国有资产。其六，不分红或少分红，大量拖欠债务，造成企业亏损。内部人控制在大量为内部人谋取利益的同时，却损害了出资者——国家的利益。
总的来说，内部人控制行为是经理人法人代理权的失范行为，必须对其进行治理。一是要加强公司治理的法规制度控制。经理人的法人代理权尽可能在法规契约上明确限定，减少出资者与代理人之间信息不对称的差距。二是规范公司保值增值与劳动报酬的同步增长比例，维护出资者利益，防止内部人合谋行为。三是严格会计审计制度，保证会计的独立财务权，严格审计监督。四是制订较长时期的经理人经营绩效的评价标准，鼓励经理人集中精力搞好公司的长期经营。五是尽快实施国有股权代表的人格化工作，避免由于终极所有者缺位造成的“内部人”乘虚而入控制企业。
（二）道德危机问题。在国有公司制企业董事会和经理人之间的委托代理关系中，由于委托人（实际上是出资者）和代理人（经理人）之间的信息不对称，极易产生道德危机问题。如上所述，经理人为了追求个人利益或小集团利益最大化，常常以违背出资者意志、损害出资者利益为代价，取得个人或小集团利益满足，提高自己在职工中的声誉。由于我国尚未形成对经理人激励和约束的完善机制及企业家市场未建立起来，代理人的这种道德危机在我国的国有公司制企业中极其普遍。针对经理人的道德危机，目前的当务之急是完善对经理人的激励和约束机制以及培育企业家市场，使经理人产生一种竞争压力，促使其能热心竭诚地为出资者、职工、自身以及其他利益相关者服务。具体办法有：1.改善对经理人的激励机制。法人代理人离不开必要的激励机制，在公司总体绩效增长的同时，经理人个人也应得到相应的物质和精神鼓励，以激励经理人更好地为利益相关者服务。结合我国当前情况，对经理人的激励方式可以采用年薪、奖金、股票等，在条件成熟时，还可以采用股票期权的方式，借鉴国外经验，可以适当提高经理人的年薪，以消除经理人的付出与所得不相称之感。奖金是与经营绩效挂钩的报酬形式，具有一定的浮动性。用股票作奖励一方面给经理人一种稳定的收入来源，另一方面又使经理人的经营业绩与自身股权收益相挂钩，促使经理人兢兢业业经营企业。股票期权激励方式允许经理人在一定期限内（如3－5年）以当前市场价购买一定数额的股票。如在此期限内，公司经营良好，发展迅速，股价上升，那么这种购买权就有极高的含金量；反之，在此期限内公司经营不善，股价下跌，这种期权就一文不值。显然，股票和股票期权激励方式在上市公司中更具有实际意义，它可以激励经理人注重公司长期绩效，把经理人个人利益同公司长远利益联系在一起，使经理人将精力集中到与公司长远发展有关的问题上来，避免短期行为。2.加强对经理人的约束机制。没有约束条件下的激励，只会增强经理人的道德风险。因此，在建立有效的激励机制的同时，也应加强对经理人约束机制的建设。对经理人的约束主要来自三方面：首先，加强公司治理结构的内部监督。一是股东会要建立有效的经营绩效评价体系，防止经理人的短期行为；二是董事会要利用公司章程规定经理人的权限范围，决定人事任免；三是加强监事会对经理人的监督职能。其次，加强公司外部法规和制度建设。加强《公司法》等经济法规的立法和执法力度，完善国家工商管理监督系统，加强会计、审计、税收及银行的监管力度，保证经理人合法经营。再次，完善我国的证券市场。证券市场是公司经营好坏的晴雨表，通过证券市场上所反映的上市公司股价的高低，红利涨落，可以综合评价经理人的业绩，约束经理人的行为。3.建立企业家市场。从我国的经济发展历史来看，对企业经营者（厂长或经理）的任用主要采用过委任制和行政聘任制两种形式。在传统的计划经济体制下实行的是委任制；在转型时期，实行的是行政聘任制。后一种形式实际上也是委任制的翻版和变形，在企业经营者的任用上并没有起到太大的改进作用。这两种任用方式都充满着浓厚的行政色彩。委任制在人才选用上“论资排辈”，并不是“任人唯贤”，这在很大程度上窒息了一大批有才能的企业管理者；再者，企业经营者“从一而终”、“能上不能下”，人才也不能在企业间流动，更不用说跨部门和跨地区流动，导致优秀人才浪费和不足共存的怪异现象。在经济转型时期，随着“内部人控制”现象的出现，加上对企业经营者激励和约束机制的软化，相当多的经营者并未从有利于提高企业经营管理水平的角度来经营管理企业，而是滥用职权，追求个人利益和小集团利益最大化，以至于“穷庙富方丈”、携巨款潜逃、非法转移国有资产等现象屡见不鲜。行政聘任制也未起到激励和约束经营管理者的有效作用。针对上述两种任用制度存在的缺陷和不足，我们认为最重要的是要建立企业家市场。
众所周知，企业家是现代公司最重要的人力资源，根据我国现代企业制度改革之需要和企业干部由行政官员向企业经营管理者转化的需要，实行企业家产生的市场化，建立一个调节功能强、覆盖面广、高层次的企业家市场是大势所趋。建立现代企业家市场需做好以下几个方面工作：（1）破除体制障碍，改善企业家成长的外部环境。如前所述，我国国有企业的经营管理者主要是通过委任制和行政聘任制方式产生的。据一项调查显示，我国有92％的国有企业负责人是由行政主管部门任命的，行政主管部门手中握着企业管理者的乌纱帽，造成企业负责人的眼睛盯市长而不看市场，一切服从行政安排，扼杀了企业的活力。要解决这个问题，必须彻底破除政企不分的旧体制障碍，通过建立企业家市场，选拔和任用企业的经营管理者。（2）建立企业家市场的有关法规，规范企业家市场行为。由于建立企业家市场在我国尚无先例，因此，必须建立相应的法规，避免企业家市场的盲目性和自发性。（3）以市场竞争筛选企业家。通过市场公开、公平的竞争和市场检验，直接沟通人才供需双方，形成优胜劣汰机制。具体方法可以采用招标和投标方式，选拔、任用和淘汰经营者。（4）健全企业家市场中介组织。要建立企业家资格审查机构、企业家协会、企业家业绩评估机构、企业家人才交流机构、企业家人才信息库等中介组织，促使企业专门管理人才的合理使用和流动。（5）健全企业家评价系统。在市场经济环境下，企业的经营目标由传统的完成计划指标和社会政治工作的优劣转移到资产保值增值和利润最大化上来了。因此，企业的经济效益成为评价企业家的最重要的指标。评价企业家的主要经济指标是企业利润率的提高、资产增值、市场占有率、投入产出比率、企业发展水平和发展后劲等。在建立了一系列的指标后，由出资者聘请企业家业绩评估机构对企业家按年度作出认定评价，以确定企业家的去留。只有逐步建立完善的企业家市场，通过竞争机制来选择国有公司的经营管理者，才能克服传统的委任制和行政聘任制的弊端，对经营管理者实行充分的激励和有效的约束，逐步完善我国的国有公司治理结构。
作者：梁世连 刘炎先
来源：东北财经大学学报