人大代表的民意功能

人大代表，不仅仅是一种政治光环，他们应是最权威、最主流、最理性的民意代表。然而，这支最为成熟、理性的民意表达与监督力量，却在网络民意汹涌的今天被忽略。

人大代表的民意功能

人大代表，不仅仅是一种政治光环，他们应是最权威、最主流、最理性的民意代表。然而，这支最为成熟、理性的民意表达与监督力量，却在网络民意汹涌的今天被忽略。

如何进一步发挥人大代表这一民意表达的制度化渠道，唤醒“代表意识”回归到民意轨道？如何促使人大代表用更加开放的心态与积极的方式，关注公共利益，最充分、最广泛地反映民情民声？现实正在思考。

人大代表履职剪影

■文/本刊记者 邱祥吉

钟南山可能是中国知名度最高的全国人大代表之一。

“领导不在的时候，代表们发言挺多，而且讲得很深。领导在的时候，很多代表10分钟的发言，8分钟用来对报告、对自己歌功颂德。我感觉这样的气氛不太好。”

2009年，在全国人大广东代表团分组讨论上，中科院院士钟南山这句“雷语”赢得了全场多次掌声。他因敢言而被称为“炮手”。

今年两会，钟南山提了一份准备了6年的关于保健品的议案，直指许多保健品含有壮阳药，比如卖得很好的金虫草。“这些保健品的欺骗性太大了，谋财也就算了，对老人家来说简直是害命啊！”同时他将问题对准监管部门，他认为现在食品药品行业是多头管理，农产品是农业部门管，食品是质监部门管，药品里面的添加物由工商部门管，从而出现了管理空白。

“医改不能两头‘热’，中间‘冷’！中间的医务人员积极性不高，态度不明确。医改人员不能把自己看作改革的对象，而应该把自己看作主角。”对有些部门自我肯定的医改进程，钟南山指出，“我不认同中国医改进入中期，我认为仅仅是良好的开始，到中期还需要相当长的时间。”

从“非典”到“甲流”，钟南山一直发出“必须公开真相”的声音，被人们誉为“公共卫生危机的民众代言人”。钟南山在接受媒体采访时表示，“我说的时候，不会考虑很多，是针对事情本身，而不是针对哪个人，哪个部门！”

以成效而言，钟南山在今年两会中感到：“审议成分多了，很多意见都带有建设性，会风有所改善”。

钟南山深入调查、敢说敢为，直斥时弊，是人大代表中的优秀典型。然而并非所有代表都有这样的能力、这样的胆量、这样的坚持。

高调履职黯然退却的代表

某市的人大代表张利民是一名民主党派成员，在当地经济研究圈子有较高影响。多年来他一直坚持批评不公，经常在媒体发表言论。“当上人大代表后，我很兴奋，有了更好的表达意见的平台，我准备全身心调研监督，认真履职，说出许多人想说未说或者想说不敢说的话。”

当代表的5年里张利民也是这样做的。履职期间，他一共参与人大代表小组组织的赴企业、基层等地调研约30次，自费独自调研10多次。“每次调研，我绝不走过场。我去调研就是去听问题的，当对方大谈成绩时，我当着许多人面质问他们的问题，我只问问题的真相。”

因为有扎实的调研基础，张利民每年在人大会上都会提出几件有针对性的议案建议。比如，几年前提的关于多个学校不规范收取择校费的问题，得到了许多家长的支持，但是建议迟迟未能得到相关部门的落实，张利民多次反映仍无果。随后他通过在媒体发表调研情况，向市里主要领导反映问题，相关部门终于进行了整顿，“取得了一定的成效，但是有部门领导给我打招呼说，不要做得太过了。”

不过张利民依然我行我素，“发现问题就要说，不然当代表干嘛？就是个‘花瓶’？”张利民还有更尖锐的批评：“垄断行业收入分配不公，管理者薪水过高，员工收入不透明”、“领导干部公车消费、吃喝消费、职务消费过高”，“对领导干部的监督不力问题”等等。“在人大会议上我直言不讳，弄得某些相关官员代表很尴尬，有的甚至说我的意见很偏激。”而在一次调研会上，张利民还与某局领导争锋相对，吵了起来。

因为不时发出“雷语”，张利民被代表们称为“炮手”。他也为此付出了代价。“我刚开始当代表时，跟有关领导关系很好，到后来领导‘叮嘱我’甚至‘告诫我’什么不该说，关系弄得很僵。”

届满后，张利民在没有被告知的情况下，未能再选上代表。“不过我并不后悔，我依然看到有不少全国和省市跟我一样的敢直言的代表，发挥着积极的作用。”

越努力越疲惫的代表

邱利辉最近感到很失落，甚至无力。他在区人大会上提的是去年提过的建议：在区里最大的广场旁修两个公厕。但是区政府给他的回复是，公厕会影响美观，与之后的规划可能会产生冲突。总之意思是条件不成熟，邱非常失望。“修两个公厕就那么难吗？政府有关领导没有看到晚上有人在广场边随地大小便吗？没看到那个狼籍场面吗？”他激动地说，“广场周围的几个角落恶臭的环境已经3年了。”

让邱利辉憋闷的还不止这一个例子。区里一个村的通村道路，十几年前被运沙车碾坏，坑洼不平，村民出行不便，意见很大。“为了修高速公路，就可以碾坏乡村道路？碾坏了也不修复？区、市两级人大代表反映了近10年，就没见实际行动，政府只是回复‘正在协调’或‘财政紧张’。”

邱利辉的情况不是孤例，记者还了解到许多代表认为能落实解决而没有解决的事：在某条街道上安置垃圾箱，在小区里建健身活动器具，设一条公交线路，帮助乡镇解决乡村债务问题，拆除早就“赚”够钱的收费站等等。

当了两届区代表，邱利辉每年提的批评、建议越来越少。刚当上人大代表那一年他提了6件议案，农业的、企业的、医疗的、教育的，什么议案他都想提。“有种荣誉感，有强烈的表达意愿。”第二年提了5件，第三年3件，这两年基本就1件，“提多了也没劲，把厕所修了再说。”邱有些无奈。

人大代表每次换届，议案建议由多变少，是许多代表的共性。记者通过调查了解多个地区，发现这是普遍现象，其中一个县的情况是：换届第一年人大收到的议案、建议共400多件，第5年不到200件，其中内容基本重复的还占10%。

为什么许多市县人大代表履职越久，积极性越低。“刚开始时新鲜，久了就混‘油’了，知道当人大代表也就那么回事。”邱利辉笑侃。人大干部分析认为，人大代表积极性的高低，跟政府领导和人大领导对代表意见的重视程度密切相关。凡是政府重视的地方，代表们觉得自己能发挥很大作用，积极性高；而有的地方政府及相关部门对代表意见敷衍塞责，代表的积极性必然受挫。“代表不拿一分钱的工资，谁老是去碰壁做吃力不讨好的事呢？”

甘当“陪衬”的代表

还有一种人大代表不像代表。

王梅5年前听说自己要被选为县人大代表时，正在田地干活。“当这个代表干什么，有工资吗？”王梅这样询问来告诉她消息的乡镇干部。乡镇干部跟她解释了很久也没让王梅明白当人大代表是干什么的，只说每年“到县上开一次会，讲讲乡亲们的困难和要求，要是没什么说的呢就去‘耍’一下，乡上会开车送你。开一天会还会发几十元钱”。

不久后，王梅被选为县人大代表。

王梅是该县偏远山区的一名地地道道的农民，无党派，35岁，初中未毕业。县上的人大干部告诉记者，王梅之所以能当代表，是因为她所在乡镇人数少于一万，只能分3个县人大代表名额，乡党委书记和镇长是代表，剩下的一个，人大领导表示，最好能体现代表最基层的一线身份和广泛的代表性，必须符合“女性、无公职、非党员”等条件，结果王梅成了最适合的人选。

其实除了王梅并非没有一个符合条件的人选，该人大干部表示，“乡镇政府选代表往往有个共同的想法，宁可代表说不出什么，也不愿选那种‘带刺’的什么都说的代表！”

记者见到王梅时，王梅只是不好意思地笑笑，“我不晓得说什么，我不懂什么。”4年里，王梅“跟着县上‘当官的’到一个企业去看了一下”(实为人大组织的调研)，到县里参加了3次人大会议，缺席一次。会议上，没有提过一条建议或批评，没有发一次言。

像王梅这样不调研、不视察，开会走过场的“形式”代表并不罕见。即使在全国人大会议上，媒体也报道过“不发言”的代表。

“这样的代表在全县总体上虽然是少数，但是他们却占了一个名额，使其他具有这个能力的人无缘这个职务，因为按照人大代表组成中各种界别和身份的要求，必须有王梅这样的代表。”县人大干部说。

虽然代表这个称号对王梅可有可无，但县人大却需要一个她这样的代表，人大干部透露，王梅很可能将继续“被选为”下一届代表。对此，王梅得知后既没有高兴，也没有不高兴。她只说了句：“听领导的嘛！”

“感觉力量越来越强大”的代表

地方人大代表是一个地方权力机关的组成人员，有的代表在依法履职时客观确实存在一些障碍，但也并非无所作为。

王强是一位有作为的人，他从一名打工仔奋斗到现在，成了资产千万元的企业老板。王强是一名有作为的市人大代表，从2001年至今，9年的代表生涯里，王强一共提了约50件议案建议，相关部门为其实实在在办理落实的有20件，其余未落实的建议，相关部门大多都在调研基础上给出了因多种原因确实暂时无法办理的合理解释。“我的体会是，只要你努力作为了，‘较真’了，人大代表就不是虚职，政府部门必须重视你。”王强语句铿锵。

王强有许多难忘的履职经历。他曾帮助十几名农民工讨薪。这十几名工人在一施工队干活，一年后，老板因为没有拿到乡镇政府的欠款，无力支付工资，后来“失踪”，工人们20万元的工资没有着落。“我为他们着急。老板跑了只有找政府，可是政府说还有更大债务没有偿还，得慢慢来。但工人的钱是血汗钱啊！”王强得知此事后，当即召集另两名代表以及农民工代表上市政府和人大反应情况，王强先后找了副市长、市长等多名政府官员，还多次向人大领导反映，请人大督促政府积极办理。跑了3个月之后，政府领导终于让财政局先划拨20万给欠债乡镇，很快，农民工拿到了拖欠的工资。“农民工高兴了，镇政府干部也松了口气，说不会每天都有工人来讨债了。”这件事让王强觉得，“代表的力量很强大，很有成就感。”

最近的一件事王强也津津乐道。市辖某县的造纸厂等企业污染严重，“我提了两年批评建议却始终未能对相关企业进行处罚或整顿。”这下把王强惹急了，“我亲自请了一名环保专家到被污染的沟河取样，然后装在10几瓶里，分别拿到县环保局、市环保局以及相关的检测单位，我对他们说，要是不对这个水给个说法，我就拿到省上去，中央去检测。”

人大代表代表性缺失诊断

■文/本刊记者 邱祥吉

人大代表代表选民，为国谋政、为民代言天经地义。然而不少人大代表难以代表民意。为什么？

素质偏低履职不力

“一些代表对自己的职责不清楚，甚至搞不清楚人大代表与政协委员的区别。有的没有读过宪法、组织法、选举法。这如何履职？”西部某县的人大副主任蒋明指出。

人大代表为何履职不力，一些人大干部和代表首先指出，代表自身的素质亟待提升。

“实际上，这就是代表意识淡薄、政治素养、文化素养、以及代表的职务素养偏低的表现，这些现象在许多代表身上都或多或少存在，他们不会联系群众，不会调查研究，不会审议发言，不会提建议意见，成了‘几不’代表，丧失了‘代表’的意义。”蒋明表示。

记者走访了解到，总体上，素质较低的代表主要集中在区县及乡镇代表，而层级越高的代表往往素质越高。“由于基层代表视野相对狭窄，学历普遍偏低，再学习能力和动力不足，造成履职不力。”某市人大副主任张宏指出。

记者了解的多个例子验证了张宏的话。一位来自农村的代表多次参会不发言，领导点她发言后她给政府的建议是，期望把社会主义建设好，把农村建设好。有代表说，我很满意政府的工作，我自己的收入挺高，过得也挺好，不提建议主要是不想给政府“添麻烦”。一村妇女主任代表在被问及村里妇女人数时，竟不知道。

据悉，目前针对代表提高履职能力的方式主要靠订阅报刊和集中培训。“报刊看不看成了一个很大的疑问。而一年里长则10来天，短则一两天的集中学习，只能在指导代表履职业务上有一定提高，提高综合素质难以实现。”张宏表示。

批评建议不痛不痒

“钟南山对‘8分钟用来对自己歌功颂德’的批评，博得了无数人的叫好声。中国官场的一大陋习就是会上空话套话多，这与官场生态有巨大关系。”蒋明认为，只说好话的会风一旦形成，谁说一点严厉批评的话就显得很异类。

“枪打出头鸟。说话太带刺，太挑毛病会让领导不高兴，会被说成是破坏会场‘氛围’、破坏‘和谐’之类的。”人大代表王安心私下透露，“问题说得太尖锐容易被‘边缘化’。”她举了一个例子：当地的一名很有见解的人大代表多次给政府提尖锐的意见，并通过媒体等多种形式给政府施压，促使政府办理，然而在代表换届选举时，他被排挤“选掉”了。“他不是政府工作人员，心里会少去很多顾虑，敢说敢为，后果无非是丢了代表的职务。”王安心降低声音说，“像我一样的许多干部是不敢提尖锐意见的，怕被穿小鞋！”记者发现，王安心的顾虑也是大多数官员代表的顾虑。

因此，在人代会期间，媒体报道的人大代表们的讨论发言出现“惊人相似”赞歌声声也就不足为怪了。并且提的建议中存在不少大而空的议案和建议：“建议政府建设好新农村”，“期望政府提高人民群众的收入，希望解决城乡差异”，“建议加强教育投入”，等等。对此类无具体针对性的建议，人大代表王强分析，“一些代表可能确实提不出什么有价值的建议，一些代表是不愿提不敢提，还有一些代表就是敷衍了事。”而政府对这种建议往往感觉无奈：“只能用政策进行回答，空对空。”

参会履职“走过场”

“代表代表，会后就了。”这样的代表被称为“不作为”、“懒作为”代表。多名人大干部指出，人大会议期间，代表缺席会议是常见现象。“有重要领导出席的场次，代表出席率比较高。但即使是人大常委会会议，也有个别非专职的人大常委经常缺席。”

寻找种种理由不参会是不依法履行职责的表现，而参会的也不见得就是重视。《人民代表报》刊载了一篇《代表3年不说话》的文章，直指代表不发言、无议案、无建议的现象。目前，这一现象在多级人大代表出现，已引起众多媒体的关注。

此外，发言不被重视、发言走过场被广受诟病。代表中流传着这样一个小故事：某地的人大会议上，大家关于一个重大问题发表了很多好意见，一位领导最后做结论发言，大讲一通之后问：“还有什么意见？”接着马上说：“如果没有什么意见我看大家就同意我的意见了。”

另外，不少代表还反映，个别人大代表甚至把人大会议当成私下交流、与高官接触的平台，“攀权贵、拉关系、拉项目似乎成了一些代表的最终目的。”

调研监督“走马观花”

“代表丢失代表性，不发挥作用，大多不是能力原因，而是一些人大领导和代表的主观原因。”王宏认为。

某市人大代表王安心第一次参加人大较大的调研活动，热情就被打击。那一次是到乡镇调研如何提高果农收入问题，中午到了镇政府，镇领导安排王安心等一行人先吃饭喝酒，“一桌人喝了三四瓶白酒，把我们的人大领导和几名代表灌得醉醺醺的。”之后，镇领导开车就带他们去了镇上一个企业和一个乡村果园“视察”，到一个视察点，王安心等代表就每人拿到一份材料，负责人念他们的成功经验。“全是说好的。”完了之后就是东拉西扯闲聊一通。“本来是来发现问题的，结果听到的全是成功经验。但是镇领导又那样热情地招待你，我们人大领导也不好再找别人的‘问题’。”

类似的调研活动，王安心已经参加10多回，“有一半多基本上是走过场。”这颇让她有些失望。“一些代表，特别是有少数人大机关干部将调研当成形式，结果像我一样的代表往往‘随大流’。”这种氛围下，不少代表对记者透露，“调研积极性不高，积极性高的往往是将调研当成出去观光的机会。”

代表们表示，真正发挥监督职能的代表，往往“不受欢迎”。曾有一例子引起媒体热议。广州市人大代表邓成明等一行人赴环保局调研。研讨会上，邓成明说，“不管执法力量足不足，政府疏于管理，这个责任是不能推卸的。对环境问题，老百姓意见很大。比如汽车尾气问题，我就听一些群众反映……”此时市环保局局长丁红都将其打断，“我们反对以个别或部分群众意见，作为对政府工作的否定。有些情况复杂，可能有些群众并不了解，不能乱下结论。”邓成明当时愤然中途离场。

除了人大组织的视察，王安心还被特邀为“政府监督员”或“特约监督员”，当了一段时间后，王安心再次失去兴趣，“一年有一次监督式的视察，也就是走一路，吃喝一路。然后每年年末，政府召集监督员开开座谈会，谈谈一年的成绩。”

与选民交流渠道匮乏

记者在采访中，随机了解了一个街道的多名群众，不少群众多年来只投过一两次票选举人大代表，而在划勾时对候选人也基本不认识，还有群众从未投过票。由此，他们大多不知道有没有某个代表代表自己，更不知道是谁。

李齐就是一名不被选民认识的代表。因为局长的身份，李齐被组织推荐到基层选区被选为人大代表。“我并不认识选我的选民，选民也不认识我。”李齐说。

“代表与选民脱节，意见交流不畅。”李齐表示，当了几年人大代表，除了小圈子里的人知道他是代表，其他就很少了。“我自己是不足以代表民意的。”李齐坦承，不过他认为除了自身原因外，“对人大制度宣传少，选举程序存在问题、缺少与群众接触的有效机制，都是客观原因。”

脱节的不光是选民，还有“一府两院”。作为局长，政府能够传达给他很多信息，“而作为人大代表，‘一府两院’与代表交流的信息却很少，以致最近政府在修建什么工程，代表都不知道。”

记者调查发现，选民和代表互不认识非常普遍。蒋明指出：受官场某些官员不下基层的不良风气影响，一些代表小组调研视察老是往政府机关走，往富裕地区和实力强的企业走，而走农村、走社区的少了，与群众聊天拉家常的更少，“一些代表一年可能都不到农村走一次。”

“一方面，代表缺乏联系选民的意识，特别是干部代表，他们被选上往往渗透了组织上的意图，很难说是体现选民意图。另一方面，群众、特别是农村群众缺乏选举意识，当地也很少宣传，从有的乡镇连人大牌子、办公场地都没有就可看出。”张宏认为。

媒体曾报道，深圳市民李红光在《南方都市报》自掏一万多元做了一个广告，内容是她自己写的十二条建议的题目，征集有意在“两会”上提出这些建议的深圳市人大代表、政协委员。由此可见群众与代表交流渠道的匮乏。(文中部分人名为化名)

“代表”不力的体制分析

■文/孟盛

机制缺陷：荣誉感与责任感失衡

有两则故事堪称人大代表履职传奇：一是全国人大代表王填自掏10多万元南下北上搞研究，一年后将一部《商业大店法》草案交到商务部；二是全国人大代表任玉奇为提交“延长义务教育年限”草案，用尽8万元积蓄走访70多个乡镇。

人们在敬佩的同时不禁置疑：这样充满敬业精神的履职经历能在各级人大代表中复制吗？这种艰难与付出也从侧面反映出人大代表行权履职的主客观障碍。

四川省委党校科学社会主义教研部主任张星炜教授向记者谈到，目前人大代表缺乏相应的专门知识和能力与足够的时间和精力作保障，此外，在参与决策中还存在倾向于自己职业利益的问题。

“基层代表忙于本职工作，有的还要为生计奔波，根本没有精力和条件去履职，更别说不断提高自己的理论政策水平。”西部某贫困县人大党组书记、常委会主任张顺(化名)向记者吐露烦恼，“要么一言不发，要么三天打鱼两天晒网。误工补助一天还不到50元，全区用于代表身上的预算经费也就10万元，保证‘规定动作’都很困难。即使有个别代表意识很强，也碍于经费不足无法全身心投入。”

没有经济基础作保障，也缺乏激励约束机制，目前的代表工作机制在保障代表持久行权方面缺乏动力，令代表对身份定位模糊。在基层普遍存在的“哑巴代表”、“举手代表”、“会议代表”往往被老生常谈地归结于“代表意识不强”，“除了‘入口’的问题外，与代表工作制度在保障机制、激励机制、约束机制、监督机制等方面的欠缺不无关系，履不履职一个样，履职程度全凭代表个人素质。” 全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯向记者直言，“由此让人大代表易产生‘虚无感’，以致人大代表观的错位。”

“在尚不知政的情况如何行权履职？又如何代表选民的利益诉求？我们常常看到基层媒体惯用像宣传劳模一样报道人大代表对本职工作敬业，然而此敬业非彼敬业，与代表这一‘业’关联何在？”张顺谈到这种人大代表观的错位表现时这样认为。

因而我们经常看到人大代表的高荣誉感，让人大代表的当选像评先选优选劳模，更注重“政治荣誉”、“政治头衔”、“政治光环”的授予。而与高荣誉形成鲜明对比的是代表的低责任感，对应承担的责任没有清晰明确的认识，履职热情低、能力弱、效果差，却至今没有发生过因代表履职能力太差而被罢免的先例。

有专家指出，代表的退出机制不合理也是一大原因，“迁出或调离”无法终止代表资格；“辞职”制度设计上形同虚设；“罢免”也因设计缺陷难以对不称职的代表进行有效过滤。

权力虚化：“学习”《报告》与“从不反对”

每年“两会”，电视里都不缺少这样的镜头：代表们纷纷强调要深刻学习领会《政府工作报告》的精神，认真做好贯彻落实工作，一片喜庆氛围。我们也常常能从一些代表口中听到“我主要是来学习的”、“这个话题我不好说”等附和式语句。

不过，“作为参与行使国家权力、管理国家事务的人大代表参加人代会，不是来‘下级学习上级’的，不是来聆听或举手的，也不是来‘接受上级指示然后迅速贯彻落实’的。”张教授认为，一些人大代表颠倒权力行使者和监督者的位置，导致代表权力虚化，

曾有学者在微博(http://t.sina.com.cn)上调侃：问问部分代表们，当您坐下，面对主席台，反对的按钮在哪边？左边还是右边？“人大代表应对《政府工作报告》从容审议，还要指出不足，提出如何改进，而不是一味高唱赞歌。人大代表也应理直气壮对一府两院进行监督，从未投反对或弃权票并不值得骄傲，不能搞成‘扎扎实实走程序，认认真真走过场’。”市民陈先生认为。

“行权履职效率的低下和‘高度虚幻一致’之下的民主形式大于内容，‘按表决器的代表’、‘举手代表’无疑架设的是低水平的民主。”张教授就此评论。

权力虚化的形式主义之风，导致一些地方人代会会风涣散。全国人大代表、镇党委书记杨芳(化名)给记者举了个例子：在基层人代会，开会时手机此起彼伏，代表们私下聊天，开幕大会当天人还比较齐，此后逐日递减。“最担心代表临时开溜，对老板代表更要随时保持联系。”某市人大人代工委主任王迟(化名)感慨。

王明雯则谈到，各级人大中具有法律专业知识的人大代表也太少，导致许多代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解，就要草草投票表决，有效的行为几乎只是单纯地表决，使得报告通过几乎没有任何障碍。“表面上效率很高，实际上效果却不尽如人意。”她认为。

现行法律对人大代表行权的规定较为笼统，缺乏实施细则与明确程序，让代表履职遭遇障碍，权力成了一纸空文。比如调研、视察是人大代表在闭会期间行使权力的有效载体，尽管代表法明确规定“代表可以持代表证就地进行视察”，“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”，但并没有规定约见的具体方法与程序。

“一些单位抵触情绪严重，认为代表持证视察是个人行为，是在找麻烦，地方人大常委会也有这样或那样的顾虑，担心党委是否支持，一府两院能不能接受等，并不是很推崇这种方式，目前代表在闭会期间履职活动都比较被动和常规。”王迟告诉记者。

一些地方人大进行了制度创新，如四川宜宾人大就规定人大代表可单独持证到基层调查了解情况，约见官员要随传随到，此举当时在全国引起热议，被评价为“一个个休眠权力需要人大代表主动激活”。

此外，地方官场存在根深蒂固的官本位思想也是导致权力虚化的一个重要原因。张顺认为，长期以来人们潜意识中行政机关的权威高于立法机关，“就是信访户，首先想到的都是找党委政府解决问题，鲜有找人大、找代表的。”

在代表议案、建议办理中也能看出这点，尤其在基层，政府相关部门办理积极与否，往往取决于部门领导或更高领导的态度。某县政府办公室副主任向记者透露，曾有一个县人大代表就增加法律援助经费的议案提了好几年，得到的回复都是财政紧张。而新上任的县委书记在视察司法局时得知此事，当即表态：财政拨款100万元，很快就落实了。

一位建设局的干部则透露：“领导不重视时，对政府办转来的代表议案、建议，我们就‘公文式’回复，一天回复几十份，因为程序到位，代表‘被满意’了。而重视的情况则完全不同，认真开会讨论、列计划，认真办理，工作非常扎实。代表反映非常好，还给我们送过锦旗。”

机关年龄老化：监督弱化与运行障碍

近年来，各地一些机关和单位纷纷聘请人大代表作为特约监督员、廉政监督员等，人大代表受聘风愈演愈烈，受聘的人大代表也以此为荣。然而，此举却引来争议：行使监督权是人大代表的一种职务行为，怎么能被“聘请”当点缀品呢？

“这一现象从一个侧面反映出人大代表的监督权处于尴尬境地。”一位长期研究中国特色社会主义制度理论体系的廖教授谈到，长期以来，人大代表的监督权“硬”不起来，导致对官员的监督中普遍存在弱势心态，缺乏自信。温家宝总理就曾在参加内蒙古代表团小组审议时对农民代表顾双燕说：“你是人民代表，你有权要求我。”温总理帮助代表们厘清了代表职责——有权监督政府。

然而，人大代表的监督也存在一些现实障碍。代表都是兼职，没有大把时间和精力去搞监督，最重要的是，缺乏有效的手段与途径，一些老代表常感叹“建议容易监督难”。有专家分析，基层人大代表经常面临本地域多元利益之间的张力，进而产生无法表达本选区选民利益诉求的困境；由于受到部门利益、自身利益的驱使和周围环境制约，履行职责时要么避重就轻，要么就只考虑本单位、本部门或本地区的利益。

地方人大常委会监督也存在一些体制障碍。在人们印象中，人大就是安置退居二线领导的机关，采访中有部分市民对人大及其常委会认识严重曲解：“感觉人大就像过渡性安置机构，一些年近退休的老领导听听汇报举举手、点点头。”但另一方面也从一个侧面反映出，机关年龄的老化也影响到代表行权履职的底气。

“人大个别干部存在这样的心态：认为自己‘船到码头车到站，栽花不栽刺，多一事不如少一事’。加之几十年积累下来的地方官场人脉交织，自己的家属子女亲朋等实际利益也掌握在监督对象手中，所以不愿得罪人、怕被人认为‘添乱’，久而久之容易置于一种中庸附和、相安无事的静态。”王迟认为。

某地级市市人大研究室主任方晓(化名)则举例，一些监督流于形式，比如地方政府部门财政预算调整原则上每年要上报人大批准，但这种审查更多是程序上的，即使在编制预算时提前介入，也是象征性地把程序走到位，“意见提多了会被认为‘发杂音’、影响大局。”他说。

采访中，许多人大工作者与理论研究学者认为，人大监督不力的深层次原因是现行体制中的关系没有完全理顺。“在基层官场，监督似乎就是‘找茬’，人大‘挑刺’太多，就会触动党委、政府领导的敏感神经，许多事不好提也不好办。”方晓说。

“首先要理顺坚持党的领导和坚持人民代表大会的国家权力机关地位的关系。在现行地方政治运行机制中，一个机关在当地政治生活中的实际地位，往往取决于这个机关领导人在党内的地位。尽管按惯例地方党委书记兼任人大常委会主任，但地方人大常委会其他领导是排除在党的核心领导班子之外的，而政府行政首长是党内二把手，这种政治运行中的不对等，有碍发挥人大行权。”廖教授谈到自己的观点，“此外，现行体制下，地方人大很多方面也要受制于行政机关的人权、财权和物权，监督很难落到实处。”

选举问题解决不好，人大代表行权履职自然会打折——

行权履职，根在“入口”

■文/孟盛

“被代表”与“被当选”

3月14日，3000多名全国人大代表投票通过了第五次修正的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，意味着“城乡按1：1选举人大代表”、“设立秘密写票处”等成为现实，其中一些修订正是针对当前一些地方在代表选举中存在的问题。

在我国，县乡两级人大代表采取直接选举，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上也可联名推荐，尽管选举法对候选人的提名方式、差额比例等有明确规定，但由于对入选方式缺乏科学统筹，导致一部分直选的人大代表行权履职能力偏低。

基层往往须遵循“戴帽”下达的代表结构比例，“指选”、“派选”等现象普遍存在，甚至要求选民必须提名某一特定的性别、行业、民族的人为候选人；许多地方重视政党团体提名而忽视选民联名提名，选民提名的初步“候选人”被当作“陪衬”，往往在经过“酝酿”、“协商”后，“被差额”。

而更多的情形是选民对候选人知之甚少。“每次选人大代表时，都说选民要行使好自己的民主权利，投好自己手中神圣的一票，这些候选人我们既不认识也不熟悉，选谁不都一样。”一位参加过上届县人大代表选举的市民坦言。

中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授曾在河北宽城满族自治县直接选举作过调查，他认为，在实际操作中，选民联合推荐候选人的情况非常少，即使有也会因各种原因而不能确定为正式候选人。“选举法规定选民或者代表可以‘联名提名’推荐代表候选人，但现实操作透明度低，所谓的‘联名’也是按照‘组织意图’提出的。”一位县人大工作者向记者透露。

“包办”的问题在于，有可能让有代表选民意愿和能力的人没有机会入选，而个别缺乏代表能力或意愿的人却被动当选。“如果按比例必须有个‘无、知、少、女’，而刚好有个无党派人士、知识分子、少数民族的女干部，那么她将毫无疑问地成为候选人，最终‘被当选’。”

这样的情形势必会影响选民的积极性。事实上，在基层，大量选民对选举人大代表态度漠然，“选举本身与选民利益关联度不大，导致选民热情度还不及选村官。”他说，“基层群众缺乏选举意识，与基层人大权力虚化也有关系，一些乡镇人大主席团连牌子、办公场地都没有，谈何重视呢。”

而学界有这样一种观点，公民政治参与的动力来自于利益取向。缺乏博弈优化过程的选举，形成了“高参选率”与“低参选热情”的强烈反差。各地都把代表选举当作一项政治任务来完成，选举者与被选举者处于被动接受状态，据一项调查报告显示，近70%的基层选民对上一次选举的结果“没什么印象”，表现淡漠。“不知人大代表是谁、在哪，并且找了也不管用。”一位经常到各级信访办反映问题的村民告诉记者。

“选民和候选人都缺乏利益动机，无法形成稳定、长期的利益代理表达关系和博弈环境，选民产生‘厌选’心理，当选代表没有强烈的责任感和使命感，甚至抱着‘无所谓’的态度就不难理解了。”深圳大学法学院宪政与人权研究中心主任邹平学教授曾撰文指出。

间接选举下的结构难题

县级以上人大代表的选举方式是间接选举，上一级人大代表由下一级人民代表大会在党委领导下选出。有学者指出，间接选举在一些地方运行过程中存在缺乏透明度、候选人之间缺少竞争、差额选举流于形式等问题。

为体现“组织意图”，一些地方人大候选人考察一般是组织部门牵头，甚至有的地方人大常委会从班子成员到代表成员直接交由组织部门一手“操持”。“这样就容易让人感觉地方人大选举上一级人大代表是由组织部门‘包办’的，选举只是走走形式。”一位地级市人大工作者告诉记者，“这样容易产生代表结构问题，官员和企业家等比例过大，非富即贵，真正的基层代表人数太少了。”

为了使本地的代表更具有影响力，间接选举出的代表最终容易是两类人：首先是官员，其次就是当地有社会影响力的人，如当地企业家、各界知名人士等。“这些人在本地政界商界等领域都是有权威的，有很大的社会影响力，但不见得有很强的社会责任感，不见得是全体选民最好的代言人。”某市人大研究室主任方晓认为。

这些年，“官员代表”呈逐届增长的势头，占据很大比例。全国人大代表邓明义指出，政府官员已占代表总数的50%以上。曾有媒体报道，某省全国人大代表共160名，其中政府官员60名，包括省委书记、省长、各地级市长和重要厅局一把手等，仅有的4名基层代表，也是村支书、村主任、村妇女主任等，此外，企业老总代表有50余名。现在不少官员爱说官话，一些企业家受制于政府，看官员表情说话，能在多大程度上代表民意？

一些地方为了让代表比例结构“更好看”，从形式上更能代表民意，体现基层性，在统计代表界别时，为代表披上“马甲”。有地方将领导干部划为“知识分子”，厂长划为“工人”，甚至将企业家写成“农民”。

其实，人大代表“结构问题”由来已久。蔡定剑教授曾撰文指出，一些地方的选举没有真正的体现民意，有计划安排的成分，所以官员很容易得到代表的位置。“每年‘两会’期间打开电视，人大分组讨论发言的、记者专访的、出镜率高的几乎都是官员。”关心时政的市民陈先生观点犀利，“既代表政府管理社会，又代表人民监督政府。”

采访中许多群众认为，官员代表很难真正成为公众利益的代言人，“作为社会管理者，官员在涉及许多公共事务时，其立场不可能与公众完全一致。”市民郭女士认为。“官员代表”太多，导致民意机关被“架空”，基层诉求难上传，公众权益被忽视。

“官员代表”同时面临许多制度性困境，比如监督。监督者与被监督者不能存在利害关系，否则监督只是一句空话，当大量官员代表以人大代表身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督时，双重身份如何“自己监督自己”或者“下级监督上级”？既当裁判员又当运动员的情况同样会使监督流于形式。

某市人大内务司法委员会主任委员和运(化名)向记者透露，该市250名市人大代表中，官员代表占80%以上，作为本级人大代表，他们很少提建议或意见，一是嫌麻烦，皮球踢来踢去也是“自问自答”；另一个原因就是不愿太张扬太“刺头”，影响政治前途。

当然，也有部分代表认为这种比例合理。一位局长代表指出：“这是中国的特色，总体上看，官员的文化、政治素质较高，工作经验为其行权履职准备了基础条件。同时他们掌握着大量的社会资源，对国情和地方情况往往吃得更准，这些是其他人群很难拥有的良好履职条件。”

个别富商争当代表的虚功实唱

今年“两会”，面对高房价批评，全国人大代表、广东省化州市第二建筑工程公司宝安分公司经理陈华伟站出来：“没人叫你去广州买，也没人叫你去深圳买，你回老家买就可以啊！”这样“何不食肉糜”的论断与常常“雷雨惊四座”的人大代表任志强“年轻人就该买不起房，买不起房为什么不回农村”一样“雷人”。这些富人代表代表的是民意还是各自利益集团？“不能让各级‘两会’被像这样的强势群体掌握了话语权。”一位学者如是看。

有专家指出，个别的名流富商争当人大代表，除了因为人民代表大会本身的重要性外，也将代表视为一个身份和光环的象征，并且通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，更有利于他自身利益的实现。“行业佼佼者、社会名流并不代表就有很强的履职能力，官员身份也不能说明其履职积极性更高。”一名来自基层的全国人大代表则批评，“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，倒热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为。”

现实中不乏一些地方人大在选举中把关不严或者暗箱操作，将一些违法乱纪的人也选为人大代表。如今年“两会”前夕曝出的“粤北首富”、韶关市宜达燃料开发有限公司董事长朱思宜，靠贿赂谋得全国人大代表的身份，竟然还被当地宣传为“明星代表”；吉林省恶名昭著的“黑老大”、长春吉港集团公司监事会主席桑粤春也曾是全国人大代表；而在本次重庆打黑中抓获的黑恶势力头目，许多当地一霸都是各级人大代表；更在早年出现过将已被纪委“两规”的人选作人大代表的闹剧。

而另一方面，在一些地方那些真正履职热情高、能力强的候选人却有可能落选，或者那些敢言善言的人大代表因得罪当地而不能连任。最近，深圳选民郑祖华投书深圳市人大，建议换届时为市民留下4位以直言出名的人大代表，担心这些得罪人的代表“被打入另册”。

人大代表如何代表民意

——专访中共四川省委党校科学社会主义教研部主任张星炜教授

■文/本刊记者 孟盛

引入竞争：强化“权力授受”关系

要使人大代表代表好民意，首先应明确和强化国家权力的所有者(人民)与委托代理人(人大代表)之间的“权力授受”关系，从源头上健全人大选举制度，允许和提倡竞选，以增强人大代表的角色感、责任感、使命感。

记者：目前的选举方式与您主张的“竞选”有何区别？

张星炜：目前的选举方式并没有真正引入公开竞选机制。现实中，选民对代表候选人的情况很少了解，仅仅听选举委员会的介绍是难以对候选人作出全面评价的。允许和提倡竞选则可以为群众直接和较全面地了解候选人提供途径，也为候选人展示自己的素质和抱负提供了机会，同时还可以增强其责任感和为民掌权的公仆意识。

记者：“竞选”会不会被认为是西方资本主义的民主概念？

张星炜：竞选作为普选制的重要组成部分，只是一种形式和工具，为哪个阶级服务，归根到底取决于整个国家的阶级本质。在社会主义国家，竞选完全可以成为广大人民群众比较和选择自己的代表的重要途径。是否允许竞选，实质上是一个是否相信人民群众的判断力、是否真正承认人民群众有权对自己的代表作出选择的问题，也是解决“权为民所用”的一个根本性前提——公共权力必须经由人民授予并受人民监督。

记者：“竞选”如何在制度上确保“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”？

张星炜：可以尝试两步走：第一步，通过党内选举制度的改革，在党内提名参加人大代表竞选的候选人中引入竞争机制；第二步，党组织推荐的人大代表候选人参加人大代表的竞选。这样，党组织推荐的候选人通过竞选成为人大代表并进入人大常委会以后，就可以在制度上把党的领导、人民当家作主和依法治国有机地结合起来。

代表专职：提高代表行权履职质量

我国经济、政治、文化和社会发展的新内容、新要求，客观上推进民主政治发展从由依附走向参与，由身份走向契约，由人治走向法治，同时，要求人民群众在政治上的代言人——人大代表由原来的“消极被动的兼职橡皮图章”向社会所迫切需要的“积极主动的专职公正中介角色”转型。

记者：在我国，除了人大常委会组成人员中驻会委员及在各专门委员会任职的少数代表属于专职外，大部分代表是兼职身份。人大代表专职化是个老话题，学界争议了10多年，您有什么看法？

张星炜：我认为，兼职代表身份对代表行权履职存在一些制度障碍：一是兼职代表制放大了缺少博弈环节的代表选举机制带来的缺憾；二是由于时间、精力等无法保证及与本职工作的冲突，使人大代表在政治生活中的作用发挥得不够；三是影响人大立法工作质量。兼职人大代表根本没有充足的时间去审议法律草案，也缺乏相关专业知识。

记者：专职代表制有何优势？

张星炜：专职化有利于建立中国特色社会主义政治权力监督体系，能够避免官员代表自我监督，也能避免利用代表权力为自己谋求福利，丧失利益公共性立场，让权力之间相互约束、制衡，人大代表运用选举、建议、视察、质询、罢免等方式对国家政策法令的执行者进行监督与控制，从而实现对权力异化现象的修复。与此同时，通过正确决策，化解矛盾，在客观上有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动，有助于加强、改善党的领导，保持党的先进性，优化我国民主政治的环境。

记者：如果各级人大代表都实行专职化，会不会搞得像西方议员那样，人大代表成为“职业政客”？

张星炜：不能简单地贴上“姓资”或“姓社”的标签，专职化的人大代表行权履职场所仍然是各级人民代表大会，仍然代表人民行使国家的权力，仍然在中国共产党的领导下，并不会改变人民代表大会制度的社会主义性质，而是在坚持人民代表大会制度下对代表工作的完善，让人大代表更好地代表民意。

人大代表专职化改革并不是孤立的、一蹴而就的，而是一项完善代表工作制度的系统工程，包括人大内部组织结构、代表权利义务、代表数量等各个方面，目前的各级人大代表也不可能全部专职，我主张，在适当削减人大代表数额的前提下，率先在全国人民代表大会实行专职代表制，而后自上而下，逐步实行全部人大代表专职制。

强化监督：让监管人财落到实处

监督仍然是人大及代表工作的薄弱环节，人大要独立、有效地行使对“一府两院”的监督，就要落实经济监督权、人事监督权与法律监督权，代表民意，管好人民的“钱袋子”。

记者：人大的经济监督权包括对财政预算和预算执行情况的审查批准的监督，但在现实中，一些地方人大日常监督作用发挥得较为薄弱，您认为存在哪些障碍？

张星炜：我认为，人大的经济监督权与审计监督部门的职权存在体制性矛盾。在我国现行政治体制中，审计机关是政府中专门从事审计监督工作的一个职能部门，与宪法规定的应由人大行使的经济监督职权发生了矛盾。此外，人大还应建立对其他经济活动的监督机制，比如国有企业的经济活动和国有土地的买卖情况。

记者：在人事监督方面，既有党委组织部门、党的纪检机关，又有政府人事部门、监察部门，人大的人事监督权如何行使？

张星炜：我认为，应该建议在人大设立对“一府两院”工作人员进行管理和考核的常设机构，将现有组织、人事、监察等部门的人员管理权部分移交给人大，管理和考核由人大选举、任命的所有人员。同时，要建立竞争性的选举机制与协商性的选举任命机制，党组织对“一府两院”负责人候选人的提名应在2人以上，在表决前与人大及其常委会进行充分协商，表决时实行票决制，采取简单多数或超过三分之二的多数通过方能任命。禁止采用鼓掌通过或举手表决方式。

人大的罢免机制同样不能成“摆设”。对于由人大选举或任命的官员，除对其中违法违纪的人员要按法定程序罢免外，对那些工作不力、工作失误、丧失民心并造成严重社会影响的人员，应进行信任投票，未通过信任投票的，责令其辞职；不辞职的，按法定程序罢免。

记者：质询权是指人大或人大代表对 “一府两院”提出质询案，是一种批评色彩强烈的监督手段，但现实中为何鲜有运用？

张星炜：存在一些机制障碍，目前人大代表和人大常委会成员只能在会议期间才能提出质询，受质询机关即使敷衍答复也不会被追究法律责任，让质询起不到应有的监督效果。我认为，应放宽人大代表提出质询案的期限，并明确受质询机关应由其法定代表人作答，受质询者则必须到场。如果受质询者不回答，应进行信任投票；受质询者应针对存在的问题，提出整改意见；对受质询者回答的情况进行“是否满意”的表决，实行票决制。个人提出的质询由个人所在的代表团或专门委员会进行表决，集体提出的质询由该集体进行表决。表决通过票应过半数或超过三分之二的多数，未通过的转入调查程序或进行信任投票。

记者：县级以上的各级人大代表有“参加关于特定问题的调查委员会”的权力，如何让这一“休眠”权力被唤醒？

张星炜：要使调查权落到实处，应将日常性调查与特别调查相结合。日常调查方面，经济调查由审计部门负责，人事调查由人大常设人事管理机构负责，特别调查是对行政司法舞弊和丑闻进行的专门调查，只需人大或人大常委会过半数的人员通过即可进行。

人大调查权应优于政府及司法机关的其他调查。特别调查小组及组成人员在调查结论形成之前，调查小组不得解散，调查人员享有司法豁免的优待，调查经费给予充分保障。

此外，调查结果应交由人大常委会或代表大会进行表决，必须过半数的人员通过方可结束调查，并将结果向社会公布；未通过表决的，应责成调查小组重新调查或另组织调查小组重新调查。

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