征地拆迁，越南走在中国前头

　　从山东枣庄吕锡珍到安徽巢湖吕二祥，从上海闵行顾凤芳到北京海淀席新柱，从内蒙古赤峰王娜到福建泉州何全通，从四川成都唐福珍到江苏东海陶兴瑶父子，全国各地层出不穷的自焚悲剧将征地拆迁的不正义不断推向风口浪尖。据4月8日《南方周末》报道，经记者多方查证，发现即使拆出人命，官员仕途也未受丝毫影响。

　　不可否认，征地拆迁引起的一系列悲剧成为了现如今“和谐社会”的最大毒瘤。究其根源，是作为利益相对方主体的被拆迁人在征地拆迁赔偿中话语权的缺失，使得其在拆迁不正义面前，只能用生命的燃烧来发出一丁点声音，希望能够捍卫自己和家人的生存和尊严。而在拆迁不正义的背后，则是征地拆迁过程中的不透明和不公正，无论是对“公共利益”界定的不透明，或是对“赔偿标准”估价的不公平。然而，正如阳光是最好的防腐剂，征地过程中正当的公众参与则是对此不透明和不公正的最好救济。

　　社会主义小老弟越南一直亦步亦趋地跟随着中国老大哥的改革步伐，从政治体制构架到社会经济制度都是如此。可以想象，在现代化的进程中，越南想来是言必称中国的。不料，回看越南，其征地赔偿机制却是走在了老大哥的前头，尤其是对于征地拆迁和赔偿中的公民参与的制度设计(征地与拆迁赔偿委员会)。然而，国内对于越南土地制度的介绍仅限于为赴越投资发展做政策咨询，而对于其征地赔偿的一系列制度设计的借鉴则是一片空白。本文根据笔者与越南司法部相关官员的访谈，简要介绍2003年越南新土地法对土地征用赔偿过程中公民参与的制度设计，希望对中国《城市征收与补偿条例》的修改完善有所裨益。

　　1975年南北越统一之后，越南自1945年独立以来的纷繁复杂的土地所有制开始归统到公有制下，土地集体化、农村合作社等进程纷纷开始。然而，由于无法释放民众生产积极性及其他种种原因，战后越南的赤贫没有因此而改善。于是，越南政府在1986年实施了“革新开放”，实施市场经济和对外开放投资策略，最终为越南带来经济腾飞。其中，1988年土地法催生了越南的“家庭联产承包责任制”，而当年的10号法令巩固了此项政策，并给予土地承包者10至15年的有保障租期和更多的自由决策权。1993年的土地法进一步深化1988年的改革，延长了各类土地的承包期限，将承包户的土地使用权以“土地使用权证(俗称小红本)”的形式制度化，并突破性地赋予了承包户五项土地权利：土地流转，土地交换，土地继承，土地出租及以土地抵押。正如学者所概括：1993年越南土地法使得越南土地以“安全、可抵押、可交易”的方式进入了市场经济领域。

　　随着市场化和城市化的推进，征地赔偿及拆迁问题渐渐浮出水面。越南政府于1994年出台第90号法令，设计了征地赔偿的价格参考指标；1998年河内市出台了第22号条例，在政府机关设立“拆迁委员会”以协助主要市政建设项目的实施；2003年的新土地法，则整合了此前一系列关于征地赔偿标准和程序的法令条例，并将被征收人的获取赔偿权第一次以制度化的形式确立。相应地，中央和地方政府纷纷出台法令和条例，将此赔偿权的实施细化，尤其值得一提的是河内市2005年实施的第26号条例中对于征地拆迁和赔偿委员会(SiteC learanceandC om pensationCom m ittee)的系列规定，以下略述。

　　首先，根据2003年土地法，第181号法令(2003年土地法实施细则)，以及第197号法令(关于征地赔偿，支持和重置的细则)，土地征用以“公共利益”为界，被划分为“大型公共建设项目”和“非大型公共建设项目”，遵循类似但非一致的征地赔偿及拆迁程序。对于非大型公共建设项目，采用政府最小干预原则下的市场机制，由开发商参考政府对各类土地征用定价标准(每年1月1日更新)，与被拆迁人进行协商。若开发商与被征用地使用人达成合意，则由开发商向地方政府提交“征地拆迁与赔偿计划书”审批。对于有公共利益牵扯其中的大型公共建设项目(包括公共安全项目，公共福利项目和外商投资项目)，则采取“专项拆迁与赔偿委员会”的形式，将三方利益相对人：地方政府，开发商和被拆迁人的代表纳入到征地赔偿和拆迁的协商过程中来，并以政府为主导。以此为例，河内市26号条例中关于征地赔偿和拆迁程序中的基本步骤如下：

　　1.建设项目在政府立项后，开发商必须知会河内市征地赔偿与拆迁委员会(政府常设机构)，并向被征地所属的区政府提交征地赔偿与拆迁建议书；

　　2.区政府将对征地赔偿与拆迁建议书进行法律性审核；若审核不通过，则退回开发商修改；若审核通过，则进入步骤三；

　　3.在此地区设立专项“拆迁与赔偿委员会”，并邀请三方利益相对人代表：被征收人、开发商和政府官员参加；(非大型公共建设项目则无需设立此专项委员会，只需开发商和当地住户参考征地赔偿标准，并根据市场原则达成合意的赔偿与拆迁方案即可)

　　4.通过被征收人，开发商和政府官员三方代表共同协商，提出三方合意的征地赔偿与拆迁计划书；

　　5.由开发商将此征地赔偿与拆迁计划书提交区政府审批；若区政府不批准，则退回专项“拆迁与赔偿委员会”，交由三方继续协商；若区政府批准，则进入最后步骤；

　　6.实施征地赔偿与拆迁计划书，包括向被征地人支付赔偿费，提供被拆迁人重置场所，以及达成其他计划书议定事项。

　　“公用”征地和“私用”土地交易是城市化不可避免的环节“私用”土地交易应遵循市场原则，而“公用”征地中，其前置条件和后续补偿应是征地拆迁的核心环节。越南2003年土地法和相关法令条例的设立旨在将“公用”土地征收过程透明化，而对于非“公用”土地使用权转让则交由市场，政府干预最小化。河内市在大型公共建设项目中设立拆迁与赔偿委员会，赋予了作为主要利益相对人的被征收人话语权，并将三方利益相对人的合意提到了关键的位置。尽管由于权力下放和法治欠缺，此项法律制度在地方征地实践中存在瑕疵，然而在制度设计层面依然值得借鉴。

　　和越南相比，中国拆迁悲剧的根源在于整个城市规划和拆迁决策过程。诚然，在城市规划和拆迁决策过程，合理的公众参与是文明征地、公正赔偿、有序拆迁的基本保障。正当的参与和表意渠道的堵塞或是缺失，难免导致公众采用极端的手段来表达自己。当然，即便有了公众参与，也必须防止多数人的暴政，不能因为多数同意就动手强拆，司法的公正必须是最后的保障。但是越南经验告诉我们，如果规划、征地和拆迁过程看不到公民参与的影子，那么和谐社会就无从谈起了。