生态补偿立法调研推迟农地是否纳入补偿引争议

4月26日，国家发改委消息显示，由其牵头启动了《生态补偿条例》的起草工作，将对生态补偿的概念、对象、方式、标准、实施、监督等以法律形式确立下来。

21世纪经济报道5月8日报道 胶着3年后，生态补偿政策制定终于提速。

“2010年，环保部计划考虑启动淮河、新安江、辽河等流域开展跨省界断面水质目标生态补偿机制的试点，推动云南省和安徽省建立滇池和巢湖流域的生态补偿和污染赔偿机制。”一位环保部有关人士对记者透露。

4月26日，国家发改委消息显示，由其牵头启动了《生态补偿条例》的起草工作，将对生态补偿的概念、对象、方式、标准、实施、监督等以法律形式确立下来。

这离上一次生态补偿国家政策安排已过3年，即2007年时为环保总局的环保部出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。

由于所涉利益关系复杂，条例起草专家咨询委员会副主任、中国工程院院士李文华建议，目前应尽快搭建起生态补偿的整体框架，依据框架对现有的试点经验进行深入调研，然后出台“生态补偿指导意见”，再根据指导意见的实施情况修改，最后出台条例。

本报记者了解到，5月，起草小组将举行第二次全体会议，届时将确定调研的整体框架、工作计划和人员构成。

“目前只是起步，距离条例出台，还有漫长的路要走。”李文华对本报记者表示。

争议生态补偿范围

“在生态补偿方面，我国面临的一个问题是概念混乱。”李文华对记者表示。

他在研究中发现，本属于生态补偿范围的，没有应用这一术语，比如说林业局进行的退耕还林等森林补偿，有些虽被称为生态补偿，但其做法跟真正意义上的生态补偿比还有些差距。

根据李文华2007年牵头完成的中国环境与发展国际合作委员会“中国生态补偿机制与政策研究”报告，生态补偿按地区范围可分为国际补偿与国内补偿，按补偿类型又分为流域补偿、生态系统补偿、资源开发补偿、区域补偿。

但4月26日的启动会上，对生态补偿究竟包含哪些领域，官员与学者、学者与学者之间都产生了分歧。

“发改委制定的初步调研计划中，遗漏了‘湿地’这个生态系统。”李文华回忆，“还有人对‘农田’生态系统能不能纳入生态补偿，有不同的意见。”

李文华解释，根据生态要求转变农田的耕作方式，也需要投入，自然也算是生态补偿。

而反对者理由也很充分，一是农田的开垦实际上是破坏生态，二是从政策制定的角度讲，将农田纳入生态补偿也太过宽泛。

专家们认为，发改委的调研准备工作做得不够，没有吃透已有的经验，也没有形成合理的整体框架。已有的经验是指全国各地开展的生态补偿试点，整体框架则包括了生态补偿的基本概念和补偿类型。

因此，“尽快出台整体框架，弄清楚哪些领域能算作生态补偿机制，哪些不能纳入”成为当务之急。

据本报记者获悉，为了取得更好的调研效果，《条例》起草工作小组推迟了原定5月启动的调研工作，转而搜集整理已有试点的类型和经验，在基础上建立整体框架，再根据框架进行调研分组。

制定全面而系统的整体框架，只是起草工作的第一步，李文华坦言，接下来的分组研究需要时间与耐性。由于每个类型、每种生态、每个地区都需要不同的补偿标准，适用不同的补偿办法，“法律出台是非常漫长的过程”。

因此，李文华建议，在条例出台前先颁布“生态补偿指导意见”，将原则性与灵活性结合起来，给地方政府留下补充的空间，再根据意见实施结果进行修改。

11部委参与协调各方利益

生态补偿涉及利益调整复杂，显然需要高规格的组织形式来推动，从条例起草小组的阵容豪华可见一斑。

据本报记者了解，起草领导小组组长为由发改委副主任杜鹰亲任，发改委西部司司长秦玉才任工作小组组长，北京林业大学原校长、中国工程院原副院长、中国环境与发展国际合作委员会首席顾问沈国舫院士任专家咨询委员会主任。

此外，起草领导小组涵盖了国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等部门，整合之势明显。

我国的生态补偿实践起步于20世纪90年代初期，一部分是非常活跃的地方自主性探索实践，一部分由中央相关部委推动，以国家政策形式实施。

地方试点如2003年，福建在全国率先启动了流域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、敖江等三个流域都实施了生态补偿。2006年，浙江省开始在钱塘江源头地区进行生态补偿，2008年在全省八大水系源头实施生态环保财力转移支付政策，到2010年转移资金达到26亿。在各省省内补偿开展顺利的同时，也出现了跨省份补偿迟未落实的情况，比如说江西东江源补偿。

如东江每年向广东境内输入29.21亿立方米水量，是“珠三角”及香港地区重要的饮水源。2005年1月，江西与相关利益方签署了流域生态利益共享的协议，补偿东江源地区为保护水源所做的牺牲。

但记者在去年江西省发改委的一份材料中发现，“此项协议尚未有效落实，需要国家加大协调力度，促成此事”。

另一方面，环保部、水利部、林业局、农业部等涉及生态保护的部委，也都在各自管辖范围内推动试点。其中，流域补偿则是环保部重点试点的领域。

2007年，时为环保总局的环保部出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，首批开展生态环境补偿的六个试点流域。2008年，发布《国家重点生态功能保护区规划纲要》，提出逐步建立和完善生态环境补偿机制。

“现在推动主体功能区划很大的障碍在于，不能得到有效的财税政策支持”，《条例》起草专家咨询委员会委员、环境规划院副院长王金南对记者坦言，“一片区域被划成限制、禁止开发区后，并没有成文的文件去推动该地得到补偿。”

“通常情况下，都是保护者嚷得凶，受益者不吱声，所以需要一部法律来推动。”一位长期从事生态补偿研究的学者直言不讳，国家和地方层面的两种尝试都遭遇了无法解决的尴尬，亟待更高层次的协调。

西部将是最大获益者？

此次《条例》的起草由发改委西部司牵头，因此再度引发了“东部补偿西部”的讨论。

在李文华看来，东部应该向西部补偿。

他提出建议，对在国家生态安全方面具有特殊重要的地位，且历史上受到过人为严重干扰和破坏且经济相对落后的地区，应作为区域性补偿的内容，我国西部地区就是一个典型的案例。

长期以来，中央政府通过一系列工程计划和财政转移支付对西部地区的生态保护和发展保护进行补贴，如退耕还林、天然林保护、水源工程、森林草原防火工程等等，这些项目都具有生态补偿的内涵。

一位研究学者对记者分析，这些资金以项目的方式出现，会让西部产生三个顾虑：第一，资金以什么名义使用，第二，这些资金够不够用，第三资金来源稳定不稳定，这些都直接影响生态保护的效果。

“应使临时性质的项目制度化，使之成为长期的运行机制。”李文华称。

西部是中东部地区重要的生态环境屏障和水源涵养地，通过立法将面向西部的生态补偿机制以法律形式确立下来，有利于西部发展。

而补偿的方式，王金南认为，诸如长江等大江大河，流经省份很多，如果让下游直接向上游补偿，涉及的利益主体较多，关系太过复杂。再加上，水的作用有好有坏，利益也是相对的。

所以，王金南建议，东部向西部的补偿，还是以国家中央财政转移支付为主。